Úřad evropského veřejného žalobce je v kontextu europeizace trestního práva výrazným krokem vpřed. Při bližším pohledu na právní rámec, který tuto novou unijní instituci de iure vymezuje, však nalezneme spoustu nejasností a problémů. Jedním z nich je i obsah pojmů vyšetřování a trestní stíhání. Tyto pro trestní řízení zásadní instituty totiž unijní nařízení 2017/1939 chápe jinak než český trestní řád. Cílem tohoto článku je zaměřit se na to, jak tyto procesněprávní instituty chápe nařízení a jak je chápe český právní řád. Stejně tak zmiňuji i dopady těchto nejasností na průběh trestních řízení, která bude Úřad evropského veřejného žalobce vést.

V ytvoření Úřadu evropského veřejného žalobce (The European Public Prosecutorʼs Office, dále jen „EPPO“) je v oblasti europeizace trestního práva významným, ba přímo revolučním krokem. Vůbec poprvé vznikl subjekt s nadnárodní pravomocí vyšetřovat a trestně stíhat přeshraniční trestnou činnost napříč členskými státy EU, minimálně pokud jde o trestné činy poškozující nebo ohrožující finanční zájmy EU. EPPO měl původně začít vykonávat činnost do konce roku 2020, nakonec však pravomocemi disponuje od 1. června 2021.

Proces postupného vytváření této unijní instituce však sahá až do minulého století. První myšlenky týkající se EPPO totiž nalezneme již v Corpus Iuris z roku 1997 i v jeho revidované verzi z roku 2000.[1] Primární právo EU však tehdy pro zřízení EPPO neobsahovalo žádný právní základ. Ten byl sice následně vtělen do Smlouvy o Ústavě pro Evropu z roku 2004, ta ale nebyla nikdy ratifikována. Někteří autoři tvrdí, že tento rozdíl mezi entuziazmem Komise a odměřeným přístupem ze strany členských států pramení z tradičního odmítání zemí vzdát se – byť částečně – své suverenity v tak citlivé oblasti, jakou je trestní právo.[2] Na potřebu ochrany finančních zájmů EU se ale nezapomnělo.

S rozvojem vnitřního trhu a s ním spojenou svobodou pohybu osob, zboží, služeb i kapitálu jde samozřejmě ruku v ruce posilování přeshraniční trestné činnosti, s čímž jsou spojeny čím dál větší finanční škody. Ty se dotýkají jak unijního rozpočtu, tak z logiky věci i rozpočtů jednotlivých členských zemí, a tedy i evropských daňových poplatníků. To byl jeden z důvodů, proč byl právní základ pro zřízení EPPO nakonec vtělen do čl. 86 Smlouvy o fungování Evropské unie. Toho Komise využila a v roce 2013 představila návrh nařízení, které EPPO zřizuje.[3] Během legislativního procesu se ale ukázalo, že snaha o unijní harmonizaci a užší integraci v oblasti trestního práva je v současné době opravdu tvrdým oříškem. Potřebnou jednomyslnost v Radě EU se najít nepodařilo a státy odhodlané EPPO vytvořit se musely vydat cestou tzv. posílené spolupráce.[4] V roce 2017 pak spatřilo světlo světa nařízení Rady 2017/1939, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (dále jen „nařízení“).

Problémy spojené s EPPO a jeho vytvářením však nezmizely, ba naopak. Přijetí nařízení bylo kompromisem šestnácti států,[5] což se zásadně projevilo v jeho konečném znění. Výsledný právní rámec, který fungování EPPO vymezuje, z toho důvodu obsahuje celou řadu problematických aspektů a nejasností, na které je třeba se v prvních měsících fungování EPPO blíže zaměřit. Jak bylo zmíněno výše, členské státy mají dlouhodobě jistý odpor k harmonizaci trestněprávních předpisů, a proces europeizace trestního práva tak probíhá ve srovnání s některými jinými unijními politikami dosti pozvolna. Výsledná přijatá řešení na poli trestního práva jsou proto často polovičatá, a ne úplně efektivní. Tyto pochybnosti v jistých ohledech vzbuzuje i EPPO. Důvodem je zejména absence harmonizace trestního práva procesního i hmotného napříč EU. Nařízení v žádném případě nevytváří komplexní, systematické a ucelené evropské trestní právo, jeho ustanovení jsou v mnoha ohledech vágní a odkazují na vnitrostátní právní úpravu.

