Proč bylo v úpravě odpovědnosti za přestupek zvoleno, resp. ponecháno, materiální pojetí, je poměrně zevrubně objasněno v důvodové zprávě k zákonu o odpovědnosti za přestupky (zák. č. 250/2016 Sb., dále „zákon“). Přestupky stojí typově pod trestnými činy a dolní hranice již nehraničí s jiným typem deliktu, takže na tomto základě lze rozlišovat mezi oběma veřejnoprávními delikty; správní orgán může bagatelní případy porušování povinností odložit a řízení nezahajovat, protože pro nedostatek materiálních podmínek vůbec nejde o přestupek; pokud věc neodložil pro nedostatek škodlivosti, musel by s ohledem na princip legality, jíž je zákon ovládán, řízení zahájit, což odporuje smyslu právní úpravy a speciálně zásadě hospodárnosti; čistě formální pojetí by mohlo vést v konkrétních případech k nepřiměřené tvrdosti. Přes snahu zákonodárce se ne vždy podařilo formulovat skutkové podstaty trestných činů tak, aby se nepřekrývaly s přestupky, a právě společenská škodlivost umožňuje mezi nimi diferencovat.

V posléze uvedených důvodech je implicitně obsažen ještě důvod další: za situace, když se počet skutkových podstat přestupků pohybuje řádově přinejmenším ve stovkách, není možné, aby byly formulovány tak precizně jako v trestním zákoníku, což by komplikovalo možnost postihu přestupků orgány státní správy, které musí reagovat na značně proměnlivé situace vyskytující se v celém spektru veřejné správy.[1]

Ostatně také novelou zákona účinnou od 1. 1. 2019 došlo k odstranění nadbytečné administrativní zátěže při řešení přestupků na hranici společenské škodlivosti faktickým návratem k právní úpravě účinné do 30. 6. 2017 (podle předchozího přestupkového zákona), když správní orgán bude moci nově příkazem na místě uložit pouze pokutu, pokud nestačí domluva.

Z vymezení pojmu přestupek tak, jak jej podává § 5 zákona, plyne, že má-li být jednání kvalifikováno jako přestupek, musí být nejen protiprávní, naplňovat obecné znaky, které se týkají pachatele, a formální znaky přestupku, ale také vykazovat určitý stupeň škodlivosti pro společnost, s tím, že tyto podmínky musí být splněny kumulativně. Lze to vyjádřit tak, že každé jednání, které je v rozporu s právem, je protiprávní, ale nemusí tím ještě založit odpovědnost za přestupek, pokud mu bude chybět materiální znak, což plyne ze subsidiarity trestní represe, kterou vyjadřuje princip ultima ratio,[2] jenž platí nejen pro oblast trestního práva, ale i pro oblast přestupků, z něhož plyne, že postih má místo pouze tam, kde jiné prostředky jsou z hlediska ochrany práv fyzických a právnických osob nedostatečné, neúčinné nebo nevhodné.[3]

Primárně je záležitostí právně-politickou, tedy věcí úvahy zákonodárce, aby určil, zda určité jednání je natolik typově škodlivé, a jako takové jej kriminalizoval, byť by přitom měl samozřejmě vycházet z věcných hledisek.

Současně je třeba, aby mezi oběma znaky, tedy formálním a materiálním, byly zachovány náležité proporce: nebude-li totiž skutková podstata formulována dostatečně precizně a pokud zákonodárce „tuto formu naplní obsahem velmi neurčitým… zeslabuje se tím výhoda psané právní formy“, kterou by tak mohla nahradit materiální stránka, což by vedlo ke snížení právní jistoty a v krajním případě až k libovůli.[4] V kaž­dém případě může být společenská škodlivost jen korektivem formálních znaků, jejichž posouzení musí mít vždy přednost.[5] Společenská škodlivost přestupku má obdobnou povahu jako společenská škodlivost trestného činu, kde společenská škodlivost označuje materiální stránku trestného činu, vymezenou však pro trestní právo jako součást zásady subsidiarity trestní represe dle § 12 odst. 2 trestního zákoníku č. 40/2009 Sb.[6]

