V reakci na rozšíření onemocnění COVID-19 se téma náhrady újmy objevuje čím dal tím častěji. Advokátní deník již několik příspěvků k dané problematice přinesl, a i tento další článek má přispět do odborné diskuse k aktuálnímu tématu. Příslušné orgány výkonné moci počínaje březnem 2020 přistoupily k řadě postupně se zintenzivňujících kroků vedoucích k ochraně obyvatelstva a prevenci před šířením této nákazy. Tyto kroky byly realizovány formou mimořádných opatření ve smyslu zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), a dále pak, poté co došlo k vyhlášení nouzového stavu, rovněž krizovými opatřeními ve smyslu zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „krizový zákon“). Cílem tohoto článku je poskytnout odpověď na otázku, zda a za jakých podmínek je možno domáhat se náhrady újmy vzniklé v důsledku aplikace mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví či krajských hygienických stanic a krizových opatření vlády. 

Právní charakter mimořádných opatření dle zákona o ochraně veřejného zdraví

Jak bylo zmíněno, opatření, jimiž bylo orgány výkonné moci reagováno na šíření nákazy nemocí COVID-19, byla vydána jak ve smyslu zákona o ochraně veřejného zdraví, tak ve smyslu krizového zákona. Takto nastavená mimořádná regulace tedy sestává ze dvou množin povinností podléhajících dvěma různým právním režimům; rovněž charakter pramenů, z nichž tyto povinnosti plynou, je pak nutno zkoumat autonomně. Nejprve je na místě pozastavit se u mimořádných opatření ve smyslu zákona o ochraně veřejného zdraví.

Z těchto lze z pohledu eventuální náhrady způsobené újmy demonstrativně[1] jmenovat dvojici mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 10. 3. 2020, č. j. MZDR 10666/2020-1/MIN/KAN[2] a č. j. MZDR 10676/2020-1/MIN/KAN,[3] s celostátní působností, či mimořádné opatření Krajské hygienické stanice Olomouckého kraje ze dne 16. 3. 2020, č. j. KHSOC/09068/2020/RED, jímž byla nařízena „izolace“[4] 21 obcí v Olomouckém kraji, a mimořádné opatření Krajské hygienické stanice kraje Vysočina ze dne 16. 3. 2020, č. j. KHSV/05900/2020/JI/Ř/Říha, jímž byla nařízena „izolace“ obce v kraji Vysočina.

Pravomoc Ministerstva zdravotnictví k vydání dvojice zmíněných mimořádných opatření plyne z § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví. V případě krajských hygienických stanic došlo pak k vydání uvedených mimořádných opatření z titulu zmocnění dle § 82 odst. 2 písm. m) zákona o ochraně veřejného zdraví.

Ustanovení § 94a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví stanoví, že (mimo jiné) mimořádná opatření podle § 80 odst. 1 písm. g) a podle § 82 odst. 2 písm. m) tohoto zákona „vydá příslušný orgán ochrany veřejného zdraví jako opatření obecné povahy.“ Citovaný normativní text pak „potvrzuje“ i důvodová zpráva k zákonu č. 267/2015 Sb., jímž bylo do zákona o ochraně veřejného zdraví vtěleno aktuální znění § 94a.[5]

Předmětná mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví a krajských hygienických stanic nařízená při epidemii a nebezpečí jejího vzniku, resp. k předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění,[6] jsou tedy opatřeními obecné povahy,[7] jakkoliv podléhajícími specifickému procesnímu režimu (viz níže).

Opatření obecné povahy a zákon č. 82/1998 Sb. 

Zákon o ochraně veřejného zdraví neobsahuje vlastní speciální právní úpravu náhrady újmy vzniklé v důsledku mimořádných opatření podle něj vydaných, a tedy je na místě uvažovat o aplikaci zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o odpovědnosti“). Na rozdíl od legislativní či obecně normotvorné činnosti orgánů veřejné moci, jež nepředstavuje úřední postup ve smyslu zákona o odpovědnosti a ani nevede k vydání rozhodnutí dle tohoto zákona,[8] je situace v případě opatření obecné povahy komplikovanější.

Prvním vodítkem, které je možno zmínit, je text důvodové zprávy k zákonu č. 160/2006 Sb., jímž byl v minulosti zákon o odpovědnosti zásadně novelizován. Tato důvodová zpráva k otázce opatření obecné povahy uvádí: „Bez přijetí odpovídající změny by tak mohlo docházet k situacím, kdy by byla správními úřady působena škoda, avšak její náhrada by byla znemožněna tím, že škoda nebyla způsobena rozhodnutím ani nesprávným úředním postupem. Zákon č. 82/1998 Sb. totiž reflektuje pouze škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, čímž znemožňuje náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci jiným způsobem. Mezi nové instituty, které nový správní řád přinese, patří především veřejnoprávní smlouvy, opatření obecné povahy a některé jiné úkony správního orgánu (vyjádření, osvědčení a sdělení podle části čtvrté nového správního řádu). Je nesporné, že rovněž za škodu způsobenou na základě těchto institutů by měl stát nebo územní samosprávné celky odpovídat. V případě veřejnoprávních smluv a opatření obecné povahy se tyto instituty výslovně podřazují pod režim rozhodnutí, takže po procesní stránce se bude v případě náhrady škody způsobené těmito instituty postupovat tak, jako by šlo o nezákonné rozhodnutí. V případě úkonů správního orgánu podle části čtvrté správního řádu jde o instituty, které lze výkladem považovat za nesprávný úřední postup, neboť se nejedná o rozhodnutí ve smyslu § 5 písm. a) zákona a zákon nestanoví definici nesprávného úředního postupu, která by takovýto výklad vylučovala.“

