Bulletin advokacie v březnovém čísle otevřel diskusi k návrhu nového stavebního zákona a zahájil ji článkem Františka Korbela nazvaným Nový stavební zákon. Diskusi k tomuto návrhu lze jen uvítat, neboť stavební zákon je předpisem, s nímž většina advokátů ve větší či menší míře pracuje, a jejich názory na navrhovaná řešení mohou kvalitě předpisu určitě přispět.

Debata k připravovanému návrhu probíhá, ovšem převážně v periodickém tisku a zaměřuje se především na způsob přípravy návrhu a některé navrhované změny. V odborných právnických časopisech je už tomuto připravovanému předpisu věnována pozornost menší.[1] I proto je otevření diskuse v Bulletinu a Advokátním deníku záslužným počinem.

Článek F. Korbela, který diskusi v Bulletinu advokacie otevírá, obecně popisuje cíle sledované návrhem a shrnuje hlavní změny oproti současnému stavu. Zdůrazňuje, že nový zákon má být zhruba polovičního rozsahu, než je stavební zákon stávající. Tento poloviční rozsah má symbolizovat podstatu změny – zjednodušení, zrychlení a racionalizace stavebního práva, což si žádá „hluboké změny a řezy do celého systému veřejného stavebního práva“.[2]

Stav návrhu, který článek popisuje, je stavem, v němž se návrh nacházel při rozeslání do meziresortního připomínkového řízení dne 25. 11. 2019. Po množství připomínek jej předkladatel návrhu (Ministerstvo pro místní rozvoj) upravil a upravený návrh dne 3. 4. 2020 rozeslal připomínkujícím orgánům jako výsledek prvního kola připomínkového řízení k dalšímu vyjádření.[3] Návrh původně rozeslaný do připomínkového řízení v listopadu 2019 měl 171 ustanovení a návrh nově rozeslaný má už 323 paragrafů, což je téměř dvojnásobek. Je tedy zřejmé, že došlo k podstatnému přepracování, nikoli jen k dílčím modifikacím.[4]

Řada změn, o nichž se článek F. Korbela zmiňuje, byla vypuštěna. Jmenovat lze například eliminaci návrhu, aby územní plán byl vydáván formou právního předpisu, a nikoli opatřením obecné povahy, jak je tomu dnes. Naštěstí vypadla také proklamace, že vydání územně plánovací dokumentace je informovaným politickým rozhodnutím státu, kraje nebo obce. Zmizelo automaticky vygenerované rozhodnutí o povolení stavby, jímž měla být řešena nečinnost stavebního úřadu, vypuštěna byla řada změn navrhovaných pro vlastní správní řízení i pro soudní přezkum správních rozhodnutí vydávaných v povolovacím řízení o stavbě atd.

K podstatně přepracovanému novému znění návrhu, dále k rozsáhlému změnovému návrhu a tezím prováděcích předpisů se připomínková místa měla vyjádřit do 18 dnů, z čehož bylo jen 12 dnů pracovních. Postup, jak je nový stavební zákon připravován, však není předmětem tohoto článku, o tom bylo napsáno již dost v různých periodikách. Ustanovení, jež jsou obsahem nově formulovaného návrhu stavebního zákona ze dne 3. 4. 2020, na něž bych chtěla obrátit pozornost v tomto článku, se týkají tří oblastí, a to za prvé plánovacích smluv, za druhé některých otázek správního povolovacího řízení a za třetí návrhů v oblasti soudního přezkumu vydaných správních rozhodnutí.

 

Plánovací smlouvy

Stávající stavební zákon zná institut veřejnoprávních smluv a upravuje je v rámci řízení o územním rozhodnutí. Vymezení základního obsahu veřejnoprávní smlouvy je obsaženo v § 78a stavebního zákona, podle něhož stavební úřad může uzavřít se žadatelem o územní rozhodnutí veřejnoprávní smlouvu o umístění stavby, o změně využití území a o změně vlivu užívání stavby na území, která nahradí územní rozhodnutí. Jde o smlouvu, jíž teorie řadí mezi tzv. subordinační smlouvy, což jsou smlouvy, s nimiž počítá § 161 správního řádu, a které jsou uzavírány mezi správním orgánem a osobou, která by byla účastníkem správního řízení, pokud by probíhalo, a to i namísto vydání rozhodnutí. Stavební zákon podrobněji upravuje způsob a postup uzavírání veřejnoprávní smlouvy tak, aby byly dodrženy požadavky týkající se řízení o vydání územního rozhodnutí a byla zachována práva třetích osob, která mohou být vydáním územního rozhodnutí dotčena. Jinak se režim této smlouvy spravuje § 159 až 170 správního řádu, jenž platí subsidiárně.

Návrh nového stavebního zákona se chopil úpravy tohoto institutu podstatně jinak. V návrhu rozeslaném do připomínkového řízení v listopadu 2019 byly upraveny smlouvy označené jako Plánovací smlouvy. V základním ustanovení, tj. v § 51 tehdejšího návrhu, byla plánovací smlouva vymezena jako „soukromoprávní smlouva mezi stavebníkem a obcí nebo krajem v samostatné působnosti nebo vlastníkem veřejné infrastruktury, jejímž předmětem je vzájemný závazek stran poskytnout si součinnost při uskutečnění ve smlouvě uvedeného záměru a postupovat při uskutečňování záměru ujednaným způsobem“. Návrh rozlišoval dva typy plánovacích smluv, a to „podmiňující plánovací smlouvu“ a „dobrovolnou plánovací smlouvu“.

Podmiňující plánovací smlouva měla být uzavírána v případech, kdy způsob využití území nebo typ stavebního záměru kladl na stávající veřejnou infrastrukturu takové nároky, že by jej nebylo možné uskutečnit bez vybudování nové infrastruktury; obec mohla v takovém případě podmínit v územně plánovací dokumentaci realizaci určitého stavebního záměru uzavřením podmiňující plánovací smlouvy. Ta pak musela být povinně uzavřena, aby stavební záměr mohl být realizován (důvodová zpráva tuto smlouvu označuje jako obligatorní plánovací smlouvu).