EPPO se tak při své činnosti bude řídit jednotlivými vnitrostátními právními řády podle toho, ve které zemi bude probíhat to které trestní řízení ve věci spadající do jeho působnosti. Dokladem této polovičatosti je i hmotněprávní základ pro fungování EPPO. Tím je směrnice EP a Rady (EU) 2017/1371 ze dne 5. 7. 2017 o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie (PIF Directive) [dále jen „směrnice“]. Jak je známé, unijní směrnice jednotlivým zemím stanoví cíl, kterého má být dosaženo, způsob a prostředky jeho dosažení však ponechává v rukou těchto zemí. Čl. 22 odst. 1 nařízení v tomto ohledu stanoví, že EPPO je příslušný k vyšetřování a trestnímu stíhání trestných činů poškozujících nebo ohrožujících finanční zájmy EU, které jsou vymezeny ve směrnici, jak byla provedena ve vnitrostátním právu, „bez ohledu na to, zda by stejné trestné jednání mohlo být podle vnitrostátního práva klasifikováno jako jiný druh trestného činu“.[6]

Závislost na národním trestním právu hmotném i procesním ovšem přináší řadu problémů, které souvisejí mj. s fragmentací trestněprávních předpisů a institutů napříč EU. To vede i k rozporům a nejasnostem mezi nařízením a vnitrostátními právními předpisy. Těchto rozporů a nejasností je mnoho,[7] v tomto článku se však budeme zaobírat pouze jedním, ale o to více palčivým a kruciálním problémem. Tím je nejednoznačnost a rozdílnost mezi pojmy vyšetřování (investigation) a trestní stíhání (prosecution).

Tyto zásadní procesněprávní instituty totiž chápe unijní nařízení a český trestní řád odlišně, což by mohlo vnést do prvních měsíců fungování EPPO značné problémy. I z toho důvodu je zásadní si tyto pojmy, a zejména pak rozdíly v jejich chápání ze strany nařízení a trestního řádu vyjasnit.

Vyšetřování a trestní stíhání ve světle trestního řádu

Dříve než přejdeme k analýze předmětných ustanovení nařízení, je třeba si ujasnit předmětné pojmosloví a procesněprávní instituty, jak jsou chápany v zákoně č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád) [dále též „tr. řád“ nebo „trestní řád“], tedy v rámci českého trestního práva procesního. Trestní řízení je v České republice zahajováno na základě § 158 odst. 3 tr. řádu, a to sepsáním úředního záznamu o zahájení úkonů trestního řízení. Tento záznam sepisuje policejní orgán, který je také povinen jeho opis zaslat do 48 hodin od zahájení trestního řízení státnímu zástupci. Totožné ustanovení zároveň umožňuje, aby trestní řízení policejní orgán zahájil již provedením neodkladných a neopakovatelných úkonů. Těmito kroky je zahájeno tzv. přípravné řízení neboli předsoudní fáze trestního řízení.

Přípravné řízení pak trestní řád dělí na fázi prověřování (fáze před zahájením trestního stíhání) a fázi vyšetřování (postup od zahájení trestního stíhání do skončení přípravného řízení). Pokud jde o fázi prověřování, ta slouží k prověřování a objasňování skutečností důvodně nasvědčujících tomu, že byl spáchán trestný čin, a ke zjištění jeho pachatele.[8] V této fázi je policejní orgán oprávněn zejména:

a) požadovat vysvětlení od fyzických a právnických osob,

b) vyžadovat odborná vyjádření a znalecké posudky,

c) obstarat potřebné podklady, zejména spisy a jiné materiály,

d) provádět ohledání věci či místa činu,

e) vyžadovat zkoušku krve či odběr biologického materiálu,

f) vyhotovovat zvukové a obrazové záznamy, snímat otisky, vykonat prohlídku těla,

g) zadržet podezřelého,

h) zajistit věci pro důkazní účely za podmínek § 78 až 81 tr. řádu,

i) užít operativně pátrací prostředky, tedy předstíraný převod, sledování osob a věcí a použití agenta, nebo

j) provádět neodkladné a neopakovatelné úkony.[9]

Policejním orgánem se pro účely fáze prověřování rozumí podle § 12 odst. 2 tr. řádu útvary Policie ČR, Generální inspekce bezpečnostních sborů, resp. pověřené orgány Generální inspekce bezpečnostních sborů, pověřené orgány Vězeňské služby ČR, pověřené celní orgány, pověřené orgány Vojenské policie, pověřené orgány Bezpečnostní informační služby, pověřené orgány Úřadu pro zahraniční styky a informace a pověřené orgány Vojenského zpravodajství.[10]

Fáze prověřování pak může vyústit v odložení věci (§ 159a odst. 1 až 5 tr. řádu), odevzdání věci jinému orgánu [§ 159a odst. 1 písm. a), b) tr. řádu], dočasné odložení trestního stíhání (§ 159b a 159c tr. řádu), rozhodnutí o nestíhání podezřelého (§ 159d tr. řádu) či ve vydání usnesení o zahájení trestního stíhání (§ 160 odst. 1 tr. řádu). Vydáním usnesení o zahájení trestního stíhání je pak zahájeno trestní stíhání. Zároveň se však tímto krokem dostáváme do fáze vyšetřování, tedy do druhé fáze přípravného řízení počínající právě zahájením trestního stíhání. Trestní stíhání se zahájí, „nasvědčují-li prověřováním zjištěné a odůvodněné skutečnosti tomu, že byl spáchán trestný čin, a je-li dostatečně odůvodněn závěr, že jej spáchala určitá osoba“.[11] Zahájit trestní stíhání smí policejní orgán, výjimečně i státní zástupce, a to na základě § 174 odst. 2 písm. c) tr. řádu.[12] Důležité je v tomto ohledu zmínit, že předmětné ustanovení in fine stanoví, že „proti jeho rozhodnutí je přípustná stížnost ve stejném rozsahu jako proti rozhodnutí policejního orgánu“.

