Rozsudek ESLP ze dne 22. 7. 2021, ve věci Reczkowicz proti Polsku, stížnost č. 43447/19

Shrnutí fakt:

V červenci 2017 byl stěžovatelce, advokátce, na základě disciplinárního řízení pozastaven výkon advokacie na dobu tří let v souvislosti s různými porušeními etického kodexu advokátní komory. Její případ přezkoumával v poslední instanci nově zřízený Disciplinární senát Nejvyššího soudu. Ten byl zřízen v návaznosti na reorganizaci tohoto soudu, ke které došlo na základě novely zákona o Národní soudní radě z roku 2017 a dále zákona o Nejvyšším soudu z roku 2017, v rámci rozsáhlé legislativní reformy polského soudního systému zahájené v roce 2017. Disciplinární senát se skládal ze soudců jmenovaných na základě postupu, do nějž zasahovala Národní soudní rada (dále jen „NSR“). Stěžovatelka namítala, že soudci zasedající v Disciplinárním senátu byli jmenováni prezidentem Polska na doporučení NSR za zjevného porušení vnitrostátního práva, zásad právního státu, dělby moci a nezávislosti soudnictví.

NSR je orgán, jehož hlavní úlohou je zajistit, v souladu s ústavou, nezávislost soudů a soudců.

Dvacet pět členů NSR tvoří soudci, poslanci, senátoři, ministr spravedlnosti a jedna osoba nominovaná prezidentem republiky. Před novelou zákona o Národní soudní radě byli členové NSR z řad soudců voleni soudci, což bylo pravidlo, které bylo pevně zakotveno v polském právním řádu a které bylo potvrzeno Ústavním soudem v nálezu ze dne 18. 7. 2007. Ústavní soud však v nálezu ze dne 20. 6. 2017 dospěl k názoru, že ústava neukládá, aby členové NSR z řad soudců museli být jmenováni soudci. Po reformě soudnictví z roku 2017 jsou členové NSR z řad soudců voleni Sejmem. Podle příslušných ustanovení vnitrostátního práva jsou soudci jmenováni na všechny stupně a druhy soudů, včetně Nejvyššího soudu, polským prezidentem na základě doporučení NSR. NSR vydává doporučení na základě výsledků výběrového řízení, v němž hodnotí a navrhuje kandidáty.

Na základě předběžných otázek položených polským Nejvyšším soudem ve třech případech Soudní dvůr Evropské unie (SD EU) dospěl dne 19. 11. 2019 k závěru, že Disciplinární senát Nejvyššího soudu nesplňuje požadavky nezávislosti. Dne 5. 12. 2019 Nejvyšší soud v těchto případech rozhodl, že NSR neposkytuje dostatečné záruky nezávislosti na zákonodárných a výkonných orgánech v rámci procesu jmenování soudců. Pokud jde o Disciplinární senát, Nejvyšší soud, v souladu se závěry SD EU, dospěl k závěru, že jej nelze považovat za nezávislý soud ve smyslu vnitrostátního práva a čl. 6 Úmluvy. Nejvyšší soud poznamenal, že NSR není nezávislým orgánem, neboť je přímo podřízen politickým orgánům, a tudíž proces výběru a jmenování soudců, do něhož NSR zasahuje, je vadný. Tyto závěry byly potvrzeny dne 23. 1. 2020 spojenými senáty Nejvyššího soudu ve společném usnesení. Podle tohoto usnesení rozsudky Disciplinárního senátu nejsou rozsudky vynesené řádně ustaveným soudem a soudní formace vnitrostátních soudů, včetně Nejvyššího soudu, jejichž členové byli nominováni postupem, do kterého zasahovala NSR, nebyly řádně ustaveny ve smyslu relevantních ustanovení vnitrostátního práva.

