Stanovisko ČAK k aktuálnímu vývoji AML iniciativ na evropské úrovni

Česká advokátní komora (ČAK), jako největší samosprávná právnická profesní organizace v České republice, která zároveň vykonává veřejnou správu na úseku advokacie a jako taková chrání a garantuje kvalitu právních služeb poskytovaných advokáty, má potřebu vyjádřit se k aktuálnímu vývoji AML iniciativ na úrovni Evropské unie.

ČAK se aktivně podílela na přípravě odpovědi Rady evropských advokátních komor (CCBE) na veřejnou konzultaci Evropské komise ohledně Akčního plánu pro komplexní unijní politiku o předcházení praní špinavých peněz a financování terorismu (Akční plán v oblasti AML), jež byla spuštěna dne 7. května 2020. CCBE kromě odpovědi na dotazník k Akčnímu plánu zpracovala rovněž dva doprovodné dokumenty, které se zaměřovaly zejména na dva pilíře Akčního plánu, a to na harmonizaci pravidel na úrovni EU prostřednictvím nařízení a na záměr vzniku orgánu supervize na úrovni EU. V těchto dvou doprovodných dokumentech se CCBE zabývala zejména efektivitou a proporcionalitou dvou zmíněných pilířů Akčního plánu v oblasti AML. Oba tyto dokumenty byly kromě Komise zaslány Českou advokátní komorou také expertům Stálého zastoupení ČR při EU a dle informací od nich následně předány Ministerstvu financí. ČAK se tedy i v tomto stanovisku dále zaměřuje na tyto dva pilíře Akčního plánu v oblasti AML.

Česká advokátní komora pečlivě sledovala vývoj jednání na toto téma v institucích EU. Interinstitucionální diskuse byla organizována Komisí a Německým předsednictvím v Radě EU. Analyzovala Usnesení Evropského parlamentu o komplexní politice Unie v oblasti předcházení praní peněz a financování terorismu – akční plán Komise a další aktuální vývoj, ze dne 1. července 2020. Toto Usnesení i proběhnuvší debaty na půdě Evropského parlamentu reflektuje úsilí, které Parlament problematice AML dosud věnoval, zejména s ohledem na kauzu Panama Papers, ale i novou kauzu FinCen.

I když ČAK vítá, s jakým odhodláním Evropský parlament k problematice AML přistupuje, překvapila ji silná politická ambice a bezvýhradná podpora dvou výše uvedených pilířů Akčního plánu v oblasti AML, a to hned z několika důvodů.

Jak bylo uvedeno v odpovědi na veřejnou konzultaci, má ČAK za to, že harmonizace AML pravidel na evropské úrovni neznamená, že všechny potíže v této oblasti zaniknou. Evropský parlament a zejména někteří euro poslanci prezentují vypracování nařízení jako všeobjímající nástroj, který má eliminovat dosavadní nedostatečný závazek členských států řešit problematiku AML efektivně, což Parlament dokládá neuspokojivou implementací zejména Směrnice Evropského parlamentu a rady (EU) 2018/843 ze dne 30. května 2018 o předcházení využívání finančního systému k praní peněz nebo financování terorismu. ČAK zastává názor, že i právě v návaznosti na tuto kritiku ze strany Evropského parlamentu, kterou sdílí i Komise, by bylo vhodné nejprve zajistit řádnou a efektivní implementaci 4. a 5. AML směrnice, monitorovat výsledky těchto implementací a až následně a po náležitém vyhodnocení případně přistoupit k další regulaci. Aktuální vývoj je poněkud překotný. Je potřeba pohlížet na dosavadní pravidla v AML oblasti s ohledem na dosavadní vývoj. Ta nejen, že zavedla nejvyšší mezinárodní standard (čtyřicet doporučení Finančního akčního výboru), ale také zakotvila tato doporučení jako společný základ EU a samotná pravidla Evropské unie o AML tato doporučení dokonce v mnoha směrech překonala.

ČAK nadále zastává názor, že role členských států EU, ale i relevantních orgánů na národní úrovni i evropské úrovni, je v řešení problematiky AML klíčová a není vhodné ji v tuto chvíli měnit. Pro zefektivnění spolupráce na národní a evropské úrovni v rámci samotné problematiky AML si Komora dovede představit celou řadu vhodnějších podpůrných opatření a mechanismů než návrh legislativního aktu ve formě nařízení.  ČAK je rovněž toho názoru, že úloha členských států a relevantních orgánů na národní úrovni zůstane tak či onak stejně rozhodující, a to i v případě přijetí nařízení, stejně tak jako tomu bylo v případě implementace směrnic. Bez ohledu na přímou aplikovatelnost nařízení totiž jistě bude nutné přistoupit k přijetí četných vnitrostátních prováděcích opatření, a to zejména vzhledem k rozdílnosti národních úprav, roztříštěnosti pravidel do mnoha předpisů, sektorovým specifikům apod. Nutno brát v úvahu, že existují poměrně velké rozdíly v trestněprávních úpravách napříč Unií.

