Soudní dvůr EU zveřejnil ve čtvrtek 11. března 2021 stanovisko generálního advokáta Gerarda Hogana ve věci posudku 1/19 Istanbulská úmluva. Generální advokát navrhuje, aby Soudní dvůr rozhodl, že ačkoli Evropská unie podepsala Istanbulskou úmluvu, je Rada oprávněna vyčkat, přestože by nemusela, na vzájemnou shodu všech členských států na tom, že souhlasí s tím, že budou touto úmluvou vázány, než rozhodne, zda a v jakém rozsahu k této úmluvě Unie přistoupí. Dále uvádí, že Istanbulskou úmluvu lze uzavřít na základě čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2 a článků 84 a 336 SFEU prostřednictvím dvou samostatných rozhodnutí.

 

Istanbulská úmluva¹ o prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí byla přijata Radou Evropy dne 7. dubna 2011 a dne 11. května 2011 byla otevřena k podpisu.

První návrh rozhodnutí Rady o podpisu Istanbulské úmluvy jménem Unie ze strany Komise nezískal dostatečnou podporu členů Rady. Bylo tedy rozhodnuto o omezení navrženého rozsahu uzavření Istanbulské úmluvy ze strany Unie pouze na ty pravomoci, které byly považovány za pravomoci, jež spadají do výlučné pravomoci Unie. Rovněž bylo rozhodnuto o rozdělení návrhu Komise na rozhodnutí Rady o podpisu Istanbulské úmluvy na dvě samostatná rozhodnutí, aby byla zohledněna zvláštní postavení Irska a Spojeného království upravená v protokolu č. 21 připojenému k SEU a SFEU.

Tato dvě samostatná rozhodnutí přijala Rada dne 11. května 2017. První se týká podpisu Istanbulské úmluvy jménem EU, pokud jde o její ustanovení spadající do pravomocí Unie v oblasti justiční spolupráce v trestních věcech, a jako hmotněprávní základy uvádělo čl. 82 odst. 2 a čl. 83 odst. 1 SFEU². Druhé rozhodnutí zahrnuje aspekty této úmluvy, jež se týkají azylu a zásady nenavracení, a jako hmotněprávní základ byl uveden čl. 78 odst. 2 SFEU³. Body odůvodnění obou rozhodnutí Rady obsahovaly odkazy na pravomoci Unie a jejích členských států.

Dne 9. července 2019 požádal Evropský parlament v souladu s čl. 218 odst. 11 SFEU o posudek Soudního dvora k přistoupení Unie k Istanbulské úmluvě. Svou první otázkou se Evropský parlament táže, které články SFEU by měly představovat vhodný právní základy pro akt Rady o uzavření Istanbulské úmluvy jménem Unie. Rovněž se táže, zda je nutné nebo možné přijmout dvě samostatná rozhodnutí o podpisu a o uzavření Istanbulské úmluvy. Svou druhou otázkou se Evropský parlament táže, zda je uzavření Istanbulské úmluvy ze strany Unie podle čl. 218 odst. 6 SFEU slučitelné se Smlouvami, pokud neexistuje vzájemná shoda všech členských států být touto úmluvou vázány.

Ve svém stanovisku zveřejněném 11. března 2021 generální advokát Gerard Hogan navrhuje, aby Soudní dvůr odpověděl na otázky položené Evropským parlamentem takto:

Pokud se úmysly Rady týkající se rozsahu sdílených pravomocí, které mají být vykonány při uzavření Istanbulské úmluvy, nezmění, mělo by být rozhodnutí, kterým se toto uzavření schvaluje jménem Unie, založeno na čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2, článku 84 a článku 336 SFEU jakožto hmotněprávních základech.

Uzavření Istanbulské úmluvy Unií prostřednictvím dvou samostatných aktů nemůže způsobit neplatnost těchto aktů.

Rozhodnutí Unie uzavřít Istanbulskou úmluvu by bylo slučitelné se Smlouvami, pokud by bylo přijato, aniž by existovala vzájemná shoda všech členských států na tom, že souhlasí, že budou výše uvedenou dohodou vázány. Takové rozhodnutí by však bylo se Smlouvami slučitelné i v případě, že by bylo přijato až po zajištění takové vzájemné shody. Pouze Radě přísluší rozhodnout, které z těchto dvou řešení je vhodnější.