Citovaný postoj, byť ne zcela jednoznačně, potvrzuje v této věci velmi řídká judikatura Nejvyššího soudu, která je tvořena v podstatě pouze rozsudkem ze dne 27. 10. 2015, sp. zn. 25 Cdo 3444/2013. V tomto rozsudku Nejvyšší soud rozhodoval o otázce náhrady újmy způsobené v souvislosti s vydáním či změnou územního plánu,[9] přičemž vyjádřil následující právní názor: „Vydání (změna) územního plánu zastupitelstvem obce je výkonem veřejné správy podle stavebního zákona (zákona č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů), svěřené do samostatné působnosti obce, a nárok účastníka na náhradu tím způsobené škody, který nepodléhá režimu náhrady za změnu v území podle jeho § 102 odst. 2, se posuzuje podle zákona č. 82/1998 Sb. (ve znění pozdějších předpisů).“

Z obou shora citovaných zdrojů tedy vyplývá závěr, že opatření obecné povahy je nutno pro účely náhrady újmy vzniklé v důsledku jeho aplikace vnímat (materiálně) coby rozhodnutí ve smyslu § 5 písm. a) potažmo § 8 zákona o odpovědnosti.

K uvedenému závěru nakonec dospívá i odborná veřejnost. Vojtek zaujímá spíše neutrální postoj a omezuje se v podstatě na předestření shora citované důvodové zprávy a judikátu.[10] Korbel sice nejprve podrobuje tento právní názor určité kritice (poukazujíce na jeho praktická úskalí), nakonec však formuluje následující úvahu: „Nelze popřít, že mezi pojmem rozhodnutí a institutem opatření obecné povahy panuje silná vazba. Vyjdeme-li k tomu z deklarovaného úmyslu zákonodárce a účelu a smyslu komentovaného zákona, lze se přiklonit k názoru, že věcná působnost § 20 odst. 1 [resp. § 8 odst. 1; pozn. autora] se vztahuje i na situace, kdy poškozenému vznikla újma v důsledku nezákonného opatření obecné povahy, které bylo pro tuto nezákonnost v přezkumném řízení nebo v rámci správního soudnictví zrušeno. Takový výklad je jistě vhodnější než to, aby bylo poškozenému odňato právo domáhat se náhrady škody způsobené nezákonným opatřením obecné povahy podle § 20 odst. 1 [resp. § 8 odst. 1; pozn. autora] nebo aby soudy zakládaly novou skutkovou podstatu odpovědnosti státu nebo územního celku v samostatné působnosti zcela mimo režim zákona.“ [11]

Dodat pak lze, že opatření obecné povahy si v sobě ostatně nese významné prvky individuálního právního aktu,[12] na rozdíl např. od veřejnoprávní právní smlouvy.

Jakkoliv na tuto otázku judikatura doposud neposkytla výslovnou odpověď, dosavadní postoj Nejvyššího soudu a další shora citované zdroje napovídají, že náhrada újmy vzniklé aplikací opatření obecné povahy do režimu zákona o odpovědnosti spadá.

Podmínky odpovědnosti za újmu způsobenou opatřením obecné povahy 

Převáží-li názor, že na opatření obecné povahy má být optikou zákona o odpovědnosti pohlíženo coby na rozhodnutí, je na místě dále se zastavit u podmínek, která na rozhodnutí orgánu veřejné moci coby odpovědností titul předmětný zákon klade.

Zákon o odpovědnosti nezakládá odpovědnost státu či subjektů územní samosprávy za újmu způsobenou jakýmkoliv rozhodnutím – musí jít o rozhodnutí nezákonné. Pod pojmem nezákonné rozhodnutí se pak podle § 8 odst. 1 zákona o odpovědnosti rozumí pravomocné rozhodnutí orgánu veřejné moci, jež bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem, resp. ve smyslu § 8 odst. 2 daného zákona (předběžně) vykonatelné rozhodnutí orgánu veřejné moci, jež bylo zrušeno nebo změněno na základě řádného opravného prostředku.[13] Takovým zrušujícím či změnovým rozhodnutím je soud v kompenzačním řízení ve smyslu § 8 odst. 1 věty poslední zákona o odpovědnosti vázán, přičemž naopak sám není oprávněn hodnotit, zda předmětné rozhodnutí je skutečně nezákonné.[14]

Kruciální podmínkou pro to, aby bylo možno na daná mimořádná opatření dle zákona o ochraně veřejného zdraví hledět coby na odpovědnostní titul, je tak dosažení zrušení těchto mimořádných opatření pro zjištěnou nezákonnost.

Ustanovení § 94a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví obsahuje zvláštní právní úpravu pro přijetí opatření obecné povahy ve smyslu tohoto zákona a jeho odvolání orgánem, který jej vydal.[15] Toto ani jiné ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví nicméně nijak neomezuje či jinak nemodifikuje aplikovatelnost institutu přezkumného řízení a institutu soudního přezkumu, a tedy v těchto případech je postupováno dle obecných právních předpisů. Ke zrušení těchto mimořádných opatření tak může ve smyslu § 174 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), dojít v přezkumném řízení; dále se jej pak lze domáhat návrhem na zrušení opatření obecné povahy ve smyslu § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů.