Dne 28. 1. 2020 Ústavní soud vydal prozatímní rozhodnutí, kterým pozastavil jednak výkon usnesení Nejvyššího soudu z 23. 1. 2020, a dále výkon pravomoci Nejvyššího soudu vydávat usnesení ohledně slučitelnosti složení NSR, postupu výběru soudců prováděného tímto orgánem a pravomoci prezidenta jmenovat soudce s vnitrostátním nebo mezinárodním právem nebo judikaturou mezinárodních soudů. Dne 20. 4. 2020 Ústavní soud prohlásil usnesení Nejvyššího soudu z 23. 1. 2020 za neslučitelné s Ústavou, Smlouvou o Evropské unii a čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Ústavní soud přitom konstatoval, že rozhodnutí prezidenta republiky o jmenování soudců nemohou být podrobena žádnému druhu přezkumu, včetně přezkumu Nejvyšším soudem. Ústavní soud potvrdil tuto zásadu v rozhodnutí ze dne 21. 4. 2021 o „konfliktu kompetencí mezi Sejmem a Nejvyšším soudem a mezi prezidentem Polska a Nejvyšším soudem“.

Předmět stížnosti:

Stěžovatelka namítala, že Disciplinární senát Nejvyššího soudu, který její případ projednával, nebyl „tribunálem založeným zákonem“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy.

Rozhodnutí ESLP:

Úkolem ESLP v projednávané věci bylo posoudit okolnosti vztahující se k procesu jmenování soudců do Disciplinárního senátu Nejvyššího soudu po přijetí zákona o Nejvyšším soudu v roce 2017, kterým byl tento senát zřízen, nikoliv však legitimitu reorganizace polského soudnictví jako celku.

Co se týče aplikovatelnosti Úmluvy na daný případ, ESLP shledal, že není důvod odchýlit se od zavedené zásady, že disciplinární řízení, v jehož rámci je řešena otázka práva na pokračování ve výkonu profese, je řízením o občanských právech ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy (Vilho Eskelinen a ostatní proti Finsku [GC], § 62). Tato zásada je aplikovatelná také na řízení vedená před různými profesními disciplinárními orgány (u soudců: Baka proti Maďarsku [GC], § 104-105; u státních zástupců: Polyakh a ostatní proti Ukrajině, § 160; u advokátů: Malek proti Rakousku, § 39; Helmut Blum proti Rakousku, § 60). Čl. 6 odst. 1 Úmluvy je tudíž na daný případ použitelný pod jeho civilní hlavou.

Co se týče věci samé, ESLP zkoumal, zda tím, že případ stěžovatelky projednával Disciplinární senát, došlo k porušení jejího práva na „tribunál zřízený zákonem“, a to na pozadí třístupňového testu formulovaného v případu Guðmundur Andri Ástráðsson proti Islandu [GC] a obecných zásad tam uvedených.

1. K tomu, zda došlo ke zjevnému porušení vnitrostátního práva:

Soud byl v této otázce konfrontován se dvěma zásadně opačnými pohledy polských nejvyšších soudů. Jeho úkolem bylo přezkoumat, zda tyto soudy ve svých rozhodnutích zachovaly požadovanou rovnováhu mezi různými dotčenými zájmy a zda při jejich rozhodování řádně zohlednily a dodržely standardy Úmluvy požadované pro „tribunál zřízený zákonem“. V této souvislosti konstatoval, že na novelu zákona o Národní soudní radě z roku 2017, jež je nedílnou součástí legislativy týkající se reorganizace polského soudnictví, je třeba nahlížet v kontextu koordinovaných změn vnitrostátního práva přijatých v rámci reorganizace polské justice a s ohledem na skutečnost, že tyto změny a jejich dopad na polský soudní systém upoutaly pozornost a vyvolaly obavy řady mezinárodních organizací a orgánů a staly se předmětem několika řízení před Soudním dvorem Evropské unie.