Vymezení společenské škodlivosti

Společenská škodlivost není, jak známo, legálně definov

ána a jako taková patří mezi relativně neurčité pojmy, které nelze vymezit a priori a generálně. Na obecné úrovni ovšem zůstávají v tomto ohledu také doktrína i judikatura, které se shodují v tom, že představuje to, co je v rozporu s účelem právního řádu, čin, který je schopen poškodit nebo ohrozit společností chráněné zájmy. Její určení je činností hodnotící, značně komplikovanou, vzhledem k tomu, že její určení je koneckonců záležitostí právní, vycházející však z posouzení skutkových otázek.[7] Společenská škodlivost není znakem skutkové podstaty, ale musí se prolínat jejími znaky jak v souhrnu, tak jednotlivostech, tedy znaky objektivními i subjektivními. Stupeň škodlivosti je pak určován závažností přestupku, způsobem, jímž byl spáchán, mírou a tam, kde je to předpokladem vzniku odpovědnosti formou zavinění, osobou pachatele, jeho pohnutkami, materiálními a sociálními poměry. Současně představuje kritérium, k němuž se přihlíží při stanovení druhu a výměry trestu.[8]

Nikoli každé protiprávní jednání je však společensky škodlivé. Materiální pojímání má důležitý význam zejména při rozlišení jednání protiprávních od jednání v souladu s právem, neboť materiální charakter protiprávnosti je spatřován ve společenské škodlivosti, tedy v tom, co porušuje nebo ohrožuje právní statky právními normami chráněné.[9]

Materiální znak pak není automaticky naplněn naplněním formálních znaků, ačkoli většinou tomu tak bude. Např. pro oblast bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích Nejvyšší správní soud konstatoval, že skutečnost, že řidič vozidla v provozu na pozemní komunikaci sice překročil nejvyšší dovolenou rychlost stanovenou právním předpisem nebo dopravní značkou, nicméně rychlost jeho jízdy se hranici nejvyšší dovolené rychlosti blížila, sama o sobě nepostačuje pro závěr o tom, že nebyla naplněna materiální stránka přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, měla by však vést správní orgán k tomu, aby na materiální stránku tohoto jednání zaměřil svou pozornost, neboť je třeba posoudit, zda zde nejsou další pro věc relevantní okolnosti, které by teprve ve svém souhrnu takový závěr odůvodňovaly.[10]

Hledisko společenské škodlivosti má tak povahu významného interpretačního pravidla, které napomáhá zákonnou skutkovou podstatu konkrétního činu i jeho formální znaky vyložit podle jejich smyslu.[11]

Jako zásada tedy platí, že nikoli každé protiprávní jednání musí být bez dalšího společensky škodlivé. Ojedinělou výjimku z této zásady představuje § 270 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek (zák. č. 134/2016 Sb.), který stanoví, že každý čin, který vykazuje formální znaky přestupku podle tohoto zákona, je společensky škodlivý, což je odůvodňováno tím, že pro oblast jím regulovanou není materiálně-formální pojímání přestupků vhodné. Proč tomu tak je právě zde, se však nelze nikde dopátrat. Smysluplnost této odchylky zpochybňuje to, že jde o vyvratitelnou domněnku, takže všude tam, kde vzniknou pochybnosti, se bude muset společenskou škodlivostí Úřad pro ochranu hospodářské soutěže zabývat a vyhodnotit, zda dosáhla takové hranice, aby jednání mohlo být označeno jako přestupek, a současně beztak platí, že protiprávní jednání je principiálně společensky škodlivé.[12]

Běžně se vychází z toho, že typová materiální stránka přestupku je dána již tím, že jednání je kvalifikováno jako přestupek, tedy jednání protiprávní, pro což je argumentováno tím, že pokud by vůbec nebyla dána, pak by zákonodárce určité jednání jakožto přestupek nepostihoval a učinil jej beztrestným. Současně je však třeba brát v úvahu existenci materiálního znaku jakožto korektivu, který má svoje místo v případech, kdy málo významné porušení povinnosti nedosahuje ani minimální hranice typové škodlivosti, a tím ani škodlivosti konkrétní.[13]

Odpověď bude proto třeba hledat pro každý jednotlivý případ s ohledem na všechny okolnosti, které jsou pro jeho posouzení relevantní, a určit tak, zda se jednání pohybuje pod požadovanou spodní hranicí, nebo ji již překračuje a v jaké míře. To je ostatně také důvodem, proč aplikační proces musí vždy začínat tím, že se nejprve zjišťují, po vyhodnocení skutkových okolností, formální znaky a teprve až následně stránka materiální a absence jednoho či druhého nezbytně vede k tomu, že řízení musí být zastaveno.[14]