S ohledem na velmi zredukovanou úpravu vydání mimořádného opatření, která prakticky neposkytuje prostor pro procení pochybení, nelze očekávat, že by došlo k jejich zrušení z procesních důvodů.

Pokud se jedná o stránku hmotněprávní, ta se omezuje v podstatě na úvahu, zda konkrétní mimořádná opatření byla nařízena v nezbytném rozsahu ve smyslu § 69 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví.

K této otázce se hodí nejprve předeslat, že s takto specifickými a rozsáhlými mimořádnými opatřeními není v dosavadní judikatuře relevantní zkušenost. Jakkoliv nelze předvídat výsledek řízení, v nichž bude zákonnost jednotlivých mimořádných opatření individuálně přezkoumávána (pokud vůbec dojde k jejich zahájení), lze se domnívat, že tato budou, s ohledem na stav, který co do rozšíření nákazy nemocí COVID-19 v době jejich přijetí panoval, i přes svou intenzitu konstatována přiměřenými, resp., že jejich rozsah bude shledán naplňujícím požadavek nezbytně nutné míry. Jinými slovy lze očekávat, že v tomto směru, jako už vícekrát, oprávněný zájem na ochraně veřejného zdraví převáží nad zájmy jednotlivce.[16]

V praxi je tedy nepravděpodobné, že by došlo ke konstatování nezákonnosti a následnému zrušení jak již shora demonstrativně uvedených, tak eventuálně dalších mimořádných opatření ve smyslu zákona o ochraně veřejného zdraví, přijatých v souvislosti se šířením nákazy nemocí COVID-19. S ohledem na tento fakt je pak dána jen mizivá naděje, že bude konstatována odpovědnost státu za újmu vzniklou v důsledku aplikace těchto mimořádných opatření, a tedy, že se osoby, kterým taková újma vznikla, domůžou její náhrady.

Odpovědnost za újmu v režimu krizového zákona

Dne 12. 3. 2020 bylo vládou vyhlášeno usnesení č. 194, publikované pod č. 69/2020 Sb., jímž byl, ve smyslu čl. 5 a 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění pozdějších předpisů, vyhlášen pro území (celé) České republiky nouzový stav. V návaznosti na tuto skutečnost došlo následně k vydání řady dílčích krizových opatření ve smyslu § 5 a § 6 krizového zákona.[17]

Hned v úvodu je třeba zmínit, že právní stav daný ve věci náhrady újmy, jež může nastat v důsledku aplikace krizových opatření, je zásadně odlišný od právního stavu popsaného shora ve věci náhrady újmy vzniklé v důsledku aplikace mimořádných opatření dle zákona o ochraně veřejného zdraví. Tento rozdíl spočívá ve skutečnosti, že institut náhrady újmy je v případě krizových opatření upraven přímo v rámci krizového zákona, konkrétně v § 36. Právní úprava v podobě § 36 krizového zákona pak představuje lex specialis nejen vůči zákonu č. 89/2012 Sb., občanskému zákoníku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“), ale rovněž vůči zákonu o odpovědnosti, kterýžto se v daných případech nepoužije.[18]

Ustanovení § 36 odst. 1 krizového zákona konkrétně stanoví, že „stát je povinen nahradit škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními a cvičeními […] prováděnými podle tohoto zákona. Této odpovědnosti se může stát zprostit jen tehdy, pokud se prokáže, že poškozený si způsobil škodu sám.“ Z citovaného vyplývá, že na rozdíl od režimu nastaveného zákonem o odpovědnosti, jenž vyžaduje existenci nezákonného rozhodnutí či nesprávného úředního postupu, odpovědnost státu ve smyslu § 36 krizového zákona je odpovědností objektivní – vznikající bez ohledu na zavinění ze strany státu, resp. jeho orgánů.[19]

Judikatura (jakkoliv rovněž zde poměrně sporá) dovodila, že vznik odpovědnosti v režimu krizového zákona vzniká kumulativním splněním následujících požadavků:

1. provedení krizového opatření,
2. vznik škody a
3. příčinná souvislost mezi krizovým opatřením a vznikem škody;[20] coby svého druhu
4. podmínku je možno dodat, že poškozená osoba nemůže být současně původce stavu vedoucího k vyhlášení krizového stavu ve smyslu § 36 odst. 6 krizového zákona. Pokud jsou všechny požadavky naplněny, stát se může odpovědnosti zprostit (či svou odpovědnost přiměřeně snížit) z jediného důvodu, a sice prokáže-li, že poškozený si způsobil škodu sám (či se na jejím vzniku relevantně spolupodílel); v tomto případě leží pak na státu rovněž břemeno tvrzení a břemeno důkazní.[21]

Především pak ze shora uvedeného vyplývá, že pro účely rozhodování o náhradě újmy v režimu krizového zákona není nutno zvažovat, zda bylo konkrétní krizové opatření přijato v souladu se zákonem, či zda je možno jej považovat za vhodné, potřebné či přiměřené.[22] Pro úspěšné uplatnění nároku na náhradu újmy nastalé v důsledku aplikace konkrétního krizového opatření není potřeba splnit podmínku nezákonnosti či nepřiměřenosti tohoto krizového opatření – stačí již samotná skutečnost, že toto krizové opatření bylo provedeno. Právě toto je pak nejzásadnější rozdíl oproti shora probíranému režimu zákona o odpovědnosti.