Význam zahájení trestního stíhání je obrovský. Spočívá zejména v tom, že se trestní stíhání začíná vést proti určité osobě, která se stává obviněným. Obviněný může uplatňovat práva na základě tr. řádu, kupř. si zvolit obhájce a radit se s ním, stejně tak lze proti obviněnému od okamžiku zahájení trestního stíhání užít všech prostředků podle tr. řádu. Zahájení trestního stíhání je podmínkou, bez níž nelze provádět určité úkony ani vydávat rozhodnutí, včetně rozhodnutí o vazbě podle § 68 tr. řádu, zadržení obviněného podle § 75 tr.  řádu či vyšetření duševního stavu podle § 116 odst. 1 tr. řádu. Stejně tak je zahájením trestního stíhání vymezen předmět trestního řízení a dokazování se vždy musí týkat skutku, pro který bylo trestní stíhání zahájeno. Zahájení trestního stíhání pak má význam i ve vztahu k pokračování trestného činu, kdy se jednání spáchané po vydání usnesení posuzuje jako nový skutek. Zároveň se tímto rozhodnutím přerušuje promlčení trestního stíhání podle § 34 odst. 4 písm. a) tr. zákoníku.[13] Ve fázi vyšetřování vyšetřující orgány shromažďují důkazy o skutečnostech důležitých pro posouzení případu. Jde např. o důkazy o tom, zda se stal skutek a zda je trestným činem, zda jej spáchal obviněný, o podstatných okolnostech majících vliv na posouzení povahy a závažnosti činu apod.[14] Důležité je v tomto ohledu si uvědomit, že rozsah vyšetřování, resp. vyšetřovacích úkonů, se liší v závislosti na tom, zda jde o standardní přípravné řízení, rozšířené přípravné řízení či zkrácené přípravné řízení. Stejně tak pojem vyšetřovací orgán nemá stejný obsah jako orgán policejní podle § 12 odst. 2 tr. řádu. Vyšetřovacím orgánem se pro účely vyšetřování rozumí útvary Policie ČR, Generální inspekce bezpečnostních sborů, státní zástupce, kapitán lodi na dálkových plavbách a pověřený orgán Vojenské policie.[15]

Fáze vyšetřování může vyústit v:

a) podání obžaloby (§ 176 tr. řádu) či návrhu na ochranné opatření (§ 178 tr. řádu),

b) podmíněné zastavení trestního stíhání (§ 307 a 308 tr. řádu),

c) schválení narovnání (§ 309 tr. řádu),

d) zastavení trestního stíhání (§ 172 tr. řádu),

e) postoupení věci jinému orgánu (§ 171 tr. řádu),

f) přerušení trestního stíhání (§ 173 tr. řádu),

g) vrácení věci k doplnění [§ 174 odst. 2 písm. d) tr. řádu],

h) sjednání dohody o vině a trestu (§ 175a a 175b tr. řádu).

V případě mladistvých přichází v úvahu i odstoupení od trestního stíhání mladistvého podle § 70 zák. č. 218/2003 Sb., o odpovědnosti mládeže za protiprávní činy a o soudnictví ve věcech mládeže a o změně některých zákonů (zákon o soudnictví ve věcech mládeže). Po fázi vyšetřování následuje fáze soudní, přičemž řízení před soudem se zahajuje na podkladě obžaloby či v případě zkráceného přípravného řízení na základě návrhu na potrestání.[16]

Vyšetřování a trestní stíhání ve světle nařízení 

Tolik k základnímu vhledu do podoby trestního řízení, resp. do jeho předsoudní fáze, podle českého tr. řádu. V následující části si představíme základní pojmy vyšetřování a trestní stíhání, jak je chápe nařízení, a tedy EPPO.

Na úvod je třeba uvést, že procesněprávními instituty vyšetřování a trestní stíhání se zaobírá kapitola V nařízení. Problematice vyšetřování se věnují oddíly 1 a 2 této kapitoly, konkrétně jde o čl. 26 až 33. Pokud jde o trestní stíhání, tomu je věnován oddíl 3, konkrétně pak čl. 34 až 38. Při pohledu na tato ustanovení zjistíme, že pojetí institutů vyšetřování a trestní stíhání, jak jsou chápány českým zněním nařízení, nekorespondují se zněním trestního řádu.

Vyšetřování

O počátku vyšetřování – tedy o zahájení trestního řízení – hovoří čl. 26 nařízení nazvaný „Zahájení vyšetřování a rozdělení pravomocí v rámci Úřadu“. Odst. 1 předmětného ustanovení stanoví, že „pokud v souladu s příslušným vnitrostátním právem existují dostatečné důvody se domnívat, že dochází nebo došlo ke spáchání trestného činu, který spadá do pravomoci Úřadu, zahájí vyšetřování evropský pověřený žalobce v členském státě, který je podle svého vnitrostátního práva příslušný pro daný trestný čin“. Odst. 3 pak upřesňuje, že „pokud evropský pověřený žalobce vyšetřování nezahájil, dá stálá komora, jíž byl daný případ přidělen, za podmínek stanovených v odstavci 1 evropskému pověřenému žalobci pokyn k zahájení vyšetřování“.