ČAK je toho názoru, že pravidla v oblasti finančního sektoru a bankovnictví jsou již dostatečně připravena pro případnou další harmonizaci a rovněž je možné diskutovat o dalších dohledových a vyšetřovacích pravomocích Evropského orgánu pro bankovnictví. Mimo tyto oblasti je však jen obtížně představitelné, že by nařízení posílilo dosavadní národní standardy, namísto jejich oslabení. Jeví se naopak jako potřebné zachovat určitou flexibilitu pravidel, která budou schopna reagovat na stále rychlejší vývoj přeshraniční kriminality v této oblasti, s nově vznikajícími typologiemi a riziky praní peněz. Je také nezbytné zohledňovat sektorová specifika, především ta, která se dotýkají advokacie.

Evropský parlament je orgánem zastupujícím občany Evropské unie. Na jeho postoji ČAK do jisté míry překvapilo i to, že ve vztahu k národním implementacím se snaží namísto ochrany zájmů občanů substituovat roli Evropské komise, která disponuje pravomocemi k zajištění implementace v náležitém čase a potřebném rozsahu. ČAK je toho názoru, že Evropský parlament by měl svou pozornost ve vztahu ke dvěma uvedeným pilířům Akčního plánu pro oblast AML směřovat nejen k odhalování praní špinavých peněz a financování terorismu, ale rovněž k zajištění základních práv, zejména práva na spravedlivý proces evropských občanů a k tomu, jak zefektivnit přeshraniční spolupráci v trestních věcech. Parlament se rovněž nezabýval otázkou, jaká budou mít navrhovaná opatření dopady na unijní rozpočet či zda jsou vůbec proveditelná. Účinnost těchto opatření totiž rovněž spočívá v co nejlepším využití zdrojů, za účelem dosažení co nejlepších výsledků, a to, pokud možno, za co nejnižší náklady.

Co se argumentu o rozdílnosti implementací v jednotlivých členských státech týče, ČAK tyto obavy sdílí, nicméně právě z tohoto důvodu v odpovědi na veřejnou konzultaci k Akčnímu plánu AML navrhla, aby Evropská komise vytvořila preventivní mechanismus, jenž by umožnil nejen členským státům, ale rovněž zúčastněným subjektům žádat Komisi v průběhu implementačního procesu o nezávaznou interpretaci a vysvětlení případných nejasných institutů a ustanovení dané směrnice za účelem dosažení souladu navrhovaného vnitrostátního předpisu s touto směrnicí, a to například formou nezávazných stanovisek k problematickým otázkám. Máme za to, že tento přístup by nikterak nenarušil kompetenci Soudního dvora EU jako jediné unijní instituce, jež může poskytovat závazný výklad. Aktuálně není k dispozici žádný podobný preventivní nástroj, a tak se domníváme, že důsledky nesprávné implementace mohou být nevratné v tom smyslu, že zakonzervují na dlouhou dobu právně nežádoucí stav, než bude daná záležitost případně vznesena před Soudním dvorem.

ČAK dále, i s ohledem na výše uvedené, pozorně sledovala jednání v Radě EU a přípravu Závěrů Rady EU. V této souvislosti velice uvítala pragmatickou a do jisté míry zdrženlivou pozici Ministerstva financí, jež v podstatných elementech reflektovala obavy ČAK, a to jak s ohledem na harmonizaci, tak i směrem ke vzniku evropského orgánu supervize. ČAK je toho názoru, že orgán supervize by mohl být vhodným krokem v rámci řešení stávajících problémů v rámci bankovního/finančního sektoru. Nedovede si však představit centralizaci přímých pravomocí pro nebankovní sektory, a to z mnoha důvodů.