Dobrovolná plánovací smlouva byla jakousi smlouvou o součinnosti mezi obcí či krajem a stavebníkem, která obsahovala nejrůznější závazky. Obec se zavazovala poskytnout stavebníkovi součinnost k realizaci záměru, zavazovala se nezměnit územněplánovací dokumentaci tak, aby záměr nebyl ztížen nebo jeho realizace vyloučena, poskytnout pozemky potřebné k realizaci záměru. Stavebník se zavazoval podílet se na výstavbě veřejné infrastruktury nebo veřejně prospěšných staveb či převzít náklady na její vybudování atd. Důvodová zpráva k navrhovaným ustanovením jen říká, že jejich cílem je umožnit smluvním stranám dohodnout se na podrobnějších podmínkách pro realizaci staveb a dalších záměrů. Plánovací smlouvu charakterizuje jako úplatnou smlouvu o výkonu činnosti, přičemž závazek obce by měl mít „povahu závazku k vynaložení snahy, nikoli k dosažení určitého výsledku“. Stavebník by měl protiplnění poskytovat přímo obci (kraji), popřípadě třetí osobě určené obcí (krajem), kdy by mělo jít o smlouvu ve prospěch třetího.

Návrh, který vzešel z projednání připomínek resortů a byl rozeslán dne 3. 4. 2020 jako poslední znění, už řeší institut plánovacích smluv podstatně jinak. Za prvé výslovně konstatuje, že plánovací smlouva je veřejnoprávní smlouvou, tj. nikoli už soukromoprávní smlouvou, jako tomu bylo podle původního návrhu. Za druhé opouští vymezení dvou typů plánovací smlouvy a ponechává pouze úpravu, která se v původním návrhu vztahovala na „dobrovolnou plánovací smlouvu“, a to jako základní obecnou úpravu plánovací smlouvy jako takové. Úprava je obsažena v § 127 až 130 návrhu. Ustanovení § 127 vymezuje obsah plánovací smlouvy úplně stejně jak to činil citovaný § 51 původního návrhu pro dobrovolné plánovací smlouvy, jen s tím rozdílem, že plánovací smlouvu kvalifikuje jako veřejnoprávní smlouvu a ve druhém odstavci říká, že plánovací smlouva může obsahovat i úpravu práv a povinností soukromého práva. Ustanovení § 128 pak podrobněji upravuje, k čemu se strany plánovací smlouvy mohou zavázat a, jak bylo řečeno, jde o úpravu jednak přejímající a jednak trochu rozšiřující dřívější ustanovení o „dobrovolné plánovací smlouvě“. Smlouvu schvaluje zastupitelstvo obce nebo kraje.

Proč se jedna a tatáž úprava jednoho institutu nejdříve charakterizuje jako soukromoprávní smlouva a o pár měsíců později jako veřejnoprávní smlouva, nelze z návrhu zjistit. Důvodová zpráva k pozdějšímu návrhu chybí a ani v důvodové zprávě k předchozímu návrhu není o právní povaze navrhované smlouvy žádná zmínka. Mezi oběma instituty jsou však podstatné rozdíly. Nejvyšší správní soud je v rozsudku ze dne 11. 10. 2017, č. j.6 As 182/2017-30, charakterizoval takto: „Za takové situace se nelze úspěšně dovolávat ústavního pravidla, že co zákon nezakazuje, je dovoleno. Jak uvedl tzv. konfliktní senát ve svém usnesení ze dne 21. 5. 2008, č. j. Konf 31/2007-82, č. 1675/2008 Sb. NSS: ,Pro vztahy navazované v oblasti soukromého práva je typické, že strany si mohou svobodně smluvit to, co uznají za vhodné; je přitom na nich, zda využijí rejstříku pojmenovaných smluv, které jim nabízí zákon, a i v případě, že uzavřou pojmenovanou smlouvu, mohou její obsah v převážné míře sami ovlivnit vlastními ujednáními, upravujícími jejich práva a povinnosti odlišně od zákona. Veřejnoprávní vztah je naopak charakteristický tím, že jeho podstatný obsah je předepsán zákonem, případně stanoven individuálním správním aktem, aniž by se od něj strany mohly odchýlit‘.“

Obce a kraje jsou veřejnoprávními korporacemi a právnickými osobami. Není pochyb o tom, že mohou vstupovat a vstupují do soukromoprávních vztahů, nakupují, pronajímají, poskytují a přijímají služby apod. Pokud obec nebo kraj uzavře veřejnoprávní smlouvu, není rozhodující, že daná smlouva je jako veřejnoprávní označena, ale rozhodující je její obsah, což už několikrát připomněl i Nejvyšší správní soud. Například v rozsudku ze dne 7. 11. 2003 č. j. 9 Afs 38/2013-53 konstatoval: „K tomu, aby bylo možné smlouvu označit za veřejnoprávní, je třeba, aby šlo o smlouvu, kterou se zakládají, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Rozhodující pro pojímání určité smlouvy jako veřejnoprávní není to, jak je v právním předpise, který její uzavření předpokládá, označena, ale to, jaký je, resp. má být, její obsah.“

Plánovací smlouva, jak je vymezena citovanými ustanoveními posledního návrhu nového stavebního zákona, by patrně měla, pokud by skutečně šlo o veřejnoprávní smlouvu, spadat do kategorie subordinačních smluv předpokládaných § 161 odst. 1 správního řádu. Jako pro veřejnoprávní smlouvu uzavíranou mezi správním orgánem a soukromou osobou, by pak pro ni měl platit i obecný režim uzavírání a plnění těchto smluv stanovený v § 159 až 170 správního řádu.[5] Obsah plánovací smlouvy vymezený v § 128 návrhu však tomu, že by měla zakládat vztahy veřejného práva, příliš nenasvědčuje. Ilustrovat to lze na dikci většiny obsahových náležitostí plánovací smlouvy uvedených v § 128 návrhu. Navíc, uložení některých povinností stranám smlouvy vyvolává otázky o ústavnosti navrhovaného řešení, a to i ve spojení s úpravami, které se navrhují pro soudní přezkum správních rozhodnutí (podrobněji k tomu viz dále v samostatné části tohoto článku).

