Vybírání soudního poplatku za odvolání podané žalobcem ve věci náhrady škody nebo jiné újmy způsobené při výkonu veřejné moci nezákonným rozhodnutím, rozhodnutím o vazbě, trestu nebo ochranném opatření nebo nesprávným úředním postupem podle položky 1 bodu 1 přílohy k zákonu č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, je v rozporu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a s čl. 36 odst. 1 a 3 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod a v případech trestního odsouzení též s čl. 3 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.

Nález Ústavního soudu ze dne 23. 4. 2019, sp. zn. I. ÚS 1415/18

Z odůvodnění:

Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) se stěžovatelka domáhala zrušení napadených usnesení obvodního soudu a městského soudu s tvrzením, že jimi byla porušena její základní práva, zejména právo na soudní ochranu zaručené v čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) a v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).

Z předložených podkladů Ústavní soud zjistil, že stěžovatelka se žalobou podanou dne 31. 10. 2017 u obvodního soudu proti České republice – Ministerstvu financí (dále jen „vedlejší účastnice“) domáhala zaplacení částky 3 803 499,57 Kč, a to z titulu náhrady škody způsobené při výkonu veřejné moci.

Rozsudkem obvodního soudu byla žaloba zamítnuta. Stěžovatelka podala dne 2. 3. 2018 proti tomuto rozsudku odvolání. Usnesením obvodního soudu byla vyzvána k zaplacení soudního poplatku za odvolání ve výši 190 175 Kč s poučením, že nebude-li soudní poplatek v patnáctidenní lhůtě zaplacen, bude řízení zastaveno.

Stěžovatelka ve stanovené lhůtě zaplatila soudní poplatek, avšak podáním ze dne 9. 4. 2018 požádala o jeho vrácení. V tomto podání se soustředila na podstatu soudních poplatků, na tradici osvobození od soudních poplatků v řízeních o náhradu škody způsobené výkonem veřejné moci a zejména (ve vztahu k nyní posuzované věci) na neexistenci zákonné úpravy poplatku za odvolání.

Usnesením obvodního soudu byla žádost stěžovatelky o vrácení soudního poplatku zamítnuta. Obvodní soud v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že s účinností od 30. 9. 2017 na základě novely zák. č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o soudních poplatcích“), provedené zákonem č. 296/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony (dále jen „zákon č. 296/2017 Sb.“), byla řízení o žalobě na náhradu škody proti státu zpoplatněna. Vzhledem k tomu, že konkrétní výši soudního poplatku za podané odvolání sazebník neupravuje, postupoval obvodní soud podle položky 22 bod 1 písm. a) ve spojení s položkou 1 bod 1 písm. b). Podle obvodního soudu je právní úprava soudních poplatků autonomní a nevychází z procesních doktrín o vazbách mezi prvostupňovým a odvolacím řízením.

Stěžovatelka podala proti usnesení obvodního soudu odvolání. Uvedla, že závěry obvodního soudu jsou založeny na nezákonném, a dokonce i protiústavním dotváření práva, které neodpovídá jak aktuálnímu znění zákona o soudních poplatcích, tak ani smyslu a účelu uvedené novely. Stěžovatelka usnesení obvodního soudu vytkla i jeho nepřezkoumatelnost.

Usnesením městského soudu bylo usnesení obvodního soudu potvrzeno. Městský soud se v odůvodnění ztotožnil se závěry obvodního soudu, neboť jeho výklad odpovídal jednoznačnému, srozumitelnému a určitému textu zákona. V této souvislosti zdůraznil zejména zásadu srozumitelnosti práva a předvídatelnosti jeho porušení. V nyní posuzované věci podle městského soudu z textu zákona žádné pochybnosti o poplatkové povinnosti nevyplývají.

Stěžovatelka v ústavní stížnosti v první řadě poukazovala na smysl a účel soudního poplatku za žalobu proti státu na náhradu škody způsobené výkonem veřejné moci. Důvodem jeho zavedení mělo být zamezit podávání šikanózních žalob, přičemž zpoplatnění by mělo přispět i k vyšší uvážlivosti. Zmínila rovněž vyjádření Ministerstva práce a sociálních věcí k návrhu zavedení soudního poplatku, že dotčená řízení jsou od soudních poplatků osvobozena tradičně. Stěžovatelka se proto domnívala, že účelem novelizované právní úpravy mělo být snížení nápadu žalob proti státu podávaných chronickými stěžovateli.