K rozsahu újmy hrazené v režimu krizového zákona

Jelikož v porovnání s náhradou újmy dle zákona o odpovědnosti je speciální režim zakotvený v krizovém zákoně z pohledu judikaturního i literárního polem daleko méně rozoraným, hodí se blíže zastavit u rozsahu, v němž tento zákon dopady do sféry jeho adresátů pokrývá.

Prakticky veškerá volně dostupná judikatura Nejvyššího soudu či Ústavního soudu se dotýká újmy způsobené za nouzového stavu vyvolaného živelními pohromami – povodněmi nastalými v letech 2002 a 2013. Předmětem těchto rozhodnutí, resp. řízení jim předcházejících, byla tedy skutečná škoda spočívající ve zmenšení aktiv poškozené osoby.[23] Nyní nastalá situace se od dříve řešených liší v tom, že důvodem pro vyhlášení nouzového stavu není živelní pohroma, která by primárně vyžadovala opatření hmotného charakteru, nýbrž v konkrétní situaci přijímaná krizová opatření spočívají v obsáhlé množině preventivních zákazů omezující či utlumující činnost mnoha subjektů (čímž je v praxi omezena či přímo znemožněna jejich výdělečná činnost). Lze tedy předpokládat, že podstatná část majetkové újmy, k níž v důsledku přijatých krizových opatření dojde, bude tvořena ušlým ziskem. O otázce náhrady ušlého zisku nicméně krizový zákon výslovně nehovoří.

Jakkoliv bylo výše jednoznačně uvedeno, že náhrada újmy způsobené v důsledku aplikace krizových opatření dle krizového zákona je nezávislá na režimu zákona o odpovědnosti, s ohledem na obdobný účel obou těchto právních předpisů, jímž je stanovení právního rámce pro specifickou problematiku náhrady újmy způsobené při výkonu veřejné moci (ostatně oba tyto předpisy jsou v tomto smyslu ve speciálním postavení vůči občanskému zákoníku), lze při rozhodování o náhradě újmy v režimu krizového zákona přiměřeně použít rovněž judikaturu vzniknuvší při rozhodování o náhradě újmy v režimu zákona o odpovědnosti.

Stran otázky náhrady ušlého zisku lze odkázat na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 4. 2011, sp. zn. 25 Cdo 2296/2008, jenž v tomto směru stanoví: „Zákony upravující odpovědnost státu za škodu způsobenou výkonem veřejné moci (zákon č. 82/1998 Sb. ani předchozí zákon č. 58/1969 Sb.) definici pojmu škoda neobsahují, podle výslovné úpravy (§ 26, resp. § 20 těchto předpisů) je však pro takový účel konstruován vztah speciality založený na tom, že zvláštní úprava se uplatní tam, kde speciální předpis (zákon o odpovědnosti státu) stanoví něco jiného oproti úpravě obecné, přičemž obecnou úpravu je možno použít tam, kde speciální předpis její aplikaci nevylučuje buď výslovným zákazem anebo tím, že nestanoví něco jiného. Proto se občanského zákoníku použije například i u obecného vymezení pojmu škoda a rozsahu její náhrady. Jestliže došlo během účinnosti zvláštních předpisů o odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci ke změně obecné úpravy, projeví se tato změna v návaznosti na přechodná ustanovení obecného předpisu i do poměrů úpravy zvláštní.“

Taktéž § 36 krizového zákona (a ani jiné jeho ustanovení) neobsahuje vlastní definici pojmu „škoda“, pročež i zde je na místě sáhnout po obecném předpisu – občanském zákoníku. Ustanovení § 2894 odst. 1 občanského zákoníku stanoví, že „povinnost nahradit jinému újmu zahrnuje vždy povinnost k náhradě újmy na jmění (škody).“ Ustanovení § 2952 občanského zákoníku pak stran rozsahu náhrady újmy na jmění stanoví: „Hradí se skutečná škoda, a to, co poškozenému ušlo (ušlý zisk).“ Došlo-li tedy k majetkové újmě, je povinností škůdce nahradit nejen újmu spočívající ve zmenšení aktiv poškozeného, ale rovněž újmu spočívající v tom, že se nedostavilo rozmnožení majetku, které by bylo možno s vysokou pravděpodobností očekávat za obvyklého, pravidelného průběhu věcí;[24] ne jinak je tomu v případě újmy nahrazované v režimu krizového zákona.

Naopak, s ohledem na skutečnost, že § 36 krizového zákona obecně hovoří toliko o náhradě škody (viz především odst. 1 a 2 tohoto ustanovení), je na místě dovodit, že tato zvláštní právní úprava nedopadá na případy, v nichž v důsledku aplikace krizových opatření dojde ke vzniku nemajetkové újmy. Jedinou výslovnou výjimkou je v tomto směru náhrada újmy vzniklé na zdraví, na níž pamatuje § 36 odst. 3 tohoto zákona.[25]

Procesní úprava náhrady újmy v režimu krizového zákona

Mimo speciální hmotněprávní úpravy obsahuje § 36 krizového zákona také speciální úpravu postupu při uplatnění nároku na náhradu újmy; tato, obdobně jako u zákona o odpovědnosti, spočívá především v obligatorním předžalobním (předběžném) uplatnění nároku újmy u příslušného orgánu.