Podle prvního odstavce § 128 písm. a) návrhu se obec, kraj nebo vlastník veřejné infrastruktury či jiná osoba může zavázat k tomu, že „poskytne stavebníkovi součinnost k uskutečnění záměru“. V čem by tato součinnost měla spočívat nebo alespoň její základní charakteristiku, nelze z tohoto textu zjistit. Jde tedy o úpravu zcela bezobsažnou. Kromě toho, resp. v důsledku toho, takové vymezení povinnosti jako součásti obsahu plánovací smlouvy nesplňuje základní požadavek zákonné úpravy těchto smluv, jak je charakterizuje Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku, tj. že podstatný obsah této smlouvy je předepsán zákonem, aniž by se od něj strany mohly odchýlit.

Určité známky obsahu veřejnoprávního vztahu mohou naznačovat náležitosti upravené v písm. b) a c) zmiňovaného prvního odstavce § 128. Podle nich se obec nebo kraj může zavázat k tomu, že „učiní veškeré kroky k vydání územněplánovací dokumentace, v případě, že záměr nelze uskutečnit bez předchozího vydání územněplánovací dokumentace“ (písmeno b), a že „po sjednanou dobu nezmění územněplánovací dokumentaci nebo neučiní jiný úkon, který by ztížil nebo vyloučil uskutečnění záměru“. (písmeno c). Při bližším pohledu na tato ustanovení je však zřejmé, že i zde platí to, co bylo uvedeno výše o nedostatku jejich skutečného obsahu, a navíc jejich dikce vyvolává i otázky další.

Územněplánovací dokumentací obec nebo kraj „realizují svou vizi rozvoje a ochrany svého území“; to říká § 73 odst. 1 návrhu. Má-li v územněplánovací dokumentaci jít o vlastní vizi obce nebo kraje o rozvoji území, není jasné, proč by se měla obec (kraj) zavazovat vůči soukromému subjektu, že učiní kroky k vydání této své vize. (Nehledě na přílišnou obecnost pojmu „vize“ právě ve vztahu k tvorbě územněplánovací dokumentace.) Pokud by mělo jít o změnu územněplánovací dokumentace, rovněž není jasné, co by měl znamenat smluvní závazek učinit veškeré kroky k vydání změny. Podle § 108 odst. 1 písm. c) návrhu může návrh na změnu územněplánovací dokumentace podat i občan obce nebo vlastník pozemku nebo stavby na území obce, o jejíž územně plánovací dokumentaci jde. Pokud obec, jako orgán veřejné správy, která územněplánovací dokumentaci vydává a rozhoduje o její změně, takový návrh obdrží, musí se jím v rámci výkonu řádné správy zabývat a postupovat podle příslušných zákonných pravidel, tj. učinit veškeré kroky k posouzení tohoto návrhu a případnému vydání požadované změny. O tom, že takové kroky učiní, nemusí s danou osobou uzavírat žádnou smlouvu. Konečně, celou situaci zatemňuje druhý odstavec § 128, podle něhož není-li možné vydat územněplánovací dokumentaci pro rozpor se zákonem, závazek obce (kraje) zaniká. Znamená to, že až později se zjistí, že obec se zavázala k jednání, jehož výsledek je v rozporu se zákonem a že protizákonnost jednání obce neexistovala v době, kdy smlouva byla uzavírána, když jde o realizaci její „vize“? Není vůbec jasné, co je podstatou tohoto navrhovaného řešení, zda má jít o obdobu nemožnosti plnění, jak je známe v soukromoprávních vztazích, nebo o něco jiného. Odpovědi na tyto otázky z textu vyčíst nelze a důvodová zpráva, která by možná mohla pomoci, chybí.

Těžko vysvětlitelná je i další povinnost, kterou podle návrhu na sebe může obec nebo kraj převzít. Podle písm. d) prvního odstavce § 128 se obec (kraj) zavazuje k tomu, že „po dobu trvání plánovací smlouvy nebude ve správních nebo soudních řízeních týkajících se povolení záměru uplatňovat návrhy, vyjádření a opravné prostředky, které by byly v rozporu s obsahem uzavřené plánovací smlouvy“. Plánovací smlouva není, ani podle tohoto návrhu, správním rozhodnutím, vrchnostenským aktem, jehož platnost lze napadat jen příslušnými procesními prostředky. Jde o smlouvu, shodný projev vůle smluvních stran vystupujících v rovné pozici při sjednávání obsahu jejich vzájemného vztahu. To i pro případ veřejnoprávních smluv uznává jak odborná literatura, tak judikatura Nejvyššího správního soudu. Jak ohledně subordinačních smluv říká J. Staša, „[t]yto smlouvy vytvářejí reciprocitu oprávnění a povinností (závazků) mezi subjekty veřejné správy a osobami, vůči nimž směřuje výkon veřejné správy. Mohou být uzavírány namísto vydání vrchnostenského aktu (správního aktu). Dohodou se tak upravují věci, které by jinak musely být řešeny vrchnostensky. ,Subordinaceʼ zde nevyjadřuje nerovnost subjektů, nýbrž poukazuje především právě na uvedený aspekt (označení se týká projevu vůle, který by bylo možno vyjádřit i ve správním aktu).“[6] Pokud zákon upírá jedné ze stran možnost bránit se cestou práva jak proti nezákonným ustanovením uzavřené smlouvy, tak proti chování druhé strany, jednak vytváří zásadní nerovnost mezi stranami smlouvy, jednak znevýhodněné straně bere základní právo zaručené čl. 36 Listiny základních práv a svobod, tj. právo na ochranu jejích práv u soudu nebo ve stanovených případech u jiného orgánu. Právo obrany návrh odebírá obci (kraji), tj. subjektu veřejné správy ve vztahu vůči stavebníkovi. Pokud tedy F. Korbel ve svém článku považuje za neopodstatněnou kritiku „označující nový stavební zákon za vítězství developerů“,[7] právě uvedené ustanovení oprávněnosti této kritiky může nasvědčovat. Na závěr k tomuto ustanovení ještě jednu spíše formální poznámku. Návrh mluví o „trvání plánovací smlouvy“. Smlouva je právním jednáním (úkonem), které buď vzniklo, nebo ne. Trvá nebo netrvá právní vztah založený smlouvou. Návrh tedy, tak jako na jiných místech, nepracuje s právními pojmy, ale spíše používá jakousi zlidovělou mluvu.

