Nový stavební zákon

13. 3. 2020 Eva Dvořáková Žádné komentáře

Nejen právnickou obec vzrušuje emotivní debata o novém stavebním zákonu. Nový stavební zákon ruší všechny dosavadní povolovací procesy stavebního práva a zásadně mění kompetenční mapu veřejné správy. Zákon s polovičním rozsahem oproti stávající úpravě integruje desítky úřadů a má za cíl podle zadání vlády zjednodušit a zrychlit nesmírně složité povolovací procesy do principu „jeden úřad – jedno řízení – jedno razítko“.

Je všeobecně známo, že český proces povolování staveb patří k těm nejsložitějším a nejpomalejším na světě. Žel, ani jeho dlouhé trvání není vyváženo kvalitou rozhodování, které smysluplné, moderní a funkční výstavbě spíše brání, a paradoxně nevede ani ke zvlášť efektivní ochraně výstavbou dotčených veřejných zájmů.

České stavební právo představuje jeden z mnoha příkladů širšího trendu hypertrofie administrativněprávní regulace, která se vyznačuje obrovskou mnohostí pramenů práva, mnohostí a různými zvláštnostmi forem při jeho aplikaci i četností změn existujících právních norem. V důsledku této hypertrofie laická veřejnost – ale často též veřejnost právnická, či dokonce specialisté v oboru správního práva – ztrácí schopnost poznat právo, a tedy i schopnost se právem řídit. Česká úprava veřejného stavebního práva bývá uváděna mezi prvními příklady hypertrofie, díky které je stavební právo pro řadového stavebníka prakticky obtížné, ne-li zcela nemožné dodržet. Na to se obecně v praxi žehrá, ale vyvodit z toho konkrétní návrhy změn a funkčních řešení bývá obtížnější. Ostatně vývoj samotného stavebního zákona a jeho postupných novelizací – v zásadě stále k horšímu – je toho nejlepším důkazem.

Hlavní příčinou průtahů i slabé efektivity stavebního práva je jeho atomizace do desítek dílčích povolovacích subprocesů, aniž by byl dostatečný prostor posuzovat povolovaný záměr a jeho dopady jako celek, neboť stavební úřad je téměř ve všem vázán obsahem závazných stanovisek dotčených orgánů. Vrcholu atomizace dosáhla poslední velká novela stavebního zák. č. 225/2017 Sb., která – ač jako obvykle s deklarovanými úmysly zjednodušit a zrychlit povolovací řízení – zavedla do beztak složitého systému ještě několik dalších procesů a k nim také další závazné stanovisko orgánu územního plánování, čímž znemožnila stavebnímu úřadu posuzovat soulad záměru s územním plánem.

Stavební právo je paralyzováno systémem vydávání závazných stanovisek nejrůznějšími orgány a jejich přezkumy, které se nezřídka dostávají až na úroveň ústředních orgánů státní správy (všude tam, kde závazné stanovisko vydává orgán krajské úrovně). Rozlišování přezkumu zákonnosti a věcné správnosti závazných stanovisek, s dopady do rozdílných lhůt a do rozdílných forem výstupu nadřízeného orgánu,[1] komplikované vazby mezi obecnou úpravou vydávání a přezkumu závazných stanovisek podle správního řádu a speciální úpravou ve stavebním zákoně,[2] napadené již třetím rokem u Ústavního soudu,[3] se stalo spíše bizarním vědním oborem než aplikovatelnou právní úpravou.[4] Kromě toho v praxi dochází při postupné formulaci a vydávání jednotlivých závazných stanovisek ke změnám projektu, čemuž však již neodpovídají ostatní závazná stanoviska a vede to k potřebě vydávání nových závazných stanovisek. Procesy vydávání závazných stanovisek nejsou klasickým správním řízením se všemi účastníky a díky jejich množství a omezené odpovědnosti za jejich obsah (který je stále jen podkladem pro navazující meritorní rozhodnutí) mohou být náchylné na klientelismus a podporu korupčního prostředí.

Stavební úřady se postupně staly spíše administrátory dílčích závazných stanovisek jiných úřadů, aniž by samy měly reálnou rozhodovací pravomoc a schopnost neuspokojivý stav našeho stavebního práva řešit.[5] Řešení nelze očekávat ani od judikatury, neboť ta jen s letitým odstupem vykládá experimenty zákonodárce, často až v době, kdy je právní úprava již jiná. Navíc soudy mnohdy v zájmu ad hoc spravedlivějšího řešení abstrahují od psaného práva a jeho vad, případně je dotvářejí, což rovněž nepřispívá právní jistotě v oboru. Rozporuplné názory samotných soudů, složitá judikatura a změny již dříve potvrzených výkladů[6] jsou samy o sobě důkazem, resp. důsledkem složitosti celého systému veřejného stavebního práva.

Podle studie Světové banky Doing Business se ČR umístila na 156. místě ze 190 posuzovaných zemí, přičemž medián doby potřebné k dosažení stavebního povolení je 246 dnů.[7] Tento údaj však berme s rezervou, neboť srovnání Světové banky nezohledňuje fakt, že stavební povolení je u nás výsledkem v pořadí až druhého povolovacího procesu, jemuž ve většině případů předchází ještě územní řízení, které bývá ještě delší a v němž se řada stanovisek a problémů dubluje, případně EIA a desítky dílčích procesů vydávání a přezkumu závazných stanovisek dotčených orgánů.