Generální advokát má za to, že všechny otázky položené Soudnímu dvoru Evropským parlamentem by měly být považovány za přípustné, s výjimkou druhé části první otázky, ale pouze v rozsahu, v němž se týká rozhodnutí o podpisu Istanbulské úmluvy. Vzhledem k tomu, že Evropský parlament nezpochybnil platnost rozhodnutí o podpisu, ačkoli tak mohl učinit, a tato rozhodnutí mohla tedy nabýt právní moci, nemůže tento orgán použít řízení o posudku k obcházení lhůt upravujících žalobu na neplatnost.

 

Příslušné právní základy týkající se uzavření Istanbulské úmluvy

Generální advokát navrhuje řídit se judikaturou Soudního dvora, podle níž má-li určitý akt několik cílů nebo složek, musí být tento akt v zásadě založen na jediném právním základě, a pouze výjimečně na několika, konkrétně těch, které odpovídají převažujícím, nebo alespoň hlavním cílům nebo složkám tohoto aktu. Z toho vyplývá, že je nepodstatné, zda byly v rámci přijímání dotčeného aktu vykonány jiné pravomoci, pokud se tyto jiné pravomoci týkají cílů nebo složek, které jsou ve vztahu k tomuto aktu vedlejší.

Mimoto rozhodne-li se Unie nevykonávat všechny své pravomoci, je podle názoru generálního advokáta důležité odlišit rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření mezinárodní dohody, od dohody samotné. Vzhledem k tomu, že v případě přistoupení k Istanbulské úmluvě je jasné, že Rada chce, aby Unie vykonávala pouze některé ze svých pravomocí, je generální advokát Gerard Hogan přesvědčen, že je vhodné posuzovat nikoli celou Istanbulskou úmluvu, ale jen ty části této úmluvy, které budou z pohledu unijního práva pro Unii závazné.

V tomto ohledu generální advokát poznamenává, že v projednávané věci nepovažuje za nezbytné rozhodnout s konečnou platností o otázce, zda Unie má, jak se domnívá Rada, výlučnou pravomoc k uzavření Istanbulské úmluvy ve věcech azylu a přistěhovalectví, jakož i justiční spolupráce v trestních věcech, a tedy zda je Unie povinna tyto pravomoci vykonat. Otázka předložená Evropským parlamentem je založena na předpokladu, že Unie bude vykonávat přinejmenším ty pravomoci, které jsou jí svěřeny ve věcech azylu a přistěhovalectví, jakož i justiční spolupráce v trestních věcech.

Po analýze cílů a složek Istanbulské úmluvy generální advokát Gerard Hogan poznamenává, že uzavření Istanbulské úmluvy EU se bude pravděpodobně týkat velkého počtu pravomocí, které náleží EU samostatně nebo společně s členskými státy, a teoreticky tak může být relevantní řada právních základů dle SFEU. Dodává však, že se nepředpokládá, že by právní základ či základy určitého aktu odrážely veškeré pravomoci vykonané pro účely jeho přijetí. Rozhodnutí o schválení uzavření Istanbulské úmluvy EU by mělo být založeno pouze na právním základě či základech odpovídajících tomu, co bude těžištěm tohoto rozhodnutí. Pro určení takového právního základu je podle generálního advokáta třeba vzít v úvahu nejen cíle a složky Istanbulské úmluvy, ale zohlednit i cíle a složky, které jsou specifičtější pro samotné toto rozhodnutí.

Generální advokát Gerard Hogan rovněž zvažuje relevanci jiných právních základů, než které uvádí Evropský parlament ve své otázce, posouzením různých pravomocí, kterých by se Istanbulská úmluva mohla týkat. Navrhuje, aby Soudní dvůr odpověděl na první otázku tak, že s přihlédnutím k rozsahu uzavření zamýšleného Radou musí být rozhodnutí, kterým se schvaluje, aby Unie přistoupila k tomuto uzavření, založeno na čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2, článku 84 a článku 336 SFEU.