Závazky obce (kraje) a stavebníka předvídané v odstavci 3 a 4 navrhovaného § 128 už s veřejnoprávními vztahy nemají nic společného, jde o závazky týkající se realizace stavebního záměru, které lze plnit ve vztazích soukromého práva. Obec (kraj se například zavazuje k tomu, že „pozemky nebo stavby potřebné k realizaci záměru, k nimž vykonávají práva, ať již přímo, nebo prostřednictvím dalších osob, po sjednanou dobu nezcizí nebo jinak nezatíží“ (odst. 3 písm. a), že „od stavebníka převezme jím zhotovenou stavbu do svého vlastnictví“ (odst. 3 písm. c) nebo že „učiní jiné opatření v oblasti soukromého práva“ (odst. 3 písm. d). Jak bylo řečeno, tyto povinnosti nemají s veřejnoprávními vztahy či povinnostmi nic společného. Kromě toho jsou formulovány natolik vágně, že z nich vůbec nejsou patrné žádné meze, jimiž by měl, jak říká Nejvyšší správní soud, zákon limitovat vůli smluvních stran při uzavírání veřejnoprávních smluv.

Za jakých podmínek, ať již cenových nebo jiných, má obec převzít do svého vlastnictví budovanou stavbu? Jaké jsou podmínky, za nichž se obec může zavázat k omezení dispozic se svým nemovitým majetkem? Co znamená, že může učinit jiná soukromoprávní opatření? Pro zodpovězení žádné z těchto otázek nelze v návrhu nalézt žádné vodítko. Kromě toho, obec jako právnická osoba se může zavazovat k dispozicím se svým majetkem a jiným činnostem, to jí nemusí stavební zákon dovolovat. Musí samozřejmě dodržet limity týkající se jejího hospodaření a plnění úkolů, což už je předmětem jiných právních předpisů.

Závazky stavebníka podle čtvrtého odstavce § 128 jsou rovněž zajímavé. Za všechny lze jmenovat závazek uvedený pod písmenem e), podle něhož se stavebník zavazuje vůči obci (kraji) k „poskytnutí finančního nebo věcného plnění za zhodnocení pozemku vydáním územně plánovací dokumentace“. Není úplně jasné, co může být důvodem pro platbu, resp. o jaké reciproční závazky jde, a to ani v souvislosti s výše popsanými závazky obce (kraje) podle prvního odstavce § 128. Stavebník podá obci (kraji) návrh na změnu územněplánovací dokumentace, obec (kraj) v rámci své působnosti při výkonu veřejné správy změnu zpracuje a vydá. To ovšem nečiní a nemůže činit proto, že se stavebníkovi zavázala zhodnotit jeho pozemek např. změnou z pozemku zemědělského na pozemek stavební; obec vykonává svou působnost jako správní orgán při územním plánování. Žádný titul vůči stavebníkovi za „zhodnocení jeho pozemku“ tak nemůže mít. Nelze se tedy ubránit závěru, že dikce ustanovení může vybízet ke zneužití korupčním jednáním.

Jak bylo řečeno, pro plánovací smlouvu jako smlouvu veřejnoprávní, uzavíranou mezi správním orgánem a soukromou osobou, by měl subsidiárně platit režim § 159 až 170 správního řádu. Návrh specificky stanoví jen tolik, že soulad plánovací smlouvy s právními předpisy nelze přezkoumat z moci úřední, tj. vylučuje použití § 165 správního řádu (§ 129 odst. 2 návrhu). Dále podle § 129 odst. 3 návrhu spory z plánovacích smluv rozhoduje Nejvyšší stavební úřad.

Není jasné, proč je vyloučen přezkum zákonnosti uzavřených plánovacích smluv. Spíše se zdá, že jde o další projev toho, že smlouvy, jejichž obsah je upraven v návrhu, vůbec veřejnoprávními smlouvami nejsou.

Dále, vzhledem k převážně soukromoprávní povaze závazků, které strany plánovací smlouvy přejímají, se jako velice problematické jeví řešení sporů vzniklých z těchto smluv Nejvyšším stavebním úřadem. Nejvyšší stavební úřad je správním orgánem a spory řeší ve sporném správním řízení, řízení je jednoinstanční a následovat může žaloba proti rozhodnutí správního orgánu podle soudního řádu správního. Z plánovacích smluv však mohou vznikat složité soukromoprávní spory, může jít o spory o vlastnické či jiné věcné právo k nemovitosti [viz § 128 odst. 1 písm. a) a c)], spory o zaplacení částek, k nimž se jedna či druhá strana zavázala [viz zmíněná ustanovení nebo písm. b), d) a e) čtvrtého odstavce § 128 návrhu]. Rozhodování těchto sporů správním orgánem ve správním řízení nemůže zajistit účinnou ochranu práv stranám sporu. Lze proto říci, že navrhovaná úprava je spíše odepřením spravedlnosti stranám sporů z plánovacích smluv a popřením jejich základních práv než čímkoli jiným. Na rozhodování sporů z plánovacích smluv zpracovatel návrhu ostatně pozapomněl při vymezení působnosti Nejvyššího stavebního úřadu; tato činnost není ve výčtu věcí svěřených tomuto orgánu uvedena (viz § 23 a 33 návrhu).

Některé úpravy povolovacího procesu

Primárním cílem navrhovaného předpisu má být urychlení povolovacího procesu. Jedním z prostředků dosažení tohoto cíle mělo být „automaticky vygenerované rozhodnutí o povolení stavby“, o němž se zmiňuje i F. Korbel ve svém článku. Tento „institut“ měl být ochranou proti nečinnosti prvostupňového stavebního úřadu. Řešení spočívalo v tom, že po uplynutí lhůty pro vydání povolení, která měla mít propadný charakter, by měl informační systém automaticky vygenerovat rozhodnutí o povolení stavby. To by mělo být plnohodnotným prvoinstančním správním rozhodnutím.