Druhá část ústavněprávní argumentace stěžovatelky se soustředila na neexistenci zákonné úpravy poplatku za odvolání, neboť novelizovaná položka 8a sazebníku zavádí pouze poplatek za návrh. O zpoplatnění odvolání se podle stěžovatelky vůbec nediskutovalo a žádné ustanovení zákona o soudních poplatcích tuto povinnost nikde neobsahuje. Postup obecných soudů, které jí v nyní posuzované věci uložily povinnost poplatek za odvolání zaplatit, proto stěžovatelka označila za protiústavní, neboť povinnost byla uložena nad rámec zákona, a nikoliv v jeho mezích.

Stěžovatelka v ústavní stížnosti rovněž nesouhlasila s vyměřením soudního poplatku podle obecné položky 22 odst. 1 písm. a) sazebníku.

Ústavní soud po seznámení se s obsahem ústavní stížnosti, vyžádaným spisem, vyjádřeními účastníků a napadenými usneseními dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.

Ústavní soud shrnul, že předmětem ústavní stížnosti je nesouhlas stěžovatelky se závěry obecných soudů o existenci poplatkové povinnosti za odvolání podané v řízení o žalobě proti státu na náhradu škody způsobené výkonem veřejné moci.

Ústavní soud poukázal na to, že právní úprava soudních poplatků je předmětem zákona o soudních poplatcích, včetně přílohy označené jako sazebník soudních poplatků. Byť jde o aplikaci a interpretaci podústavního práva, do nichž je ingerence Ústavního soudu zásadně nepřípustná, je vždy třeba zohlednit, zda aplikace těchto pravidel nevybočuje ze zákonných a ústavních mezí a v konečném důsledku pro navrhovatele neznamená omezení základního práva na přístup k soudu jakožto součásti práva na soudní ochranu. Právě tato situace podle Ústavního soudu v nyní posuzované věci nastala.

Ústavní soud se v první řadě ztotožnil s poznámkou stěžovatelky obsaženou v ústavní stížnosti, že žaloby podávané proti státu z titulu náhrady škody způsobené při výkonu veřejné moci jsou tradičně osvobozeny od soudních poplatků. Změnou vyvolanou novelou zákona o soudních poplatcích provedenou zákonem č. 296/2017 Sb. bylo z § 11 odst. 1 písm. n) odstraněno osvobození od soudních poplatků ve věcech náhrady škody nebo jiné újmy způsobené při výkonu veřejné moci a sazebník soudních poplatků byl naopak doplněn o položku 8a, z níž vyplývá, že za návrh na zahájení řízení o náhradě škody nebo jiné újmy způsobené při výkonu veřejné moci nezákonným rozhodnutím, rozhodnutím o vazbě, trestu nebo ochranném opatření nebo nesprávným úředním postupem se poplatek určuje paušální částkou ve výši 2 000 Kč. Již na tomto místě Ústavní soud považoval za nutné uvést, že položka 22 sazebníku upravující soudní poplatky za odvolání nebyla uvedenou novelou nijak dotčena, naopak došlo k novele položky 23 upravující poplatek za dovolání.

Z argumentace zejména městského soudu je podle Ústavního soudu zřejmé, že při aplikaci uvedených ustanovení zákona o soudních poplatcích se zaměřil na doslovné znění položek 8a a 22, z nichž dovodil, že uložení poplatkové povinnosti a určení výše soudního poplatku byly správné. Obvodní soud ve svém vyjádření k ústavní stížnosti takový výklad zpochybňuje, a to zejména s poukazem na naprosto nedůvodné, zcela podstatné rozdíly ve výši soudního poplatku za podání žaloby a podání odvolání. V této souvislosti považuje Ústavní soud za nevyhnutelné použít vedle gramatického výkladu ustanovení zákona o soudních poplatcích výklad teleologický s uvážením zjevného úmyslu zákonodárce. K otázce rozporu mezi gramatickým (či až doslovným) a teleologickým výkladem se Ústavní soud vyslovil v řadě nálezů a stanovisek. Výchozí tezi v této souvislosti zformuloval právě v nálezu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97 (30/1998 Sb., dostupný v databázi NALUS na http://nalus.usoud.cz). Konstatoval, že neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace vycházející pouze z jazykového výkladu, neboť jazykový výklad, který představuje prvotní přiblížení se k aplikované právní normě, je východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu. Ústavní hodnota, jež by při tomto výkladu měla být chráněna, je právo na přístup k soudu.

Z čl. III. bodu 1.4 (str. 64) důvodové zprávy vládního návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony (sněmovní tisk č. 987/0), je podle názoru Ústavního soudu zřejmé, že jedním z cílů sledovaného posílení regulační funkce soudních poplatků bylo zamezit zneužívání dobrodiní zákona ve formě osvobození od soudních poplatků. Ve vztahu k zavedení soudního poplatku v prvním stupni ve výši 2 000 Kč Ústavní soud konstatoval, že takto formulovaný cíl je legitimní a umožňuje efektivně omezit neopodstatněné návrhy chronických sudičů. V této souvislosti Ústavní soud upozornil, že právo na odvolání není ústavně garantováno a obecně není součástí práva na přístup k soudu, dospěl-li však zákonodárce k pozitivní úpravě garantující rovněž možnost podání odvolání, je třeba pravidla o zákazu nedovolených omezení aplikovat rovněž na něj.