 

K možnosti schválit uzavření Istanbulské úmluvy prostřednictvím dvou samostatných rozhodnutí

Generální advokát Gerard Hogan poznamenává, že otázka položená Evropským parlamentem se týká budoucí formální platnosti rozhodnutí o uzavření Istanbulské úmluvy. V tomto ohledu je potřeba připomenout, že z článku 263 SFEU vyplývá, že formální platnost určitého aktu může být zpochybněna pouze v případě porušení podstatných formálních náležitostí. Dochází k závěru, že uzavření Istanbulské úmluvy prostřednictvím dvou rozhodnutí namísto jediného není takové povahy, aby mohlo mít důsledky pro použitá pravidla hlasování, jak tomu bylo v předchozím rozsudku Soudního dvora.

Je tomu tak proto, že zaprvé je nesporné, že bez ohledu na počet rozhodnutí, která budou přijata, budou všechna jejich přijetí spadat do pravomoci EU. Zadruhé, pokud jde o pravidla hlasování, je potřeba uvést, že rozdělení rozhodnutí na dva samostatné akty by mohlo způsobit vadu postupu uzavření mezinárodní dohody, pokud by byl první akt, který by měl být přijat, přijat podle určitého pravidla hlasování a druhý přijat na základě jiného pravidla hlasování za okolností, kdy by v případě přijetí jediného aktu bylo použito jen jediné pravidlo. V projednávané věci však vedou všechny dotčené právní základy k použití téhož postupu.

Generální advokát Hogan tedy navrhuje, aby Soudní dvůr EU odpověděl na otázku Evropského parlamentu, že uzavření Istanbulské úmluvy Unií prostřednictvím dvou samostatných aktů nemůže způsobit neplatnost těchto aktů.

 

K otázce platnosti rozhodnutí Rady o uzavření Istanbulské úmluvy, pokud by bylo přijato v případě neexistence vzájemné shody všech členských států na tom, že souhlasí, že budou touto úmluvou vázány

V tomto ohledu generální advokát Gerard Hogan konstatuje, že Rada nemá povinnost vyčkávat na vzájemnou shodu členských států ani není povinna uzavřít takovou mezinárodní dohodu, jako je Istanbulská úmluva, bezprostředně po jejím podpisu. Přísluší jí posoudit, jaké je nejlepší řešení, a to s ohledem na takové faktory, jako je rozsah rizika neodůvodněného neplnění dotčené smíšené dohody některým členským státem nebo možnost získat v rámci tohoto orgánu potřebnou většinu k tomu, aby mohla sama vykonávat všechny sdílené pravomoci, jichž se uvedená dohoda týká.

Generální advokát Hogan navrhuje odpovědět na druhou otázku tak, že rozhodnutí Unie uzavřít Istanbulskou úmluvu by bylo slučitelné se Smlouvami, pokud by bylo přijato, aniž by existovala vzájemná shoda všech členských států na tom, že souhlasí, že budou výše uvedenou úmluvou vázány. Takové rozhodnutí by však bylo se Smlouvami slučitelné i v případě, že by bylo přijato až po zajištění takové vzájemné shody. Pouze Radě přísluší rozhodnout, které z těchto dvou řešení je vhodnější.

 

Úplné znění stanoviska se na internetové stránce curia.europa.eu zveřejní v den, kdy je generální advokát přednesl.

 

Zdroj: SD EU
Foto: curia.europa.eu

 

---

 ¹ Úmluva Rady Evropy o prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí, 7. dubna 2011.

² Rozhodnutí Rady (EU) 2017/865 ze dne 11. května 2017 o podpisu Úmluvy Rady Evropy o prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí, pokud jde o záležitosti týkající se justiční spolupráce v trestních věcech, jménem Evropské unie (Úř. věst. 2017, L 131, s. 11).

³ Rozhodnutí Rady (EU) 2017/866 ze dne 11. května 2017 o podpisu Úmluvy Rady Evropy o prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí, pokud jde o azyl a zásadu nenavracení, jménem Evropské unie (Úř. věst. 2017, L 131, s. 13).