Jak bylo řečeno v úvodu, aktuální návrh z 3. 4. 2020 už s ničím takovým nepočítá; automatické povolení stavby bylo vypuštěno. Patrně namísto něho návrh zavádí povinnou atrakci rozhodování o povolení stavby nadřízeným správním orgánem. Podle § 197 návrhu „nevydá-li obecní stavební úřad rozhodnutí o povolení ve stanovené lhůtě, rozhodne namísto nečinného obecního úřadu nadřízený krajský stavební úřad. Krajský stavební úřad tak má učinit ve lhůtě stanovené pro vydání povolení a obecní stavební úřad je povinen mu neprodleně poté, co jemu uplyne lhůta, předat spis.“

Patrně jde o speciální ustanovení vůči obecné úpravě ochrany před nečinností obsažené v § 80 správního řádu. Není však vůbec zřejmé, proč pro toto povolovací řízení citovaná obecná úprava ochrany před nečinností nestačí. Správní řád dává nadřízenému orgánu k dispozici několik prostředků, jak zasáhnout při nečinnosti podřízeného správního orgánu, a mezi nimi je i oprávnění převzít usnesením věc a rozhodnout namísto nečinného orgánu. Atrakce rozhodnutí nadřízeným orgánem je tedy možností, která může být využita, pokud je to účelné a napomůže zrychlení projednávání a rozhodnutí věci. Tak tomu nemusí být vždy, což návrh zavedením povinné atrakce naprosto pomíjí. Pomíjí především, že pokud nadřízený orgán převezme rozhodnutí v první instanci, znamená to, že rozhoduje jiný orgán v jiném personálním složení, než byl orgán, kterému se nepodařilo stihnout lhůtu. Musí tedy proběhnout správní řízení v plném rozsahu tak, aby rozhodující orgán mohl řádně rozhodnout a práva účastníků řízení nebyla zkrácena. Nadřízený orgán nemůže jen dokončit to, co předchozí orgán nestihl. Zejména v komplikovaných povolovacích řízeních tak není vůbec jisté, že nadřízený orgán bude vždy schopen stanovenou lhůtu dodržet. Úvaha nadřízeného orgánu o volbě tohoto prostředku je tedy vhodnější než stanovení jeho povinnosti.

Navržené ustanovení, byť stanoví povinnou atrakci rozhodnutí nadřízeným orgánem, zavádí ji pouze pro nečinnost obecního stavebního úřadu. V prvním stupni však podle návrhu rozhodují i krajské stavební úřady; do jejich prvoinstanční působností patří, velmi zjednodušeně řečeno, budovy většího objemu a stavby veřejné infrastruktury (viz § 35 návrhu). Není jasné, zda pro nečinnost v tomto prvoinstančním rozhodování bude platit obecná úprava správního řádu, nebo zda se předpokládá, že krajské stavební úřady lhůtu pro vydání rozhodnutí v první instanci dodrží vždy, anebo zda se na prvoinstanční rozhodování krajskými stavebními úřady jen zapomnělo.

Další otázky vyvolává režim opravných prostředků proti prvoinstančnímu povolení stavby vydanému krajským stavebním úřadem při nečinnosti obecního stavebního úřadu. K dispozici by mělo být odvolání proti jeho rozhodnutí a o něm by měl rozhodovat nadřízený orgán, jímž je Nejvyšší stavební úřad. Tento orgán však jednak nemá rozhodování o odvoláních proti prvoinstančním rozhodnutím stavebních úřadů ve výčtu svých pravomocí (§ 33 návrhu), jednak podle toho, jaké mu návrh svěřuje úkoly, nemůže být pro takové rozhodování ani personálně vybaven.

O tom, jaký může mít navržené ustanovení o ochraně proti nečinnosti praktický dopad, se tak lze pouze dohadovat.

Novinky přináší návrh i v úpravě kolaudace. V § 230 omezuje účastenství v kolaudačním řízení pouze na stavebníka a vlastníka stavby, což znamená, že oproti stávající úpravě (§ 122a odst. 1 stavebního zákona) už účastníkem kolaudačního řízení nebude vlastník pozemku, na kterém je stavba provedena, není-li stavebníkem a může-li být jeho vlastnické právo kolaudačním rozhodnutím přímo dotčeno. Toto omezení okruhu účastníků kolaudačního řízení bylo obsaženo už v návrhu, který šel do připomínkového řízení, ovšem důvodová zpráva k tomu neříká vůbec nic.

Návrh se v úpravě účastenství v kolaudačním řízení vrací k řešení obsaženému v § 78 zák. č. 50/1976 Sb., který byl předchůdcem dnešního stavebního zákona; vlastníka pozemku, na němž byla stavba zhotovena, také za účastníka kolaudačního řízení nepovažoval. Jako důvody se uváděla potřeba zbytečně nezdržovat zahájení užívání stavby a skutečnost, že kolaudačnímu řízení vždy předchází řízení o povolení stavby, jehož se účastní i vlastník pozemku, který tak má možnost se k věci vyjádřit. V kolaudačním řízení se jen ověřuje, zda jsou splněny podmínky vydaného povolení. Uvedené ustanovení zrušil Ústavní soud nálezem pléna ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 2/99 (č. 95/2000 Sb.), s tím, že „to, že vlastník pozemků je vyloučen z řízení správního, a v důsledku toho též z práva na soudní ochranu, považuje Ústavní soud za pochybení zákonodárce, které má ústavní rozměr“.

I podle současného pojetí nemovité věci může být v určitých případech stavebník a vlastník stavby odlišný od vlastníka pozemku, takže otázka dotčení práv vlastníka pozemku v kolaudačním řízení je aktuální i dnes a závěry Ústavního soudu lze vztáhnout i na zmíněný § 230 návrhu. V kolaudačním řízení nejde jen o prosté posouzení, zda stavba odpovídá povolení, ale v jeho rámci lze rozhodnout i o změně v účelu užívání stavby, což připouští i stávající zákon, který však vlastníka pozemku označuje za účastníka kolaudačního řízení.