Podle nařízení tedy trestní řízení zahajuje evropský pověřený žalobce. Je-li nečinný, dá k zahájení pokyn příslušná stálá komora. Nařízení ale počítá také s možností, že trestní řízení ve věci spadající do působnosti EPPO zahájí i policejní orgán daného členského státu. V takovém případě může EPPO uplatnit své evokační právo podle čl. 27 odst. 1, 3 nařízení a případ převzít. Podle odst. 6 evokační právo uplatňuje evropský pověřený žalobce. Podle čl. 10 odst. 4 písm. b) může dát k uplatnění evokačního práva evropskému pověřenému žalobci pokyn i stálá komora. Jistý náznak předělu v rámci přípravného řízení můžeme vypozorovat v čl. 33 odst. 1 nařízení, který pojednává o „zatčení v průběhu přípravného řízení“. Dané ustanovení stanoví, že „evropský pověřený žalobce, který případ projednává, může nařídit zatčení podezřelé či obviněné osoby nebo její vzetí do vazby v souladu s vnitrostátním právem použitelným v obdobných vnitrostátních případech, nebo může o toto zatčení či vzetí do vazby požádat“. Jelikož je toto ustanovení součástí oddílu týkajícího se vyšetřování, je možné se domnívat, že nařízení má skutečně v tomto oddíle na mysli celou předsoudní fázi trestního řízení. Pokud se totiž v čl. 33 hovoří o zatčení „podezřelé či obviněné osoby nebo její vzetí do vazby“, může se dle českého tr. řádu jednat jak o fází před zahájením trestního stíhání, tak o fázi po zahájení trestního stíhání. Dle trestního řádu je totiž možné rozhodnout o vzetí do vazby pouze u osoby obviněného, a nikoli u osoby podezřelého.

Trestní stíhání 

„Pokud evropský pověřený žalobce, který případ projednává, považuje vyšetřování za dokončené, předloží dohlížejícímu evropskému žalobci zprávu obsahující stručné vylíčení případu a návrh rozhodnutí o tom, zda vést trestní stíhání u vnitrostátního soudu, nebo zda zvážit postoupení případu, jeho odložení nebo zvláštní způsob řízení,“ uvádí čl. 35 odst. 1 nařízení. Další část ustanovení pak stanoví, že „dohlížející evropský žalobce tyto dokumenty předá příslušné stálé komoře, a pokud to považuje za nezbytné, připojí vlastní posouzení. Pokud stálá komora přijme podle čl. 10 odst. 3 rozhodnutí navržené evropským pověřeným žalobcem, postupuje tento žalobce v dané věci v souladu s ním.“ Odst. 2 pak upřesňuje, že pokud stálá komora s postupem navrženým evropským pověřeným žalobcem nesouhlasí, může rozhodnout či udělit pokyny dle svého uvážení.

Pokud evropský pověřený žalobce navrhne podat obžalobu u vnitrostátního soudu, musí o takovém návrhu příslušná stálá komora rozhodnout do 21 dnů. V takovém případě – tedy pokud evropský pověřený žalobce navrhuje podat obžalobu – nemůže stálá komora rozhodnout o odložení případu, může ale na základě zmíněného čl. 35 odst. 2 nařízení rozhodnout jiným způsobem či udělit jiný pokyn. Z výše uvedeného vyplývá, že kde nařízení mluví o trestním stíhání, má na mysli až fázi soudní.

Dle nařízení však předsoudní fáze může skončit vedle podání obžaloby rovněž i postoupením případu podle čl. 34 odst. 1, odložením případu dle čl. 39 odst. 1 či tzv. zvláštním způsobem řízení podle čl. 40 odst. 1. O všech těchto postupech rozhoduje vždy příslušná stálá komora. Otázkou zůstává, zdali je proti takovým rozhodnutím stálých komor přípustná stížnost. Nařízení o takové možnosti nehovoří. Trestní řád ovšem proti usnesení o odložení věci podle § 159a či proti usnesení o postoupení věci podle § 171 či proti usnesení o zastavení trestního stíhání podle § 172 podání stížnosti připouští. Zde vidíme další rozpor mezi zněním nařízení a zněním tr. řádu, přičemž znění nařízení poskytuje v tomto ohledu, jak se zdá, menší právní ochranu, a to jak poškozenému, tak za určitých okolností i podezřelému či obviněnému, který také může mít za jistých okolností zájem na tom bránit se proti rozhodnutí stálé komory o odložení či postoupení věci.

Alternativní interpretace nařízení 

Z výše uvedeného plyne, že kde nařízení hovoří o fázi vyšetřování (investigation), má na mysli celou předsoudní fázi trestního řízení, tedy celé přípravné řízení, jak jej chápe trestní řád. Kde nařízení naopak hovoří o trestním stíhání (prosecution), má na mysli fázi soudní, tedy fázi od podání obžaloby, popř. návrhu na potrestání. Dle této logiky tedy nařízení nedělá rozdíly v rámci přípravného řízení, které – na rozdíl od tr. řádu – nedělí na fázi před zahájením trestního stíhání a fázi vyšetřování.