Nejvyšší soud ve svém rozsudku ze dne 5. 12. 2019 a usnesení ze dne 23. 1. 2020 shledal několik flagrantních porušení vnitrostátního práva. V rozsáhlém odůvodnění vyložil jeho závěry, ke kterým dospěl po podrobné analýze a pečlivém vyhodnocení příslušných vnitrostátních právních předpisů z hlediska základních standardů Úmluvy a práva EU a za použití judikatury a závěrů Soudního dvora EU. Nejvyšší soud provedl hloubkové posouzení všech aspektů pojmu „nezávislý a nestranný tribunál zřízený zákonem“ ve světle ústavních principů, které se vztahují k fungování NSR, včetně principu oddělení a rovnováhy mezi zákonodárnou, výkonnou a soudní mocí a principu nezávislosti soudnictví. To však nebyl případ Ústavního soudu v jeho nálezech ze dne 20. 6. 2017 a 20. 4. 2020.

S ohledem na zjevnou absenci komplexní, vyvážené a objektivní analýzy okolností z hlediska Úmluvy, hodnocení Ústavního soudu nelze než považovat za svévolné a jako takové nemůže mít žádnou váhu při posuzování toho, zda došlo ke zjevnému a objektivnímu porušení vnitrostátního práva v rámci procesu jmenování soudců do Disciplinárního senátu. Na rozhodování Ústavního soudu musí být navíc nahlíženo v obecném kontextu, ve kterém Ústavní soud působil od konce roku 2015, a při zohlednění jeho kroků namířených proti usnesení Nejvyššího soudu, ve kterém bylo shledáno zjevné porušení vnitrostátního a mezinárodního práva v souvislosti s vadným procesem jmenování soudců, ve kterém vystupovala NSR. Tyto kroky začaly bezprecedentním prozatímním rozhodnutím ze dne 28. 1. 2020, jehož cílem bylo zasáhnout do výkonu rozhodovací pravomoci Nejvyššího soudu, v jejímž rámci Nejvyšší soud aplikoval a interpretoval Úmluvu a jiné mezinárodní úmluvy. Takové rozhodnutí Ústavního soudu nelze charakterizovat jinak než jako útok na vládu práva a na nezávislost justice. Konečné rozhodnutí Ústavního soudu v této věci ze dne 21. 4. 2020 tento stav ještě posílilo.

S ohledem na tyto skutečnosti, zejména na přesvědčivé a pádné argumenty Nejvyššího soudu v jeho rozsudku ze dne 5. 12. 2019 a v usnesení ze dne 23. 1. 2020 a na jeho závěry, že postup jmenování soudců do Disciplinárního senátu je v rozporu se zákonem, ESLP má za prokazatelné, že došlo ke zjevnému porušení vnitrostátního práva.

2. K tomu, zda porušení vnitrostátního práva v souvislosti s postupem jmenování soudců narušilo samotnou podstatu práva na„tribunál zřízený zákonem“:

Pokud jde o míru nezávislosti NSR a o to, zda došlo k nepřiměřenému zásahu zákonodárné a výkonné moci do procesu jmenování, se ESLP opřel o různá, ale v podstatě jednohlasná stanoviska mezinárodních organizací a orgánů, podle nichž změny v postupu jmenování soudců do NSR zavedené novelou z roku 2017 způsobily, že NSR již nebyla nezávislým orgánem, který je schopen plnit svou ústavní povinnost zajišťovat nezávislost soudů a soudců.