Práv vlastníka pozemku, a nejen jeho, se může dotknout i způsob posouzení tzv. nepodstatných odchylek od projektové dokumentace, která byla podkladem pro povolení stavby. Návrh zdánlivě připomíná řešení obsažené v § 118 odst. 7 a § 122a odst. 3 současného stavebního zákona. Zatímco však podle dnešní úpravy může stavební úřad posunout projednání těchto odchylek do kolaudačního řízení, tj. nevyžaduje se pro ně povolení změny stavby před dokončením, jen pokud se změna nedotýká práv ostatních účastníků řízení a při splnění dalších podmínek, podle návrhu se tyto nepodstatné odchylky přímo posuzují jen v kolaudačním řízení a to tak, že se k nim nepřihlíží (§ 232 návrhu). Jelikož mezi nepodstatné odchylky by nejspíše bylo možno řadit i vnitřní uspořádání budovy, znamená to, že povolena např. byla stavba s dvaceti tří- či čtyřpokojovými byty o velikosti 100 nebo 120 m², a postavena je stavba se čtyřiceti třicetimetrovými byty, jejichž využití se nabízí prakticky jen pro krátkodobý pronájem, resp. Službu Airbnb, což je služba, která lidem v řadě měst svým rozsahem značně ztrpčuje život.

Některé úpravy soudního přezkumu vydaných správních rozhodnutí

Připravovaná rekodifikace stavebního práva zasahuje i do soudního přezkumu rozhodnutí vydaných ve stavebním povolovacím řízení. Jednak návrh stavebního zákona sám upravuje některé otázky soudního přezkumu těchto rozhodnutí, jednak v rámci doprovodného změnového zákona je navrhována novela soudního řádu správního. Změny navrhované ohledně soudního přezkumu stavebních správních rozhodnutí však jsou povětšinou změnami, které jsou buď zbytečné, neboť stávající úprava problém dostatečně řeší, anebo jsou neslučitelné s pojetím a koncepcí naší úpravy procesu před správními soudy a jejich přijetí by postavilo před praxi řadu jen obtížně řešitelných otázek. Příklady jsou následující.

První návrh rozeslaný v listopadu 2019 do připomínkového řízení specificky upravil postavení stavebníka v soudním řízení a stanovil, že stavebník je účastníkem řízení o žalobě proti rozhodnutí stavebního úřadu. Důvodem mělo být posílení jeho práv, neboť, jak píše F. Korbel, „v soudním řízení se jedná především o jeho právu (realizovat stavbu)“. Z nového návrhu stavebního zákona z 3. 4. 2020 však již toto řešení vypadlo a místo toho návrh v § 287 konstatuje, že stavebník i vlastník stavby je osobou zúčastněnou na řízení. Toto konstatování je však zbytečné, neboť toto postavení stavebník má i dnes a není o tom pochyb. Ostatně, jinak by to asi předkladatel návrhu nechtěl původně změnit.

Specificky je řešena otázka nepřípustnosti žaloby proti rozhodnutí stavebního úřadu. Do návrhu stavebního zákona je zařazen § 288 pod názvem „Nepřípustnost žaloby“, který v prvním odstavci říká, že „žaloba je nepřípustná, obsahuje-li pouze skutkové a právní důvody, které žalobce neuplatnil v řízení o odvolání, ač to učinit mohl“. Druhý odstavec tohoto paragrafu pak vymezuje, co je zjevným zneužitím práva, a stanoví, že jím může být „podle okolností žaloba nebo žalobní bod, který byl uplatněn účastníkem řízení nebo osobou zúčastněnou na řízení, která je stranou plánovací smlouvy, a jehož obsah je v rozporu s tím, k čemu se strana plánovací smlouvy zavázala“.

Na uvedené úpravy navazuje novela soudního řádu správního v doprovodném změnovém zákonu, a to doplněním výčtu důvodů nepřípustnosti žaloby v § 68 o písm. f), podle něhož je žaloba nepřípustná „sleduje-li zjevné zneužití práva“. Dále se doplňuje § 44 o nový odst. 2, podle něhož může být uložena „pořádková pokuta do výše 50 000 Kč tomu, kdo učiní podání, které sleduje zjevné zneužití práva“. Všechny tyto úpravy byly obsaženy, byť někdy v trochu jiné dikci, i v prvním návrhu, který šel do připomínkového řízení v listopadu 2019.

Otázkou, zda žalobce může v žalobě proti rozhodnutí správního orgánu uvést i námitky, které neuplatnil v řízení před správním orgánem, se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu. V usnesení ze dne 26. 8. 2008, č. j. 7 Afs 54/2007-62, vyslovil závěr, který je účelné v plné šíři citovat:

„Při posouzení věci samé se pak rozšířený senát přiklonil k názoru předkládajícího senátu a dosavadní převládající judikatury. Má tedy za to, že žalobce je oprávněn uplatnit v žalobě všechny důvody, pro které považuje napadené správní rozhodnutí za nezákonné, bez ohledu na skutečnost, že některé z nich neuplatnil v odvolacím řízení, ač tak učinit mohl. Rozšířený senát se především neztotožnil s názorem, že rozsah přezkumné činnosti soudu by mohl být jakkoliv určován ustanovením § 5 s. ř. s. Toto ustanovení je systematicky zařazeno v části první hlavě druhé soudního řádu správního upravující pravomoc a příslušnost soudů, tj. základní podmínky řízení. Je jím vyjádřena zásada subsidiarity soudního přezkumu, nicméně toto ustanovení má dopad na řešení otázky přístupu k soudu a přípustnost žaloby, nikoliv na stanovení mezí, ve kterých bude napadené správní rozhodnutí přezkoumáno. Nevyčerpání řádného opravného prostředku v řízení před správním orgánem má tedy s ohledem na § 68 písm. a) s. ř. s. za následek vždy odmítnutí žaloby podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. , nikoliv zúžení mezí soudního přezkumu.

Ustanovení § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. pak účastníku pro formulaci žalobních bodů předepisuje určité náležitosti, nestanoví mu však žádná omezení, stejně tak nelze omezení rozsahu přezkumné činnosti soudu ohledně některých žalobních bodů dovodit z § 75 odst. 2 s. ř. s., a to ani při použití restriktivního výkladu. Podklad pro úvahy o zúžení mezí přezkumu nelze nalézt ani v procesním předpisu pro správní řízení – starém správním řádu (č. 71/1967 Sb.), kde § 59 odst. 1 ukládá správnímu orgánu v odvolacím řízení povinnost přezkoumat rozhodnutí orgánu prvního stupně v celém rozsahu, a kdy tedy tento při posouzení věci není vázán důvody uváděnými odvolatelem. Lze tak shrnout, že případné omezení rozsahu soudního přezkumu nemá oporu v zákoně a ve svém důsledku by bylo v rozporu s celkovou koncepcí správního soudnictví jakožto prostředku ochrany veřejných subjektivních práv fyzických i právnických osob.