Tato interpretace přitom stále vzbuzuje kontroverze a nejasnosti jak mezi státními zástupci, tak mezi akademiky. Možností jak vykládat znění nařízení ve světle trestního řádu, může být více. Vedle výše zmíněného je možné uvažovat i v intencích toho, že kde nařízení mluví o trestním stíhání (prosecution), má v českém právním prostředí na mysli fázi od zahájení trestního stíhání podle § 160 tr. řádu. Minimálně v rámci akademické debaty je možné uvažovat i o této intepretaci nařízení, a to z důvodu důležitosti vydání usnesení o zahájení trestního stíhání podle § 160 tr. řádu.

Jak bylo uvedeno výše, vydání usnesení o zahájení trestního stíhání má pro vedení trestního řízení zcela stěžejní význam, přičemž výrazně mění právní postavení osoby, proti níž se trestní řízení vede. I z toho důvodu je možné mít za to, že by se čl. 34 až 38 nařízení teoreticky mohly aplikovat již od fáze vyšetřování, jak ji definuje český trestní řád. V takovém případě by stálá komora rozhodovala nejen o podání obžaloby, ale rovněž by na návrh evropského pověřeného žalobce rozhodovala i o vydání usnesení o zahájení trestního stíhání. Důvodem pro tyto úvahy je zejména ochrana osoby, proti níž se řízení vede.

Jak už bylo zmíněno, v kontextu českého právního řádu nelze bez vydání usnesení o zahájení trestního stíhání kupř. rozhodnout o vazbě či o vyšetření duševního stavu. Stejně tak nám usnesení o zahájení trestního stíhání vymezuje předmět trestního řízení a následné dokazování se vždy musí týkat skutku, pro který bylo trestní stíhání zahájeno. Vymezení skutku je přitom stěžejní i pro fázi soudní, přičemž zde musí být zachována tzv. totožnost skutku. Stejně tak má zahájení trestního stíhání význam v kontextu pokračování trestného činu nebo v kontextu promlčení trestního stíhání. Tento demonstrativní výčet vyzdvihující důležitost vydání usnesení o zahájení trestního stíhání pro celé trestní řízení včetně fáze soudní tedy do jisté míry odůvodňuje zmíněné úvahy, že ustanovení pojednávající v nařízení o trestním stíhání by bylo možné interpretovat v souladu se zněním českého trestního řádu.

Pokud bychom k takové interpretaci v praxi přistoupili, znamenalo by to, že by o vydání usnesení o zahájení trestního stíhání rozhodovala na návrh evropského pověřeného žalobce příslušná stálá komora. Ta by vedle zahájení trestního stíhání mohla dle nařízení rozhodnout i o odložení případu, postoupení případu či o tzv. zvláštních způsobech řízení. V tomto kontextu je třeba dodat, že stálá komora by na návrh evropského pověřeného žalobce následně rozhodovala i o podání obžaloby, návrhu na ochranné opatření či návrhu na potrestání. Stálá komora jakožto orgán dohlížející na práci evropských pověřených žalobců by tak měla ve svých rukou jednak rozhodnutí o tom, zda vést trestní stíhání proti konkrétní osobě, jednak i rozhodnutí o tom, zda postavit obviněného před soud.

Dle mého názoru by tento postup více korespondoval se smyslem zřízení EPPO jakožto nezávislého nadnárodního orgánu s přeshraniční pravomocí vyšetřovat a trestně stíhat trestné činy vymezené v nařízení a ve směrnici. Při této interpretaci by se pak ustanovení nařízení pojednávající o fázi vyšetřování (investigation) uplatnilo v rámci trestních řízení vedených v České republice pouze na fázi prověřování. Ustanovení nařízení pojednávající o trestním stíhání (prosecution) by se pak uplatnila v rámci trestních řízení vedených v České republice na celé stadium trestního stíhání, tedy vedle fáze soudní rovněž i na fázi vyšetřování v rámci předsoudní fáze trestního řízení.

Vedle důležitosti vydání usnesení o zahájení trestního stíhání v kontextu českého trestního práva procesního je možné tuto alternativní intepretaci nařízení obhájit i jinak. Příkladem může být třeba možnost předání trestního řízení do jiného členského státu podle čl. 26 odst. 5 písm. a) nařízení. To uvádí, že příslušná stálá komora má možnost za určitých okolností rozhodnout „do přijetí rozhodnutí o zahájení trestního stíhání“ o předání případu do jiného členského státu. Pokud bychom uvažovali v intencích toho, že by bylo možné předat celé trestní řízení do jiného státu se zcela jiným trestním řádem i těsně před podáním obžaloby, je tato možnost velmi na pováženou. Trestní řízení se totiž musí řídit procesními předpisy státu, ve kterém se trestní řízení vede, a to z důvodu neexistence „evropského trestního řádu“. V souvislosti s nebezpečím tzv. forum shopping, tedy nežádoucí praktiky předávání trestního řízení do jiného státu např. z důvodu, že zde za stejnou trestnou činnost hrozí vyšší trestní sazba či jsou zde příznivější podmínky pro vykonání určitých vyšetřovacích úkonů atd., je namístě se domnívat, že možnost předat případ do jiného státu by měla být povolena pouze do vydání usnesení o zahájení trestního stíhání podle § 160 tr. řádu. To by bylo možné v případě, že budeme znění nařízení interpretovat tak, že kde nařízení mluví o trestním stíhání (prosecution), má na mysli stadium trestního stíhání, jak jej chápe český trestní řád. V opačném případě bude skutečně možné předat trestní řízení do jiného státu v průběhu celého přípravného řízení, tedy až do podání obžaloby či návrhu na potrestání, což je dle mého názoru krajně nevyhovující.