Je ovšem třeba zdůraznit, že jakkoli nelze klást rovnítko mezi kategorie protiprávní a společensky škodlivý, je třeba chápat spíše jako výjimku případ, kdy dojde k naplnění skutkové podstaty a jednání nebude shledáno jako škodlivé; pravidlem naopak je, což zdůrazňuje i konstantní judikatura, že všude tam, kde jsou naplněny formální znaky, je naplněna typová škodlivost.[15] Proto platí, že konstatování nedostatečné společenské škodlivosti činu lze učinit (výjimečně) v případech, v nichž z určitých závažných důvodů není vhodné uplatňovat represi, a pokud posuzovaný čin svou závažností neodpovídá ani těm nejlehčím, běžně se vyskytujícím protiprávním činům dané právní kvalifikace.[16]

Pojem škodlivost není možné ztotožňovat s tím, že inkriminovaným jednáním byla způsobena škoda ve smyslu materiálním nebo újma na zdraví, jak bývá někdy argumentováno. Platí to zejména u ohrožovacích přestupků, kde se má za to, že materiální stránka je implicitně obsažena v jejich skutkové podstatě, tedy v možnosti škodlivého následku.

Typicky je tomu tak u porušení pravidel provozu na pozemních komunikacích. Např. řízení vozidla někým, kdo vůbec nemá oprávnění k řízení motorových vozidel nebo vozidel určité kategorie, nepůsobí bez dalšího škodu, nicméně je schopné přinejmenším potenciálně ohrozit bezpečnost a plynulost provozu, byť se tak v konkrétním případě stalo jen na krátkém úseku komunikace. Ze stejného důvodu je vždy za škodlivé považováno řízení motorového vozidla osobou, u níž byla zjištěna přítomnost alkoholu, resp. jiné návykové látky, aniž je rozhodná naměřená hodnota a kde se vozidlo pohybovalo, jakož i to, že osoba odmítne vyšetření na přítomnost alkoholu nebo jiné návykové látky, nerespektování dopravní signalizace či značení nebo nezaplacení časového poplatku za užívání dálnice.[17] Relevantní tu pak samozřejmě není subjektivní přesvědčení pachatele přestupku, že jeho jednání nemá žádné negativní důsledky.

Do určité míry samostatnou kapitolu představuje v tomto ohledu přestupek provozovatele motorového vozidla podle § 125f zákona o silničním provozu (zák. č. 361/2000 Sb.), který má sice povahu přestupku poruchového, ale ani s ním není spojen vznik nějaké materiální škody. Materiální stránka přestupku je zde opět dovozována z typové škodlivosti, která je dána potřebou zajištění bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. Za krajní je však třeba považovat argumentaci, podle níž je tento přestupek natolik speciální, že se u něj vůbec nemá přihlížet k obecné úpravě zákona o přestupcích, včetně materiální stránky. Třebaže jde o přestupek nepochybně zvláštní např. již tím, že zde platí objektivní odpovědnost provozovatele motorového vozidla, bez čehož by ostatně jeho postih vesměs ani nepřicházel v úvahu, nelze jistě a limine dovozovat, že by stál mimo obecnou regulaci odpovědnosti za přestupky, protože tím by se fakticky stal dalším z druhů správních deliktů.[18]

Zásadně tedy nelze dovodit, že by se u této kategorie přestupků neměla vůbec škodlivost vyhodnocovat, a bude i u nich třeba přihlížet k tomu, nakolik, resp. v jaké míře, byl v konkrétním případě činem chráněný zájem ohrožen, byť zde může být posuzování přísnější, a jak se vyjádřila judikatura, nemusí k vyloučení odpovědnosti postačovat pouze škodlivost nepatrná, ale musí být nulová.[19]

Jak zmíněno, určení toho, které činy jsou společensky škodlivé, je zásadně na zákonodárci, jemuž také náleží, aby stanovil, jaký trest za ně má být uložen, případně i to, v jakém rozmezí, a na správních orgánech je pouze vyhodnotit, jsou-li v konkrétním případě podmínky splněny, aniž by ovšem mohly takové závěry činit paušálně, protože tím by se fakticky posouvaly do role zákonodárce. Přitom sám zákonodárce může stanovit, že v zájmu ochrany veřejné bezpečnosti, pořádku nebo jiných hodnot je určitá skupina přestupků typově natolik vysoce škodlivá, že bude třeba je postihovat vždy, což je vyjadřováno mimo jiné tím, že je u nich stanovena spodní hranice pokut.[20]