Toto uplatnění je ve smyslu § 36 odst. 4 a 5 krizového zákona nutno nejprve učinit u orgánu krizového řízení, který předmětné krizové opatření, jehož aplikace vedla ke vzniku újmy, nařídil. Pokud pak příslušný orgán vznesený nárok odmítne (ať již zcela či částečně), je možno zahájit občanskoprávního řízení u příslušného soudu.[26] Eventuální absenci předžalobního uplatnění nároku nutno vnímat coby odstranitelnou vadu řízení ve smyslu § 104 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů, obdobně jako je tomu v případě nároků ve smyslu zákona o odpovědnosti.[27]

Uplatnění nároku je nutno učinit u příslušného orgánu do 6 měsíců od doby, kdy se poškozená osoba o újmě dozvěděla, nejdéle do 5 let od vzniku škody;[28] nestane-li se tak, právo na náhradu újmy zanikne. Jedná se tedy o kombinaci šestiměsíční subjektivní lhůty (odvíjející se od okamžiku, kdy se poškozený prokazatelně dozvěděl, že na jeho úkor ke škodě došlo) a pětileté objektivní lhůty, přičemž obě jsou koncipovány coby lhůty nikoliv promlčecí, ale prekluzivní.[29]

Přestože krizový zákon se k této otázce přímo nevyjadřuje, lze mít za to, že obdobně jako v případech spadajících do režimu zákona o odpovědnosti je obligatorní projednání nároku na náhradu újmy nadáno neformální povahou, a tedy není správním řízením, pročež se na ně nevztahují ustanovení správního řádu či jiných správněprávních procesních předpisů.[30] Opomenout pak nelze ani skutečnost, že v případě režimu dle krizového zákona není příslušnému orgánu stanovena pevná lhůta po projednání předžalobního uplatnění nároku (na rozdíl od § 15 odst. 1 zákona o odpovědnosti).

Zajímavé je, že na rozdíl od § 32 ve spojení s § 35 odst. 1 zákona o odpovědnosti úprava obsažená v krizovém zákoně nezakotvuje žádnou lhůtu, v níž je nutno se po ukončení obligatorního předžalobního projednání nároku obrátit na příslušný soud. Tento fakt vede k závěru, že pokud jsou dodrženy lhůty stanovené § 36 odst. 5 krizového zákona pro obligatorní předžalobní uplatnění, žalobu lze následně podat bez další časové limitace. Tomuto závěru jakoby ostatně napovídal i rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007, z jehož obsahu plyne, že co do včasnosti bylo zkoumáno pouze dodržení lhůt pro předžalobní uplatnění nároku ve smyslu § 36 odst. 5 krizového zákona, nikoliv již další časové okolnosti podání žaloby.

Další interpretační potíž lze nalézt v otázce určení organizační složky příslušné v tomto směru za stát jednat. Na rozdíl od vyčerpávající právní úpravy obsažené v § 6 zákona o odpovědnosti, jehož odst. 6 pamatuje rovněž na soudní řízení (v kterémžto na straně státu vystupuje totožný orgán, u nějž měl být před podáním žaloby nárok uplatněn), § 36 odst. 4 a 5 krizového zákona sice určuje, který orgán je příslušným k předžalobnímu uplatnění nároku na náhradu újmy, ohledně eventuálně navazujícího soudního řízení však již mlčí.

I tato otázka se stala již předmětem rozhodování Nejvyššího soudu, jenž v rozsudku ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007, dospěl k závěru, že organizační složkou příslušnou k zastupování státu v soudním řízení, jehož předmětem je nárok na náhradu újmy dle § 36 krizového zákona, je (vždy) Ministerstvo vnitra. Tento svůj právní názor odůvodnil následujícím způsobem: „Zvláštním právním předpisem ve smyslu ustanovení § 21a odst. 1 písm. b) o.s.ř. je i zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, který upravuje okruh působnosti ústředních orgánů státní správy. Vzhledem k tomu, že obsahuje úpravu základní a obecnou, může být takovým zákonem i předpis jiný, zpravidla takový, jímž je blíže vymezena působnost jednotlivých orgánů státní správy, případně jímž je upraven v řízení uplatněný nárok. Jestliže však krizový zákon nevymezuje organizační složku státu příslušnou za stát vystupovat v řízení o nároku podle tohoto právního předpisu, je třeba jednat s Ministerstvem vnitra v souladu s § 12 odst. 1 písm. m) zákona č. 2/1969 Sb., podle nějž toto ministerstvo je ústředním orgánem státní správy pro vnitřní věci, zejména pro krizové řízení, civilní nouzové plánování, ochranu obyvatelstva a integrovaný záchranný systém.“ Tento právní názor je pak v praxi dodnes aplikován, jak plyne např. z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 10. 1. 2019, sp. zn. 25 Cdo 1480/2018.