Důsledky pro trestní řízení 

Tolik k akademickým úvahám ohledně možné alternativní interpretace nařízení. Jak již bylo zmíněno, v praxi se však s největší pravděpodobností uplatní výklad zmíněný prve, tedy že kde nařízení hovoří o trestním stíhání (prosecution), má na mysli fázi soudní podle českého tr. řádu, kde mluví o vyšetřování (investigation), má na mysli celé přípravné řízení.

Jaké bude mít tato intepretace nařízení v praxi důsledky? Z důvodu neexistence harmonizovaného trestního práva hmotného i procesního v EU je třeba se v jednotlivých trestních řízeních vedených EPPO řídit dle příslušných vnitrostátních právních řádů. Na evropské úrovni totiž nebyl přijat žádný „evropský trestní řád“. Trestní řízení vedená EPPO tak budou fragmentovaná v tom smyslu, že každé trestní řízení se bude řídit jiným trestním právem procesním, a to podle toho, v jaké zemi se to které trestní řízení bude vést, což s sebou zcela jistě přinese negativa, která se budou v průběhu činnosti EPPO opakovaně projevovat. Pokud bude případ projednávat a dozorovat evropský pověřený žalobce v České republice, bude se celé trestní řízení vést podle českého právního řádu. To mj. vyplývá i z čl. 5 odst. 3 nařízení, který stanoví, že „vyšetřování a trestní stíhání vedená jménem Úřadu se řídí tímto nařízením. Vnitrostátní právo se použije v rozsahu, ve kterém není daná věc upravena tímto nařízením. Není-li v tomto nařízení stanoveno jinak, je rozhodným vnitrostátním právem právo toho členského státu, jehož evropský pověřený žalobce daný případ v souladu s čl. 13 odst. 1 projednává. Pokud se případ řídí vnitrostátním právem i tímto nařízením, má toto nařízení přednost.“

Tím se dostáváme k problematice přípravného řízení. Jak vyplývá z výše uvedeného, pojmy prověřování a vyšetřování dle trestního řádu nařízení nezná. K této nejednoznačnosti zcela jistě přispěl ne zcela vhodný překlad oficiál­ního znění nařízení do českého jazyka. V tomto ohledu je třeba předpokládat, že trestní řízení bude i v kontextu případů spadajících do působnosti EPPO i nadále povětšinou zahajovat policejní orgán, a to na základě § 158 odst. 3 tr. řádu, jak bylo stanoveno výše. Pokud jde o vydání usnesení o zahájení trestního stíhání podle § 160 tr. řádu, tento postup nařízení logicky nezná a nepředpokládá. I v tomto ohledu je třeba použít národní úpravu. Trestní stíhání podle tr. řádu tak může i v rámci trestního řízení vedeného evropským pověřeným žalobcem zahájit podle § 160 tr. řádu policejní orgán pod dozorem evropského pověřeného žalobce.

Usnesení o zahájení trestního stíhání ale může být vydáno i na základě pokynu evropského pověřeného žalobce, a to mj. na základě čl. 13 odst. 1 nařízení, který praví, že „evropští pověření žalobci jednají jménem Úřadu ve svých členských státech a mají stejné pravomoci jako vnitrostátní žalobci, pokud jde o vyšetřování, trestní stíhání a podání obžaloby, navíc k jim svěřeným zvláštním pravomocem a postavení a s výhradou těchto pravomocí a postavení, za podmínek stanovených v tomto nařízení“, ve spojitosti s § 174 tr. řádu.

Pokyn k zahájení trestního stíhání však může teoreticky dát i dohlížející evropský žalobce v Lucemburku, což vyplývá z čl. 12 odst. 3 nařízení. V něm se dočteme, že „dohlížející evropští žalobci mohou v konkrétním případě a v souladu s příslušným vnitrostátním právem a s pokyny vydanými příslušnou stálou komorou vydat pokyny evropskému pověřenému žalobci, který případ projednává, kdykoli je to nezbytné pro účinné vedení vyšetřování nebo trestního stíhání, v zájmu spravedlnosti nebo k zajištění soudržného fungování Úřadu“.

Z ust. čl. 10 odst. 5 nařízení pak vyplývá i možnost, aby takový pokyn vydala příslušná stálá komora. Toto ustanovení konkrétně stanoví, že „prostřednictvím evropského žalobce, který na určité vyšetřování nebo trestní stíhání dohlíží, může příslušná stálá komora v souladu s příslušným vnitrostátním právem vydat k tomuto případu pokyny evropskému pověřenému žalobci, který případ projednává, je-li to nezbytné pro účinné vedení vyšetřování či trestního stíhání, v zájmu spravedlnosti nebo k zajištění soudržného fungování Úřadu“.