Co vše je třeba brát v úvahu při určení společenské škodlivosti, představuje značně širokou škálu okolností právních, skutkových, subjektivních i objektivních. Vedle toho, že některá jednání považuje již sám zákonodárce za natolik škodlivá, že musí být postižena vždy, což určuje význam chráněného objektu, je to dále např. výše trestu, který je možné uložit, způsob provedení přestupku a jeho následky, okolnosti, za nichž byl přestupek spáchán, místo, kde došlo k naplnění skutkové podstaty, osoba pachatele, pohnutka, případně míra zavinění. V konkrétních případech byla škodlivost, resp. její míra, dovozována např. ze značného překročení povolené rychlosti jízdy, z toho, že šlo o recidivu (pachatel opakovaně skladoval, byť vždy jen bagatelní množství, neoznačené cigarety), jednalo se o pokračující přestupek (pachatel vícekrát řídil motorové vozidlo, ačkoli mu byl uložen zákaz řízení) nebo přestupkem došlo k narušení práva na soukromí nezletilých dětí, které představují zvláště zranitelnou skupinu.[21]

Odůvodnění škodlivosti

V rozhodnutích správních orgánů se s explicitním vyjádřením důvodů určujících společenskou škodlivost setkáváme spíše jen sporadicky. Všeobecně přijímanou praxí totiž je, že tam, kde splývá materiální a formální znak, je tím i vyjádřena škodlivost a není již třeba se jí výslovně věnovat v odůvodnění, resp. za postačující je považováno i jen stručné konstatování, že je dána, a jestliže by ji zde správní orgán vůbec pominul, nezpůsobí to nezákonnost rozhodnutí, tím spíše pak, pokud ji rozhodnutí konstatuje, ale blíže nespecifikuje.[22]

Zevrubně se jí ovšem musí správní orgány zabývat v případech atypických, zejména pokud by to mohlo vést k závěru, že škodlivost není dána, nebo při odůvodňování výše trestu, případně tam, kde je skutková podstata vymezena neurčitými pojmy. Zásadně je tak třeba učinit vždy, jestliže obviněný z přestupku existenci škodlivosti popírá, protože jinak se stává rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Zde ovšem současně platí, že obviněný z přestupku musí uvést relevantní důvody, pro které shledává absenci škodlivosti, nikoli jen obecná tvrzení, a správní orgány nejsou povinny ji za běžných situací zkoumat ex officio.[23] Přestupkové řízení je ovládáno mj. zásadou materiální pravdy a zásadou vyšetřovací, nezbavuje to, vzhledem k dikci § 52 správního řádu, účastníka řízení povinnosti označit důkazy na podporu svých tvrzení. Je tak i povinen prokázat, co sám tvrdí, pokud má správní orgán právě z jeho tvrzení vycházet.[24] V takových případech však bude namístě, aby k otázkám naplnění znaku společné škodlivosti, je-li to nezbytné pro zjištění stavu věci, správní orgán i bez návrhu nařídil ústní jednání (§ 80 odst. 2 zákona).

Kdy není škodlivost dána

Obecně tedy platí, že k materiální stránce se přihlíží pouze v těch případech, kdy by její nezohlednění vedlo k výsledku, který neodpovídá účelu a funkcím správního trestání (typicky v hraničních případech, jakými je krátkodobé a nevýznamné porušení povinnosti).

Zde pak je třeba jednotlivé důvody a okolnosti určující společenskou škodlivost posuzovat jak v jejich souhrnu, tak i každý samostatně, přičemž čím vyšší je typová škodlivost, tím podstatnější musí být okolnosti, které by ji minimalizovaly, případně vylučovaly.

Konstantní judikatura zde zdůrazňuje,[25] že ji nepostačuje proto promítnout např. jen do úvahy o výši trestu, ale je nutné posuzovat veškeré zvláštní okolnosti, které by případně vylučovaly naplnění materiálního znaku přestupku.

 

doc. JUDr. Pavel Mates, CSc., působí na Vysoké škole finanční a správní Praha a Fakultě sociálně ekonomické UJEP v Ústí nad Labem

Mgr. Karel Šemík je soudcem Okresního soudu v Ústí nad Labem a pedagogem na FSE UJEP v Ústí nad Labem

Foto: canva.com

---

[1] V. Ondračková: Nová úprava odpovědnosti za přestupky a řízení o nich – vybrané otázky, Správní právo č. 1-2/2014, str. 7.

[2] Zevrubně k tomu viz H. Prášková: Základy odpovědnosti za správní delikty, C. H. Beck, Praha 2013, str. 41-47.

[3] Stanovisko Nejvyššího soudu ze dne 30. 1. 2013, sp. zn. Tpjn 301/2012.