Citovaný právní názor o obecné příslušnosti Ministerstva vnitra je nicméně podroben kritice v rámci komentáře ke krizovému zákonu. Konkrétně autorský kolektiv k otázce příslušné organizační složky uvádí následující: „Souhlasíme s tím, že Ministerstvo vnitra je organizační složkou státu, která je oprávněna vystupovat v této oblasti za stát v občanském soudním řízení. Zcela jistě to bude platit v případě krizových opatření nařizovaných např. hejtmanem kraje, protože odpovědnost v tomto případě také nese stát. Nevidíme však důvodu, proč by zastupování Ministerstva vnitra za stát bylo v těchto věcech generální. Krizový zákon počítá s nařízením zvláštních krizových opatření za krizového stavu (za stavu nebezpečí, nouzového stavu a stavu ohrožení státu), k nimž jsou oprávněni Ministerstvo zdravotnictví, Ministerstvo dopravy nebo Ministerstvo průmyslu o obchodu. Pokud některé z těchto ministerstev nařídí tato zvláštní krizová opatření, pak podle našeho názoru bude onou organizační složkou státu, která bude zastupovat stát – Českou repliku v občanském soudním řízení o žalobě o náhradu škody. To samé platí o krizových opatřeních nařizovaných vládou. Jsme toho názoru, že v takovém případě bude v řízení před soudem za stát jednat Úřad vlády České republiky. Ten je organizační složkou státu a ústředním správním úřadem, jež podle kompetenčního zákona mj. plní úkoly spojené s odborným, organizačním a technickým zabezpečením činnosti vlády a jejích orgánů. Vedoucího Úřadu vlády České republiky jmenuje a odvolává vláda. Ten pak řídí činnost Úřadu vlády České republiky. V organizační struktuře působí Odbor pro obranu a bezpečnost, který také vykonává funkci sekretariátu Bezpečnostní rady státu a který rovněž v součinnosti se členy Bezpečnostní rady státu informuje předsedu vlády a Bezpečnostní radu státu o vzniku krizové situace a o jejím dalším průběhu. Současně připravuje podklady vládě, případně předsedovi vlády pro vyhlášení nouzového stavu, tedy i návrh krizových opatření. Úřad vlády české republiky je tedy organizační složkou státu, která je zcela kompetentní jednat jménem státu v občanském soudním řízení o náhradě škody ve smyslu tohoto ustanovení.“ [31] Hodí se dodat, že tento postoj je velmi podobný režimu nastavenému v praxi mnohonásobně častěji aplikovaným zákonem o odpovědnosti, a jeví se také coby logičtější a praktičtější.

V tomto směru je nutno připomenou, že judikatura vrcholných soudů, která byla doposud vydána, je poměrně řídká, přičemž nemusela reagovat na krizová opatření přijímaná pro celé území státu. Nelze tedy vyloučit, že nyní zastávaný postoj Nejvyššího soudu bude v budoucnu přehodnocen. Coby ryze praktický důvod k přehodnocení dosavadního právního názoru pak může posloužit předpokládané velké množství vznesených nároků, a tedy potenciální překročení kapacit Ministerstva vnitra.

Na stranu druhou, je-li nesporné, že žalovaným subjektem je stát (viz výše), nepředstavuje eventuální nesprávné označení organizační složky státu nedostatek podmínek řízení, když ve smyslu dosavadní ustálené judikatury[32] je v takových případech úřední povinností soudu prvního stupně správnou organizační složku zjistit a začít s ní jednat (aniž by bylo nutno vydat usnesení o přibrání do řízení). 

Dvojkolejný systém

Ze shora obsáhle uvedeného vyplývá, že stav panující na poli mimořádné regulace sledující maximální možné omezení šíření nákazy onemocněním COVID-19 je bez nadsázky dvojkolejný. Každým dnem obsáhlejší množina zákazů a jiných povinností je dílem stanovena krizovými opatřeními ve smyslu krizového zákona, k jejichž vydání získala vláda pravomoc v důsledku vyhlášení nouzového stavu. Dílem však tato regulace vyplývá z mimořádných opatření ve smyslu zákona o ochraně veřejného zdraví vydávaných především Ministerstvem zdravotnictví a krajskými hygienickými stanicemi, jejichž nařízení, jakkoliv k němu dochází i za trvání nouzového stavu, je na samotné této skutečnosti, stejně jako na obsahu krizových opatření ve smyslu krizového zákona, formálně nezávislé.

Bez dalšího by takový stav, mimo jistou míru chaotičnosti a problematické orientace, nebylo možno hodnotit jako problematický; potíž nastává až při pohledu na možnosti náhrady vzniklé újmy. Poukázat lze na shora zmíněnou dvojici mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví, která chronologicky předcházela vyhlášení nouzového stavu; tato byla posléze zrušena a nahrazena později přijatými krizovými opatřeními vlády.[33] Jejich adresáti jsou tedy v absurdní situaci, kdy jim nejprve byly omezující povinnosti uloženy mimořádným opatřením s téměř nulovými vyhlídkami na možnou náhradu nastalé újmy, následně pak jim byly obdobné (byť přísnější) povinnosti stanoveny krizovým opatřením s již pozitivním výhledem na budoucí kompenzaci.

Kapitolu samu pro sebe pak tvoří „izolace“ celých obcí nařízená mimořádnými opatřeními krajských hygienických stanic, ke které rovněž došlo mimo režim krizového zákona, a která může mít po stránce hmotné újmy pro jejich adresáty značné dopady, zcela srovnatelné s dopady vládou vydaných krizových opatření (ne-li vyšší), za současně nesrovnatelně horší pozice při snaze domoci se náhrady těchto dopadů.