Rozšířený senát dále zvažoval, zda předchozí závěr platí i v případech, kdy procesní předpisy upravují zásadu koncentrace řízení [např. § 61 odst. 3 starého stavebního zákona (č. 50/1976 Sb.) nebo § 89 odst. 1 stavebního zákona nového (č. 183/2006 Sb.)]. Nemohl přitom pominout rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2007, č. j. 5 As 66/2006-100, v němž bylo vysloveno, že ,i když ve správním soudnictví lze obecně připustit, aby v žalobě proti správnímu rozhodnutí mohly být účinně uplatněny i námitky, které nebyly uplatněny ve správním řízení, nelze takový postup připustit tam, kde zákon umožňuje koncentraci řízení, tedy kde ukládá povinnost účinného uplatnění námitek ještě ve správním řízeníʼ, a dále, že ,soudní přezkum správních rozhodnutí je koncipován až jako následný prostředek ochrany subjektivních veřejných práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy. Vyčerpání právních výtek ve správním řízení před podáním žaloby u soudu je nutno vnímat jako provedení zásady subsidiarity soudního přezkumu a minimalizace zásahů soudu do správního řízení.ʼ

Rozšířený senát se s výše uvedeným názorem ztotožnil jen zčásti. Pravidlo výše uvedené totiž nerozlišuje dostatečně žalobní námitky procesněprávního charakteru, jejichž uplatnění je limitováno ustanoveními o koncentraci správního řízení, od námitek hmotněprávních, které nijak omezovat nelze. Jinak řečeno žalobce zajisté nemůže účinně zpochybňovat zákonnost postupu žalovaného správního orgánu a vytýkat mu jako procesní vadu, že se nevypořádal se skutečnostmi či právními námitkami, které ve správním řízení neuvedl nebo které uplatnil opožděně, může však bez omezení namítat nesprávné právní posouzení věci, k němuž žalovaný svým postupem dospěl.“

 

K citovaným závěrům Nejvyššího správního soudu není třeba nic dodávat. Je z nich zřejmé, že paušální konstatování o nepřípustnosti žaloby pro uvedení „skutkových a právních důvodů, které žalobce neuplatnil v odvolání, ač tak učinit mohl,“ je omezením práva žalobce na přístup k soudu a vůbec je v rozporu s pojetím soudního přezkumu správních rozhodnutí v České republice. Dodat lze jen, že dnes již ustálená judikatura správních soudů se s posouzením těchto námitek a jejich vlivu na úspěšnost žalobce v řízení věcně vypořádává bez problémů právě podle toho, co je jejich obsahem.

Druhý důvod navrhované nepřípustnosti žaloby se týká toho, co bylo rozebráno výše – zákaz obci jako strany plánovací smlouvy uplatňovat u soudu „návrhy, vyjádření a opravné prostředky, které by byly v rozporu s obsahem uzavřené plánovací smlouvy“. Porušení uvedeného zákazu vysloveného v § 128 odst. 1 písm. d) návrhu prohlašuje druhý odstavec § 288 za zjevné zneužití práva. Navrhovaná novelizace soudního řádu správního pak i tuto situaci považuje za důvod pro odmítnutí žaloby pro nepřípustnost, a ještě dává soudu možnost postihnout obec pořádkovou pokutou. Výše bylo rovněž vysvětleno, že konstrukce § 128 odst. 1 písm. d) návrhu stavebního zákona jednak vytváří zásadní nerovnost mezi stranami smlouvy, jednak obci jako znevýhodněné straně bere základní právo zaručené čl. 36 Listiny základních práv a svobod, tj. právo na ochranu jejích práv u soudu. Pokus o označení uvedených kroků obce za zjevné zneužití práva tak lze jen odmítnout jako protiústavní. Kromě toho otázku zneužití práva je třeba posuzovat podle konkrétních okolností každého případu, což správní soudy ve své praxi činí. Pro paušální označení určitého chování jako zjevné zneužití práva v zákoně není žádný důvod.

Konečně další významnou změnou, kterou návrh přináší a která v něm zůstává už od původního návrhu z listopadu 2019, je zavedení plné apelace při přezkumu správních rozhodnutí vydaných ve stavebním povolovacím řízení soudem. Podle § 289 „[r]ozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí stavebního úřadu a je-li žaloba důvodná, může soud rozsudkem napadené rozhodnutí změnit, je-li bez dalšího dokazování zcela zřejmé, jak by v případě jeho zrušení a vrácení stavebnímu úřadu k dalšímu řízení musel stavební úřad rozhodnout v důsledku vázanosti právním názorem soudu. Změnit napadené rozhodnutí lze jen tehdy, může-li soud vycházet ze skutkového stavu, z něhož vyšel stavební úřad, a navrhl-li takový postup účastník řízení nebo osoba zúčastněná na řízení.”

Kasační princip je jedním ze základních principů správního soudnictví v České republice. Vyjadřuje mimo jiné i princip oddělení moci výkonné od moci soudní. Návrh pro jeden, byť velice široký okruh správního rozhodování, naprosto nesystémově zavádí úplnou apelaci do soudního přezkumu správních rozhodnutí. Soud tak na sebe bude brát např. rozhodnutí o povolení stavby, v němž je zapotřebí posuzovat řadu odborných, technických, architektonických, urbanistických, bezpečnostních, hygienických a dalších otázek, a nahradí rozhodnutí správního orgánu. Důvody pro prolomení zmíněné základní zásady správního soudnictví spočívají podle důvodové zprávy jen v zájmu na urychlení rozhodování, což pro realizaci takového zásahu rozhodně není dostatečné. Dále, pokud podle navrhované dikce mají být případy změny správního rozhodnutí soudem omezeny na případy, „je-li bez dalšího zcela zřejmé, jak by v případě vrácení stavebnímu úřadu k dalšímu řízení musel stavební úřad rozhodnout v důsledku vázanosti právním názorem soudu“, je třeba poznamenat, že toto vymezení je zcela vágní a je jen poukázkou pro spory o tom, zda soud mohl této pravomoci využít, či nikoli.