Ústavní soud dovodil, že jde-li tedy o uplatnění poplatkové povinnosti rovněž pro řízení odvolací, jeví se závěry obecných soudů v nyní posuzované věci jako zcela vybočující z racionality, neboť je zřejmé, že vyměření soudního poplatku za odvolání v téměř stonásobné výši oproti soudnímu poplatku za žalobu podanou u soudu prvního stupně se vůči očekávanému účinku jeví jako zcela extrémní a v žádném bodě neodpovídá zjevnému úmyslu zákonodárce. V tomto bodě Ústavní soud považoval za nutné zdůraznit, že novela provedená zákonem č. 296/2017 Sb. se právní úpravy odvolání nijak nedotkla, a rovněž důvodová zpráva dopady do sféry odvolacího řízení nikde v textu neobsahuje. V zájmu ústavního práva na přístup k soudu je podle Ústavního soudu proto třeba učinit závěr, že nevyplývá-li ze zákonné změny ani zjevného úmyslu zákonodárce vůle zpoplatnit odvolání v řízeních o žalobách proti státu na náhradu škody způsobené výkonem veřejné moci, je třeba setrvat na tradičním závěru, že jde o návrh nezpoplatněný. Dalším argumentem ve prospěch tohoto závěru je podle Ústavního soudu skutečnost, že zákon č. 296/2017 Sb. novelizoval právní úpravu poplatků za dovolání.

S přihlédnutím k předpokladu racionálního zákonodárce Ústavní soud dovodil, že zákonodárce si byl při schvalování zák. č. 296/2017 Sb. existence opravných prostředků vědom. V nyní posuzované věci považoval Ústavní soud rovněž za vhodné uvést, že poplatek za dovolání byl usnesením obvodního soudu vyměřen ve výši 14 000 Kč, tedy neproporcionálně nižší, než kolik činil poplatek za odvolání. Opět s přihlédnutím k předpokladu racionálního zákonodárce je podle Ústavního soudu zřejmé, že takto bezohledný a vůči účastníkům krutý stav nemohl mít zákonodárce v úmyslu. Ústavní soud dovodil, že všechny tyto argumenty svědčí ve prospěch závěru, že městský i obvodní soud zasáhly do práva stěžovatelky na soudní ochranu a v případě nezaplacení soudního poplatku za odvolání mohly rovněž zapříčinit odepření spravedlnosti.

Ústavní soud uvedl, že výše uvedené úvahy vycházejí mj. z toho, že důvodová zpráva k návrhu zák. č. 296/2017 Sb. se nijak nezmiňuje o tom, že by tímto zákonem měl být ztížen přístup žalobce [při uplatňování nároků podle zák. č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů] k odvolacímu soudu oproti dosavadní úpravě. Pokud by tomu však bylo jinak a zákonodárce měl skutečně v úmyslu zpoplatnit odvolací řízení ve věcech náhrady škody nebo jiné újmy způsobené při výkonu veřejné moci podstatně vyšším poplatkem než řízení před soudem prvního stupně, je třeba takový záměr odmítnout.

Ústavní soud proto uzavřel, že vybírání soudního poplatku za odvolání podané žalobcem ve věci náhrady škody nebo jiné újmy způsobené při výkonu veřejné moci nezákonným rozhodnutím, rozhodnutím o vazbě, trestu nebo ochranném opatření nebo nesprávným úředním postupem podle položky 1 bodu 1 přílohy k zákonu o soudních poplatcích je v rozporu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy a s čl. 36 odst. 1 a 3 a čl. 37 odst. 3 Listiny a v případech trestního odsouzení též s čl. 3 Protokolu č. 7 k Úmluvě.

Ústavní soud konstatoval, že postupem městského soudu a obvodního soudu došlo k zásahu do základních práv stěžovatelky, a proto bylo podle § 82 odst. 2 písm. a) zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, ústavní stížnosti vyhověno. Podle § 82 odst. 3 písm. a) téhož zákona rozhodl Ústavní soud nálezem tak, že usnesení městského soudu a usnesení obvodního soudu se ruší.

Pro úplnost je třeba uvést, že Ústavní soud rozhodl shodně v obdobné věci nálezem ze dne 21. 5. 2019, sp. zn. IV. ÚS 3283/18.

Rozhodnutí zpracovala JUDr. RENATA RÁZKOVÁ, Ph.D., asistentka soudce Ústavního soudu.