K takto rozdílným režimům přitom materiálně neexistuje legitimní důvod. Na těchto praktických důsledcích je jednoznačně vidět, že relevantní pozitivněprávní úprava nepočítala s takto rozsáhlou souběžnou aplikací obou institutů, či spíše, že nebylo počítáno s takto rozsáhlými a takto invazivními mimořádnými opatřeními dle zákona o ochraně veřejného zdraví, resp. nebyly zvažovány jejich možné dopady.

Závěr

Dojde-li ke vzniku újmy v důsledku aplikace opatření přijatých orgány výkonné moci za účelem zamezení šíření nákazy onemocněním COVID-19, lze se teoreticky náhrady této újmy domáhat bez ohledu na to, zda k ní v konkrétním případě došlo v důsledku aplikace mimořádného patření ve smyslu zákona o ochraně veřejného zdraví nebo krizového opatření ve smyslu krizového zákona; praktická stránka je však zásadně odlišná.

Zatímco v případě zvláštní odpovědnosti dle krizového zákona lze pozitivněprávní úpravu hodnotit jako vstřícnou, když v zásadě postačí skutečnost, že konkrétní krizové opatření bylo aplikováno a v důsledku toho k nárokované újmě došlo, aniž by bylo vyžadováno konstatování jeho nezákonnosti, náhrady újmy vzniklé v důsledku aplikace mimořádných opatření ve smyslu zákona o ochraně veřejného zdraví (kterážto podléhá režimu zákona o odpovědnosti) je naopak možno dosáhnout za velmi striktních podmínek, které především vyžadují zrušení (či změnu) konkrétního mimořádného opatření pro nezákonnost.

Tento dvojkolejný stav nelze než hodnotit jako nešťastný a vedoucí k důsledkům, kteréžto adresáti mimořádných opatření ve smyslu zákona o ochraně veřejného zdraví mohou oprávněně vnímat coby „nespravedlivé“. Nelze nicméně vyloučit, že soudní praxe v následujících letech nalezne cestu, jak se s tímto problematickým stavem vypořádat; ostatně dá se očekávat, že příležitostí k tomu bude mít dost.

 

Autor Mgr. Ivo Keisler působí jako právník, spolupracuje s advokátní kanceláří SimpleLaw.

Foto: Pixabay

---

[1] Text vznikl před vydáním mimořádných opaření Ministerstva zdravotnictví ze dne 23. 3. 2020, č. j. MZDR 12745/2020-1 a č. j. MZDR 12746/2020-1, a před vydáním usnesení vlády ze dne 24. 3. 2020, publikovaných pod č. 126/2020 Sb. a č. 127/2020 Sb.

[2] Tímto byl stanoven zákaz konání většiny kulturních, sportovních a jiných obdobných akcí s účastí přesahující ve stejný čas 100 osob.

[3] Tímto byl stanoven zákaz osobní přítomnosti žáků a studentů na základním, středním a vyšším odborném vzdělávání a osobní přítomnost studentů na studiu na vysoké škole.

[4] Autor si je vědom, že pojem izolace je pro účely právního jazyka definován v § 2 odst. 6 zákona o ochraně veřejného zdraví; na tomto místě jej toliko pro zjednodušení užívá v obecném významu.

[5] „V oblasti předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění a jiných poškození zdraví se zavádí institut opatření obecné povahy (§ 94a) se specifickým režimem jeho vydání v případě nebezpečí epidemie či hrozby vzniku epidemie, při výskytu nebezpečných a z nebezpečnosti podezřelých výrobků a vod.“

[6] Stejně jako další taxativně vyjmenovaná v § 94a odst. 1 a 2 zákona o ochraně veřejného zdraví.

[7] Tedy právní akty, jež nejsou ani právními předpisy ani rozhodnutími, tzv. právní akty smíšené; v tomto případě povahy konkrétně abstraktní – řešící relativně konkrétní správní věc s dopadem na blíže neurčený okruh adresátů (srov. např. PRŮCHA, P. In KLIKOVÁ, A.; HAVLAN, P.; CHADIMA, M.; JURNÍKOVÁ, J.; KADEČKA, S.; PRŮCHA, P; SEDLÁČEK, S.; SKULOVÁ, S.; VENCLÍČEK, J. MERITUM. Správní řád. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2017. s. 431. ISBN 978-80-7478-943-4).

[8] Viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005.

[9] Územní plán se přitom dle § 43 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů, vydává „formou opatření obecné povahy podle správního řádu.“

[10] VOJTEK, P. In VOJTEK, P.; BIČÁK, V. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2017. s. 97. ISBN 978-80-7400-670-8.

[11] KORBEL, F. In IŠTVÁNEK, F.; SIMON, P.; KORBEL, F. Zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017. s. 181-182. ISBN 978-80-7552-522-2.

[12] Srov. PRŮCHA, P. In KLIKOVÁ, A.; HAVLAN, P.; CHADIMA, M.; JURNÍKOVÁ, J.; KADEČKA, S.; PRŮCHA, P; SEDLÁČEK, S.; SKULOVÁ, S.; VENCLÍČEK, J. MERITUM. Správní řád. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2017. s. 431. ISBN 978-80-7478-943-4.