[4] V. Kratochvíl: Trestní právo hmotné, Obecná část, Masarykova univerzita, Brno 2002, str. 153-154.

[5] Nejvyšší správní soud např. konstatoval, že byť soutěže organizované tzv. společenskými časopisy vykazují po formální stránce znaky loterie a jiné podobné hry (ve smyslu § 1 odst. 5 dnes již zrušeného zák. č. 202/1990 Sb.), ve skutečnosti jimi nejsou, protože jejich účelem není dosažení zisku, ale jde o společenskou zábavu, a to tím spíše, že cena vkladu pro účast na nich byla pouhých 9 Kč (rozsudek č. j. 1 As 255/2020-72).

[6] V. Kratochvíl: Společenská škodlivost trestného činu, in D. Hendrych, M. Bělina, J. Fiala, P. Šámal, P. Šturma, I. Štenglová, M. Karfíková: Právnický slovník, 3. vydání, C. H. Beck, Praha 2009.

[7] P. Šámal: § 12 [Zásada zákonnosti a zásada subsidiarity trestní represe], in: P. Šámal a kol.: Trestní zákoník, 2. vydání, C. H. Beck, Praha 2012, str. 108.

[8] Např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 19/2006-89.

[9] P. Šámal, § 12, op. cit. sub 7, str. 108.

[10] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2009, č. j. 5 As 104/2008-45.

[11] Viz P. Šámal, op. cit. sub 7.

[12] V. Podešva, L. Sommer, J. Votrubec, M. Flaškár, J. Harnach, J. Měkota, M. Janoušek: Zákon o zadávání veřejných zakázek, citováno podle ASPI.

[13] S tímto nahlížením polemizuje J. Scheuer, podle něhož existuje „automatický materiální znak“, čili ten je přítomný vždy, jsou-li dány znaky formální (Materiální znak veřejnoprávních deliktů, Správní právo č. 6/2015, str. 336). Jde ovšem o pojetí spíš ojedinělé, již vzhledem k tomu, že nerespektuje smysl a účel materiálního znaku přestupku.

[14] Např. rozsudky Krajského soudu v Brně č. j. 30 Ad 7/2016-79 a 29 A 60/2018-61, rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 7 Afs 27/2008-46 a 3 As 32/2018-40.

[15] Např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 106/2011-77 a rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové-pobočka v Pardubicích č. j. 52 A 86/2015-33, rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 92/2014-32 a 5 As 106/2011-77.

[16] Srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 19. 1. 2011, sp. zn. 5 Tdo 17/2011.

[17] Např. rozsudek Krajského soudu v Plzni č. j. 17 A 208/2019-39, rozsudek Krajského soudu v Praze č. j. 46 A 12/2020-30, rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 173/2015-32 a 4 As 179/2017-48.

[18] Rozsudek Krajského soudu v Ostravě-pobočka v Olomouci č. j. 72 A 10/2019-30, rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem č. j. 15 A 161/2017-34, rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 33 A 60/2018-63 a rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 114/2016-46 (již zcela mylné je tvrzení, že při posuzování tohoto deliktu se neberou v úvahu takové okolnosti, jakými je příčetnost pachatele, nebo dokonce exempce).

[19] Např. rozsudek Krajského soudu v Praze č. j. 46 A 131/201-42, rozsudek Krajského soudu v Ostravě-pobočka v Olomouci č. j. 72 A 10/2019-30 a rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 104/2008-45.

[20] Nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/13 a Pl. ÚS 24/14; ust. § 44 zákona ovšem umožňuje, aby za stanovených podmínek byla uložena pokuta i v částce nižší, než je zákonná dolní sazba.

[21] Např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 34/2012-35, rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem č. j. 15 Af 2/2015-32, rozsudky Městského soudu v Praze č. j. 3 A 9/2013-30 a 8 A 375/2011-61 a rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích č. j. 10 A 134/2015-19.

[22] Např. rozsudky Krajského soudu v Brně č. j. 30 A 69/2018-92 a 32 A 23/2018-29.

[23] Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem č. j. 60 A 6/2015-39, rozsudek Krajského soudu v Ostravě-pobočka v Olomouci č. j. 65 Af 12/2019-56 a rozsudek Nevyššího správního soudu č. j. 7 As 177/2019-35.

[24] Srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 76/2011-8 a 5 As 64/2011-66.

[25] Rozsudek Nevyššího správního soudu č. j. 5 Ads 40/2014-41, rozsudek Krajského soudu v Plzni č. j. 30 A 72/2013-39.