Dle dosavadní zkušenosti ČAK spolupráce s FAU funguje velmi dobře. ČAK se podílí na tvorbě Národního hodnocení rizik, zasílá své zprávy FATF (MONEYVAL) i Evropské komisi, podílí se na přípravě legislativních i metodických výstupů v oblasti AML a je rovněž zapojena i do evropských programů, naposledy do programu Rady Evropy s názvem “Zvyšování efektivity režimu boje proti praní špinavých peněz a financování terorismu v České republice“. Zjištěné nedostatky jsou postupně odstraňovány, avšak ze strany ČAK rozhodně nechybí odhodlání maximalizovat efektivitu této spolupráce. Naopak, ČAK prokázala, že má nulovou toleranci vůči členům advokátní profese, u nichž byla zjištěna jakákoli závažná porušení ve vztahu k povinnostem, jež stanoví předpisy na ochranu před praním špinavých peněz. Česká advokátní komora si je rovněž vědoma své odpovědnosti za zajištění co nejvyšší možné míry vzdělávání advokátů o AML problematice. Za tímto účelem aktivně spolupracuje se CCBE a Nadací evropských advokátů (ELF) na splnění podmínek tendru Evropské komise pro vzdělávání advokátů ohledně přeshraničních specifik v oblasti AML. Má však za to, že úspěch spolupráce na národní úrovni tkví ve znalosti regionálních praktik, prostředí, a především národní legislativy. Aby tedy dohledový orgán EU mohl svou roli plnit s ohledem na tyto nezbytné kvality, muselo by se jednat o masivní těleso, které by navíc mohlo oslabit bdělost a ambici národních dohledových orgánů a jejich motivaci proaktivně eliminovat rizikové oblasti a osoby. Komora si dovede tudíž představit snad jen případný vznik daleko útlejšího orgánu, jenž by plnil výlučně funkci metodickou a koordinační, avšak bez přímých pravomocí. Ta by byla nadále ponechána dohledovým orgánům na národní úrovni, které nejlépe znají národní a sektorová specifika.

ČAK vyhodnotila s určitými rozpaky Závěry Rady ze 4. listopadu 2020, které sice reflektují, že názory členských států na tuto problematiku jsou rozdílné, nicméně rovněž dokládají, že neexistovala dostatečná politická vůle k tomu, aby Závěry Rady více zdůraznily nutnost znalosti národních specifik členských států, uplatnění principu subsidiarity a možných negativních dopadů zamýšlené harmonizace do účinnosti fungování na národní úrovni. Je tedy nyní již zjevné, že i přes výhrady ČAK a CCBE panuje mezi unijními institucemi na přípravě evropského nařízení shoda.

Komise oznámila předložení návrhu v prvním čtvrtletí následujícího roku. ČAK bude legislativní proces pečlivě sledovat a aktivně se ho účastnit, neboť úroveň harmonizace a centralizace bude rozhodující. Dle názoru ČAK existuje riziko, že s přijetím nařízení dojde k oslabení přístupu založeného na hodnocení rizik. Výhody regulace založené na rizicích dle ČAK mimo jiné spočívají v tom, že míří na konkrétní problémy a rovněž v přenosu odpovědnosti z regulatorních orgánů na regulované subjekty, což posiluje jejich odpovědnost. ČAK zastává názor, že pokud tedy k harmonizaci dojde a existují relevantní důkazy o tom, že implementace směrnic v uvedených oblastech jsou v jednotlivých členských státech příliš odlišné a AML směrnice tedy nesplnily stanovené cíle, harmonizace by se měla týkat především definice povinných osob a některých aspektů týkajících se identifikace a kontroly klienta; definice praní špinavých peněz a financování terorismu, pravidel pro finanční zpravodajské jednotky; jejich povinnosti a zakotvení spolupráce; pravidel pro použitelnost celo-unijních nástrojů, např. Registru skutečných majitelů (který dosud nebyl příliš na úrovni EU zmiňován); a specifická pravidla pro bankovní/finanční sektor.

Ze Závěrů Rady rovněž vyplývá shoda členských států na vzniku dohledového orgánu EU s přímými pravomocemi v oblasti dohledu nad vybraným počtem vysoce rizikových povinných osob, jakož i pravomocemi převzít dohled nad vnitrostátním orgánem dohledu v jasně vymezených a výjimečných situacích s tím, že tento orgán by se měl v první fázi zaměřit pouze na finanční sektor. ČAK vítá takto projevenou zdrženlivost Rady ohledně nefinančního sektoru, žádá však Ministerstvo financí, aby tuto pozici zastávalo v Radě i v rámci celého legislativního procesu, neboť existují obavy, že by se tuto pozici nemuselo podařit prosadit, a to i s ohledem na deklarovanou odhodlanost Portugalska a Slovinska (jako následných předsednických zemí v Radě) pokračovat v uplatňování plošné supervize (viz prohlášení těchto zemí rámci konference Německého předsednictví dne 8. prosince). Rovněž je zde riziko, že supervize toliko nad finančním sektorem by mohla být pouze dočasným řešením.