[13] V určitých případech postačí toliko formální deklarování nezákonnosti bez současného zrušení rozhodnutí – viz např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 13. 7. 2011, sp. zn. 28 Cdo 4158/2009; takový případ nicméně není v řešené situaci relevantní.

[14] Viz např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 2. 2. 2006, sp. zn. 25 Cdo 2162/2005.

[15] Jakkoliv správní řád v § 172 obsahuje relativně podrobný popis průběhu řízení, jenž má předcházet vydání opatření obecné povahy, tento zcela vyloučen § 94a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví, jenž předně stanoví, že „opatření obecné povahy se vydává bez řízení o návrhu opatření obecné povahy“; dále pak § 94a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví nahrazuje obecnou úpravu správního řádu také v rozsahu pravidel pro publikaci a účinnost daného opatření obecné povahy.

[16] V tomto směru lze podpůrně a přiměřeně odkázat také na judikaturu Ústavního soudu ve věci povinného očkování a otázek s tímto institutem souvisejících, kde se Ústavní soud opakovaně přiklonil právě k právnímu názoru, že zájem na ochraně veřejného zdraví převáží nad zájmy jednotlivce (viz nález Ústavního soudu ze dne 27. 1. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 19/14, či dále nález Ústavního soudu ze dne 27. 1. 2015, sp. zn. Pl. 16/14); vyjma snad ryzí výhrady svědomí (nález Ústavního soudu ze dne 22. 12. 2015, sp. zn. I. ÚS 1253/14).

[17] Těmi byl postupně např. stanoven zákaz konání kulturních, sportovních a jiných akcí s účastí více než 30 osob a zákaz či omezení provozu vybraných volnočasových či pohostinských zařízení (č. 72/2020 Sb.), zákaz většiny mezinárodní přepravy cestujících (č. 73/2020 Sb.), zákaz vstupu na území státu pro drtivou většinu cizinců a zákaz vycestování pro drtivou většinu občanů (č. 76/2020 Sb.), zákaz provozu většiny obchodů, stravovacích zařízení a jiných poskytovatelů služeb (č. 82/2020 Sb.), zákaz volného pohybu osob (č. 85/2020 Sb.) atd.

[18] Viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 10. 2009, sp. zn. 25 Cdo 3798/2007, v němž je hovořeno přímo o stanovení „zvláštní skutkové podstaty odpovědnosti státu za škodu“.

[19] Viz rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007, či ze dne 22. 10. 2009, sp. zn. 25 Cdo 3798/2007.

[20] Tamtéž.

[21] Tamtéž.

[22] S ohledem na tuto skutečnost není rovněž nutno pro účely náhrady újmy v důsledku aplikace krizového opatření vzniklé zvažovat, v jaké formě je dané krizové opatření vydáno (zda se např. ve smyslu nálezu Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, jedná materiálně rovněž o opatření obecné povahy apod.).

[23] Jmenovat lze v tomto směru škodu v podobě zbourání stavby vlastněné poškozenou osobou (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007), škodu způsobenou pozdním zpřístupněním budovy poškozené osoby po povodni, což znemožnilo zamezení jejímu většímu poškození (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 10. 2009, sp. zn. 25 Cdo 3798/2007), škodu způsobenou na nemovitostech poškozených osob vybudováním koryta pro odvedení vody (usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 8. 2016, sp. zn. 25 Cdo 700/2016), či škodu spočívající v poškození pásového nakladače poskytnutého ke zbudování ochranné hráze (usnesení Ústavního soudu ze dne 14. 5. 2019, sp. zn. III. ÚS 1141/19, či rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 1. 2019, sp. zn. 25 Cdo 1480/2018).

[24] Srov. BEZOUŠKA, P. In HULMÁK, M. a kol. Občanský zákoník VI. Závazkové právo. Zvláštní část (§ 2055–3014). Komentář. Praha: C. H. Beck, 2014. S. 1689-1690. ISBN 978-80-7400-287-8.

[25] Kterážto je ve smyslu § 2958 občanského zákoníku rovněž újmou nemajetkovou (srov. DOLEŽAL, T. In HULMÁK, M. a kol. Občanský zákoník VI. Závazkové právo. Zvláštní část (§ 2055–3014). Komentář. Praha: C. H. Beck, 2014. s. 1705. ISBN 978-80-7400-287-8.

[26] Srov. také VANÍČEK, J.; VODEHNAL, O. Krizový zákon. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017. § 36. ISBN 978-80-7552-786-8.

[27] Viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 6. 20s09, sp. zn. 25 Cdo 1891/2007, či usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 3. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3226/2013.

[28] § 36 odst. 5 krizového zákona.

[29] Viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 10. 2009, sp. zn. 25 Cdo 3798/2007.

[30] Viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12. 4. 2016, sp. zn. 30 Cdo 258/2015.

[31] VANÍČEK, J.; VODEHNAL, O. Krizový zákon. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017. § 36. ISBN 978-80-7552-786-8.

[32] Viz především usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. 4. 2004, sp. zn. 33 Odo 67/2004; zmínit lze také v tomto směru rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007.

[33] V případě mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 10. 3. 2020, č. j. MZDR 10666/2020-1/MIN/KAN, se tak stalo krizových opatřením vlády č. 72/2020 Sb., v případě mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 10. 3. 2020, č. j. MZDR 10676/2020-1/MIN/KAN, se tak stalo krizových opatřením vlády č. 74/2020 Sb.