Problém ale nastává v případě podání stížnosti proti usnesení o zahájení trestního stíhání ze strany obviněného podle § 160 odst. 7 tr. řádu. Otázkou totiž zůstává, kdo o takové stížnosti bude vlastně rozhodovat, přičemž je třeba myslet na zachování nezávislého a nestranného posouzení takové stížnosti. V úvahu v tomto ohledu připadá třeba následující postup, který vyplývá mj. z § 146 tr. řádu ve spojitosti s § 12 odst. 5 tr. řádu. Pokud by o zahájení trestního stíhání rozhodl policejní orgán, o stížnosti by mohl rozhodnout dozorový evropský pověřený žalobce. Pokud by však takové usnesení bylo vydáno na pokyn či se souhlasem evropského pověřeného žalobce, ten by o případné stížnosti již rozhodovat nemohl. V takovém případě připadá do úvahy rozhodování o stížnosti dohlížejícím evropským žalobcem v Lucemburku.

Pokud by však k vydání usnesení o zahájení trestního stíhání vydal pokyn dohlížející evropský žalobce nebo stálá komora, tito by již o případné stížnosti nemohli rozhodovat. V takovém případě připadá v úvahu jediné, a to svěřit rozhodnutí o takové stížnosti jiné stálé komoře. V tomto ohledu ale nastává problém, že v této jiné stálé komoře s největší pravděpodobností již nebude přítomen nikdo s dostatečnou a kvalifikovanou znalostí českého právního řádu a českého jazyka. Otázkou tedy v tomto ohledu zůstává, zdali by taková stálá komora byla vůbec způsobilá o takové stížnosti proti usnesení o zahájení trestního stíhání kvalifikovaně rozhodnout. V tomto ohledu můžeme jistě v budoucnu očekávat řadu právních sporů, přičemž tuto kontroverzi budou zcela jistě využívat v první řadě obhájci obviněných.[17]

Závěr

Vytvoření Úřadu evropského veřejného žalobce je zcela jistě v rámci europeizace trestního práva výrazným krokem vpřed. Při bližším pohledu na právní rámec vymezující fungování EPPO de iure však objevíme řádu nejasností a problematických bodů. Ty vyplývají v první řadě z nedostatečné harmonizace trestního práva hmotného i procesního na unijní úrovni. V EU totiž doposud nebyl přijat žádný evropský trestní řád ani evropský trestní zákoník. Trestní řízení vedená EPPO se tedy budou muset i nadále řídit procesními předpisy členských zemí, ve kterých bude dané trestní řízení vedeno.

Jedním z důsledků těchto nejednoznačností a nedostatečné harmonizace v oblasti trestního práva je i odlišná interpretace nařízení v jednotlivých členských státech. V kontextu českého právního řádu můžeme jako příklad uvést problematiku institutů vyšetřování (investigation) a trestní stíhání (prosecution). Při porovnání znění českého trestního řádu a nařízení dojdeme k závěru, že české a evropské pojmosloví vzájemně nekorespondují. Kde nařízení hovoří o vyšetřování (investigation), má na mysli celé přípravné řízení, tedy celou předsoudní fázi trestního řízení. Na druhou stranu, kde nařízení hovoří o trestním stíhání (prosecution), má na mysli fázi soudní. Nařízení tedy nekoresponduje se stadii trestního řízení podle českého tr. řádu. Ten trestní řízení dělí na fázi předsoudní (tedy přípravné řízení) a fázi soudní, přičemž přípravné řízení navíc dělí na fázi prověřování (tedy fázi před zahájením trestního stíhání) a fázi vyšetřování (tedy fázi po zahájení trestního stíhání).

Vedle tohoto výkladu však do úvahy přichází i alternativní pohled na to, jak nařízení a instituty v něm obsažené v kontextu českého trestního řádu vykládat. Za určitých okolností totiž lze uvažovat i v intencích toho, že kde nařízení hovoří o vyšetřování, má v kontextu trestního řízení vedeného v České republice na mysli pouze fázi prověřování, tedy stadium trestního řízení před zahájením trestního stíhání. Na druhou stranu, kde nařízení hovoří o trestním stíhání, mohlo by při tomto alternativním výkladu mít na mysli stadium trestního stíhání, jak je chápe český trestní řád. Ať tak či onak, tyto nejasnosti v pojmosloví a oficiálním překladu nařízení do českého jazyka budou v budoucnu činit potíže jak státním zástupcům, tak obhájcům obviněných i soudům, přičemž na definitivní ustálení praxe si budeme muset ještě pár měsíců počkat.[18]

 

JUDr. Mgr. Lukáš Hendrych je interním doktorandem Katedry trestního práva PF UK v Praze.