Soud vzal rovněž v úvahu okolnosti, za nichž byla nová NSR zřízena, zejména to, že šest z patnácti jmenovaných soudců bylo v uplynulých šesti měsících jmenováno ministrem spravedlnosti předsedou nebo místopředsedou soudu, že většina členů nové NSR byla doporučena vládnoucí stranou nebo s ní byla spojena, že většina kandidátů byla navržena exekutivou a že nebylo možné ověřit, zda kandidáti měli požadovaný počet podpisů, jelikož exekutiva schválené seznamy kandidátů zpočátku nezveřejnila. Soud poznamenal, že situace, kdy veřejnosti nebylo oficiálně sděleno, zda byl splněn formální požadavek, aby kandidáti do NSR získali dostatečnou podporu, může vyvolat pochybnosti o zákonnosti celého procesu výběru členů NSR. Navíc nejasnosti ohledně toho, kdo kandidáty podpořil, může založit podezření ohledně kvalifikace členů NSR a jejich přímých či nepřímých vazeb na výkonnou moc. Členové NSR byli jmenováni za podpory úzké skupiny soudců se silnými vazbami na výkonnou moc, a jak naznačil Nejvyšší soud, existovaly také pochybnosti o tom, zda všichni členové NSR splňovali zákonný požadavek, aby získali podporu dvaceti pěti aktivních soudců.

Soud dospěl k závěru, že na základě novely z roku 2017, která zbavila soudní moc práva nominovat a vybírat členy NSR z řad soudců (právo, které jí přiznávala předchozí legislativa a které bylo v souladu s mezinárodními standardy), zákonodárná a výkonná moc získaly rozhodující vliv na složení NSR. Novela prakticky odstranila nejenom předchozí reprezentativní systém, ale také záruky nezávislosti soudnictví, což umožnilo výkonné a zákonodárné moci přímo či nepřímo zasahovat do postupu jmenování soudců, čehož také využily, jak ukazují okolnosti týkající se výběru kandidátů do NSR z řad soudců. Zároveň skutečnost, že podle zákona o Nejvyšším soudu z roku 2017 byla první předsedkyni Nejvyššího soudu odňata pravomoc oznamovat uvolněná místa na tomto soudu ve prospěch prezidenta Polska, dále oslabila zapojení justiční složky do procesu jmenování soudců, zejména jmenování k Nejvyššímu soudu.

Po posouzení všech výše uvedených skutečností ESLP dospěl k závěru, že porušení vnitrostátního práva podstatným způsobem nepříznivě zasáhlo napadený proces jmenování soudců. V důsledku tohoto porušení bylo doporučování kandidátů na členy Disciplinárního senátu, což byla podmínka sine qua non pro jmenování prezidentem Polska, svěřeno NSR, tedy orgánu, který postrádal dostatečné záruky nezávislosti na zákonodárné a výkonné moci. Proces jmenování soudců, který, jak tomu bylo v tomto případě, provází nepatřičné ovlivňování ze strany zákonodárné a výkonné moci, je neslučitelný s čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Takové ovlivňování představuje zásadní protiprávnost, která nepříznivě dopadá na proces jako celek a ohrožuje legitimitu soudu složeného z takto jmenovaných soudců.

Postup při jmenování soudců do Disciplinárního senátu Nejvyššího soudu byl stižen závažnými vadami, které narušily samotnou podstatu práva na „tribunál zřízený zákonem“.

3. K tomu, zda námitky týkající se práva na „tribunál zřízený zákonem“ byly účinně přezkoumány vnitrostátními soudy a zda byly dostupné opravné prostředky:

Podle polského práva neexistovalo žádné řízení, jehož prostřednictvím by mohla stěžovatelka napadnout namítané vady v procesu jmenování soudců do Disciplinárního senátu Nejvyššího soudu. V důsledku toho stěžovatelce nebyly dostupné žádné opravné prostředky.

ESLP konstatoval, že Disciplinární senát Nejvyššího soudu, který projednával případ stěžovatelky, nebyl „tribunálem zřízeným zákonem“, a jednomyslně shledal porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Stěžovatelce bylo přiznáno spravedlivé zadostiučinění ve výši 15 000 eur za nemajetkovou újmu.

Rozhodnutí zpracovala Mgr. VLADIMÍRA PEJCHALOVÁ GRÜNWALDOVÁ, Ph.D., LL.M., odborná asistentka na Katedře mezinárodního práva Fakulty právnické Západočeské univerzity v Plzni.