Česká advokátní komora s ohledem na základní principy advokátní stavu, který reprezentuje, vždy zdůrazňovala a stále zdůrazňuje, že je sice připravena na rozumné kompromisy v této oblasti, tak aby bylo dosaženo co největší eliminace trestné činnosti v oblasti legalizace výnosů z trestné činnosti a prevence terorismu, současně však je připravena chránit nezávislost advokacie a nedotknutelnosti práv na soukromí a spravedlivý proces, jež jsou neoddělitelným atributem existence právního státu, což bylo mnohokrát deklarováno unijními institucemi, Radou Evropy, Benátskou komisí, OSN a dalšími. Advokátní samospráva je nezbytným předpokladem této nezávislosti, neboť chrání kolektivně nezávislost každého jednotlivého advokáta, který sehrává významnou roli v rámci výkonu spravedlnosti. Žádná opatření v oblasti AML by proto do této nezávislosti neměla zasahovat, a to i v případě, že by vznikl unijní orgán dohledu nad nezávislými právnickými profesemi. Zásady nezávislosti a advokátní samosprávy musí zůstat nedotčeny, což vyžaduje přísné dodržování stávajících regulačních procesů v každém členském státě, jehož cílem je zachovávat nezávislost na moci výkonné a zachování právního státu.

Hovoříme-li o povinnostech, ústřední povinností advokáta zůstává advokátní povinnost mlčenlivosti, bez níž nemůže existovat nezbytný vztah vzájemné důvěry mezi advokátem a jeho klientem, přičemž neodmyslitelným atributem práva na obhajobu je, že klientům musí být umožněno advokáty svobodně a otevřeně informovat bez obav z toho, že by tyto informace mohly být bez jejich svolení vyzrazeny. Pokud mezi nimi tato důvěra neexistuje, advokát nemůže vykonávat své povinnosti v rámci zastupování klienta, jež jsou zásadní pro řádné fungování právního státu. V současné době je mlčenlivost uznávána ve všech členských státech Evropské unie. Článek 4 směrnice 2013/48/EU o právu na přístup k obhájci uvádí:

Členské státy respektují důvěrnost komunikace mezi podezřelými nebo obviněnými osobami a jejich obhájcem v rámci výkonu práva na přístup k obhájci stanoveného podle této směrnice. Tato komunikace zahrnuje schůzky, korespondenci, telefonické hovory a jiné formy komunikace, které jsou přípustné podle vnitrostátního práva.“

Všechny členské státy EU mají ve svých právních řádech zakotvenu ochranu práv a povinností týkajících se zachovávání důvěrnosti informací poskytnutých advokátům klienty. Jednotlivé jurisdikce se však liší v tom, jak je toto právo chráněno. V určitých evropských zemích je porušení mlčenlivosti ze strany advokátů trestným činem, za něž může být uložen trest odnětí svobody.

Co se rizikovosti advokátní profese z pohledu problematiky AML týče, pak tato byla opakovaně spolu s dalšími sektory zmíněna v rámci Nadnárodního posouzení rizik Evropské komise. Také ze zkušenosti ČAK vyplývá, že rizika popsaná zejména v souvislosti s advokátními úschovami se efektivně daří odhalovat a byla přijata dodatečná opatření pro jejich eliminaci.  Naproti tomu Národní posouzení rizik upozorňuje na několikanásobně vyšší rizika smluvně obdobných postupů u dalších druhů povinných osob, jakož i v oblastech mimo okruh povinných osob, která se odhalovat nedaří, a to například i v důsledku neexistence dohledového orgánu. To však není případ advokacie, která specifika dané profese detailně zná a má také prostředky k provádění potřebné kontroly a dosažení nápravy případného protiprávního stavu.

ČAK si uvědomuje, že v rámci problematiky AML představují advokáti pouze nepatrnou skupinu, jejich společenská role je však zcela zásadní pro existenci právního státu, proto je nutno ji respektovat. ČAK je připravena o všech výše uvedených otázkách diskutovat s českými zástupci ve všech třech klíčových unijních institucích, s Ministerstvem financí i s FAÚ, aby bylo dosaženo přijatelného kompromisu, který bude respektovat ústřední principy advokátní profese a veškeré aspekty práva na spravedlivý proces, neboť jejich naplňování není pouze v zájmu advokacie, ale v zájmu všech občanů, tedy v zájmu České republiky, jako demokratického právního státu.

Vedení ČAK
Foto: ČAK

Go to TOP