---

[1] Corpus Iuris je trestněprávní studie, která měla za cíl nalézt způsoby, jak zajistit lepší ochranu finančních zájmů EU, resp. tehdy Evropských společenství. Studie se sice nikdy neměla stát kodexem trestního práva EU, mnoho jejích myšlenek ale nalezneme v později navržené nebo přijaté unijní legislativě. Samotný dokument byl rozdělen na část pojednávající o trestním právu hmotném a na část týkající se trestního práva procesního. Hmotná část obsahovala mj. výčet osmi skutkových podstat „evropských“ trestných činů, které by měly být harmonizovány. Součástí procesní části byl mj. návrh na zřízení úřadu, který by měl být nadán vlastní vyšetřovací pravomocí ve všech členských zemích (viz T. Gřivna: Projekt evropského veřejného žalobce, in J. Jelínek et al.: Trestní právo Evropské unie, 1. vydání, Leges, Praha 2014, str. 330-334, nebo J. Jelínek, J. Ivor et al.: Trestní právo Evropské unie a jeho vliv na právní řád České republiky a Slovenské republiky, Leges, Praha 2015, str. 143).

[2] F. Giuffrida: The European Public Prosecutor’s Office: King without kingdom? [online], Centre for European Policy Studies (CEPS), 2017, no. 3 [cit. 15. 9. 2019]. Dostupné z: https://www.ceps.eu/wp-content/uploads/2017/02/RR2017-03_EPPO.pdf, str. 3.

[3] A. Weyembergh, Ch. Briere: Towards a European Public Prosecutor’s Office (EPPO) [online], Study for the LIBE Committee, Directorate-General for Internal Policies, European Parliament, 2016 [cit. 10. 9. 2019]. Dostupné z: https://www.europarl.europa.eu/RegData)etudes/STUD/2016/571399/IPOL_STU(2016)571399_EN.pdf, str. 4.

[4] „Posílená spolupráce umožňuje na základě zvláštních rozhodovacích postupů výjimku z ustanovení Smlouvy o EU a Smlouvy o FEU ve smyslu hlubší integrace některých členských států. (…) Posílená spolupráce může být zaměřena in intenso na prohloubení implementace v oblastech, kde již integrační postupy probíhají, anebo in extenso tam, kde je za účelem naplnění cílů Smluv potřeba zasáhnout do dalších oblastí spolupráce mezi členskými státy. (…) Posílená spolupráce je podle čl. 20 SEU vymezena toliko pro rámec nevýlučných pravomocí. (…) Každá posílená spolupráce je kdykoli otevřena všem členským státům (čl. 20 SEU a čl. 328 SFEU).“ (M. Tomášek, V. Týč et al.: Právo Evropské unie, 1. vydání, Leges, Praha 2013, str. 129).

[5] Nyní se posílené spolupráce účastní 22 zemí. Součástí EPPO i nadále nejsou Polsko, Maďarsko, Švédsko, Dánsko a Irsko.

[6] Čl. 22 odst. 1 nařízení 2017/1939.

[7] Více k problematickým aspektům budoucího fungování EPPO viz např. J. Jelínek: Evropský veřejný žalobce v evropském prostoru, Kriminalistika č. 1/2018, str. 59-74, nebo J. Jelínek: The European Public Prosecutor’s Office as a New Form of Institutional Judicial Cooperation Among EU Member States, Central European Journal of International and Security Studies (CEJISS) [online], 2018, vol. 12, no. 2, str. 84-99 [cit. 25. 4. 2019], dostupné z: http://www.cejiss.org/static)data)uploaded)1534140599526645/Jel%C3%ADnek%20-%20The%20European%20Public%20Prosecutors%20Office.pdf, nebo L. Hendrych: Problematické aspekty Úřadu evropského veřejného žalobce v českém kontextu, Státní zastupitelství č. 2/2021, str. 9-18, nebo L. Hendrych: Úřad evropského veřejného žalobce: Velké ambice i pochybnosti, Právní prostor [online], 18. 8. 2020 [cit. 14. 10. 2020], dostupné z: https://www.pravniprostor.cz/clanky/mezinarodni-a-evropske-pravo/urad-evropskeho-verejneho-zalobce-velke-ambice-i-pochybnosti.

[8] Viz § 158 odst. 1, 3 tr. řádu.

[9] Viz § 158 odst. 3 tr. řádu.

[10] J. Jelínek et al.: Trestní právo procesní, 4. vydání, Leges, Praha 2016, str. 490-491.

[11] Tamtéž, str. 510.

[12] Tamtéž, str. 512.

[13] Tamtéž, str. 515, 516.

[14] Viz § 89 odst. 1 tr. řádu.

[15] Viz k problematice vyšetřovacích orgánů § 161 odst. 1 až 8 tr. řádu.

[16] Op. cit. sub 10, str. 484.

[17] L. Hendrych: Problematické aspekty Úřadu evropského veřejného žalobce v českém kontextu, Státní zastupitelství č. 2/2021, str. 9-18.

[18] Tento text byl zpracován v rámci projektu studentského vědeckého výzkumu „Vývoj finančněprávní a trestněprávní regulace pod vlivem normotvorby Evropské unie“ realizovaného v letech 2020-2022 na Právnické fakultě Univerzity Karlovy, SVV 260 493/2020“.