Navíc, navržené ustanovení je jen osamoceným výkřikem bez návaznosti na další úpravu jak rozhodování soudů, tak správních orgánů. Stav založený rozhodnutím o povolení stavby není neměnný, stavebník může žádat o povolení změny stavby před dokončením, ke změnám může dojít i v průběhu kolaudačního řízení – podle návrhu dokonce k některým odchylkám stavby od toho, co bylo povoleno, se ani nesmí přihlížet (viz výše o nepodstatných odchylkách a jejich posuzování v kolaudačním řízení). Znamená to, že správní orgán ve správním řízení může měnit to, o čem rozhodl soud při přezkumu jeho rozhodnutí? To by byla další dosti překvapivá novinka. Dále, opravným prostředkem proti rozhodnutí soudu o povolení stavby by patrně byla jen kasační stížnost, jejíž přípustnost a důvody jsou omezené. Ochrana stavebníka i dalších účastníků řízení (nehledě na to, že okruh účastníků je rozdílný v soudním přezkumném řízení a řízení správním) by tak nejspíše byla značně oslabena.

Závěr

Návrh stavebního zákona projednávaný v připomínkovém řízení je skutečně hlubokým řezem do současné úpravy. Novinky, které představuje, však vyvolávají řadu otázek nebo přesněji pochybností o právní povaze, správnosti a realizovatelnosti navržených řešení a zejména o jejich místě a slučitelnosti s dalšími úpravami našeho právního řádu, které na danou problematiku dopadají. To, co je popsáno výše, je jen malou částí navrhovaného předpisu. I proto je diskuse k návrhu potřebná. Bez ní se může stát, že vydaný předpis bude experimentem, jehož začlenění do našeho právního řádu vyvolá nesplnitelné nároky nejen na právní praxi.

JUDr. Alena Bányaiová, CSc., advokátka, pedagožka na Katedře občanského práva Fakulty právnické Západočeské univerzity v Plzni
Foto: Pixabay

 

---

[1] Číslo 1/2019 Bulletinu stavební právo bylo věnováno článkům o věcném záměru nového stavebního zákona, v č. 4 Bulletinu Stavebního práva se D. Sláma zabýval dopady rekodifikace stavebního práva do veřejné správy a v Právních rozhledech č. 3/2020 rozebral P. Svoboda způsob přípravy nového zákona a některá jeho ustanovení ve znění návrhu rozeslaného do připomínkového řízení dne 25. 11. 2019.

[2] F. Korbel: Nový stavební zákon, Bulletin advokacie č. 3/2020, str. 12.

[3] Návrh ve znění z 3. 4. 2020 je dostupný na webu České komory architektů www.cka.cz, která jej jako jedno z připomínkových míst publikovala dne 20. 4. 2020 v sekci „Upravené znění předpisů k rekodifikaci stavebního práva po vypořádání připomínek“. Návrh byl rozeslán ústředním orgánům a jiným připomínkovým místům dne 3. 4. 2020 jen e-mailem s tím, že jde o znění upravené podle výsledků připomínkového řízení. Návrh nebyl vložen do informačního portálu Úřadu vlády eKLEP tak jako první návrh z 25. 11. 2019, který šel do připomínkového řízení, což poněkud snižuje jeho dostupnost a možnost diskuse k jeho obsahu.

[4] Pro úplnost je třeba připomenout, že stávající stavební zákon č. 183/2006 Sb. má 198 paragrafů, takže jen těžko se lze dopočítat toho, že by návrh z listopadu 2019 byl polovičního rozsahu, než je současný zákon.

[5] Např. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 26. 10. 2011, č. j. 7 As 99/2011-73, konstatuje: „Ani česká doktrína správního práva se nevyjadřuje jednoznačně a jednomyslně k otázce, zda je možnost nahrazení veřejnoprávní smlouvy správním rozhodnutím nezbytnou podmínkou k tomu, aby mohla smlouva spadat do působnosti § 161 správního řádu (srov. např. R. Ondruš: Správní řád – nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami, Linde, Praha 2005, str. 467; L. Jemelka: K. Pondělíčková, D. Bohadlo: Správní řád, Komentář, 3. vyd., C. H. Beck, Praha 2011, str. 591; D. Hendrych. a kol.: Správní právo, 7. vyd., C. H. Beck, Praha 2009, str.  264-273). Předně však zákon uvádí, že veřejnoprávní smlouva může být uzavřena § ‚i namísto vydání rozhodnutí‘, tedy nikoliv pouze namísto vydání rozhodnutí. Gramatický výklad § 161 správního řádu proto podporuje závěr, že toto ustanovení dopadá také na subordinační smlouvy, kterými se přímo nenahrazuje správní rozhodnutí jako explicitně upravená alternativa k uzavření veřejnoprávní smlouvy.“

[6] J. Staša in D. Hendrych a kol.: Správní právo, Obecná část, 7. vydání, C. H. Beck, Praha 2009, str. 263. Podobně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne7. 11. 2013, č. j. 9 Afs 38/2013: „Uzavřením veřejnoprávní smlouvy dochází k úpravě vztahu mezi příjemcem a poskytovatelem dotace, který je modifikován jak v oblasti práva hmotného, tak v oblasti práva procesního. Veřejnoprávní smlouva stejně jako smlouva soukromoprávní je primárně založena na tzv. smluvním konsenzu, tj. vzájemně adresovaných, obsahově shodných a v zásadě svobodných projevech vůle dvou nebo více stran. (…) Ochrana kterékoliv smluvní strany je v případě námitky porušení ustanovení veřejnoprávní smlouvy, nesouhlasu s jejich výkladem nebo při neplnění smlouvy samotné poskytována prostřednictvím sporu z veřejnoprávní smlouvy dle § 169 správního řádu ve spojení s § 141 téhož zákona, který iniciuje ta ze stran, která nesouhlasí s postupem druhé smluvní strany.“

[7] F. Korbel: Nový stavební zákon, Bulletin advokacie č. 3/2020, str. 16.