Problémy povolovacích procesů omezují nabídku rekonstrukcí i nových staveb, a nepřímo tak stupňují tlak na ceny nemovitostí. Navíc způsobují, že již v době povolení, natožpak dokončení, jsou některé stavby morálně zastaralé, nebo přinejmenším nejsou na světové ani evropské špičce technologií, inovací ani architektury. Právní úprava ztěžuje využívání brownfieldů a jiných volných míst ve městech, což vede investory k obsazování okolní volné krajiny, kde pociťují menší regulatorní odpor.

To vše by se mělo zásadně změnit přijetím návrhu nového stavebního zákona. Vláda v červnu 2019, ve snaze eliminovat tyto problémy, schválila věcný záměr stavebního zákona,[8] který má rekodifikovat českou úpravu veřejného stavebního práva a dalších složkových zákonů dotýkajících se výstavby. Rekodifikace by měla povolovací proces zásadně zefektivnit, odstranit průtahy a minimalizovat množství vedených správních řízení. Vedle důrazu na zrychlení a zjednodušení schvalovacího procesu má věcný záměr ambice prosadit sjednocení institucionálního řízení a kvality výkonu veřejné stavební správy a plně digitalizovat stavební agendu, čímž naplňuje odbornou veřejností dlouhodobě požadované legislativní změny.[9] Podle věcného záměru byl týmem odborníků[10] pod vedením gesčního Ministerstva pro místní rozvoj (MMR) sepsán návrh paragrafového znění nového stavebního zákona a změn doprovodných zákonů, a tyto byly dne 25. 11. 2019 rozeslány do připomínkového řízení.[11]

Návrh nového stavebního zákona přináší díky principu integrace rozhodování a zrušení všech dosavadních druhů povolovacích procesů a jejich nahrazení jediným povolovacím režimem vedeným stavebním úřadem významné zjednodušení v oblasti institucionální a procesněprávní. Zároveň umožnuje posuzovat povolované záměry v jediném řízení[12] jako celek, s vypořádáním všech námitek, včetně účasti dotčené veřejnosti, s jediným meritorním opravným prostředkem a s následným soudním přezkumem. Hovoří se proto o principu „jeden úřad – jedno řízení – jedno razítko“ (tj. jediné meritorní rozhodnutí).

I přes doplnění částí o digitalizaci (část třetí) a stavební hmotné právo (část pátá), které dnešní stavební zákon prakticky nezná, je celkový rozsah nového stavebního zákona zhruba poloviční oproti stávajícímu znění. To možná nejlépe symbolizuje podstatu změny, jíž je zjednodušení, zrychlení a racionalizace veřejného stavebního práva. Tohoto výsledku by nešlo dosáhnout jen úpravou stylistiky zákona, ale především hlubokými změnami a řezy do celého systému veřejného stavebního práva.

V tomto článku čtenářům nabízím shrnutí nejdůležitějších změn, s nimiž návrh nového stavebního zákona, tak jak byl rozeslán do připomínkového řízení, počítá.

Institucionální reforma

Základní zadání a premisu rekodifikace lze shrnout do již zmíněného sousloví „jeden úřad – jedno řízení – jedno razítko“, nebo, chceme-li, do principu integrace.[13] K naplnění tohoto zadání má být vytvořena jednotná soustava státní stavební správy tvořená Nejvyšším stavebním úřadem a krajskými stavebními úřady se sídly v krajských městech (fungující jako správní orgány II. stupně) a jejich územními pracovišti v obcích (správní orgány I. stupně).[14] Podobně jako je tomu třeba u katastrálních úřadů v krajích s katastrálními pracovišti ve větších obcích či orgánů finanční správy. Nejvyšší stavební úřad jako vrcholný orgán této soustavy má být novým ústředním orgánem státní správy podřízeným toliko vládě. Nejvyšší stavební úřad má mít působnost především v oblasti výkonu státního dozoru, rozhodování o mimořádných opravných prostředcích, ekonomických a personálních otázek či pořizování celostátního územního rozvojového plánu. U specifických typů složitých staveb jako např. dálnic či drah, o nichž by měl vést povolovací řízení v prvním stupni krajský stavební úřad, povede Nejvyšší stavební úřad řízení jako odvolací orgán ve druhé instanci.

Takto vybudovanou specializovanou soustavu úřadů státní správy bude možné efektivně metodicky a personálně řídit, jednotně ji vybavit technickým zařízením, vytvářet potřebné odborné specializace úředníků v rámci velkých pracovních kolektivů na úrovni kraje a vykrývat měnící se personální potřeby pro výkon agend v území (nemoci, mateřské dovolené, potřeby specializovaných úředníků, početné, rozsáhlé či věcně výjimečné projekty v konkrétním území apod.). Díky sjednocení výkonu činnosti stavebních úřadů I. a II. stupně organizačně do jediného krajského celku[15] dojde ke sjednocení zájmů obou procesních stupňů na pravomocném skončení věci a odpadnutí, resp. zrušení (zákazu) procesního ping-pongu mezi oběma stupni.[16]

Do soustavy státní stavební správy budou integrovány všechny obecné a speciální stavební úřady (jichž je dnes řádově 10 typů a v absolutním počtu více než 1 000 úřadů[17]) a většina dotčených orgánů, které dnes vydávají v samostatných řízeních závazná stanoviska pro účely dalšího (územního či stavebního) řízení před stavebním úřadem. Právě ta dnes vytváří až desítky paralelních linií povolovacích procesů se samostatnými instančními přezkumy nadřízenými orgány těch orgánů, které závazná stanoviska vydaly,[18] mimo samotné procesy vedené stavebními úřady.

Princip integrace je základem celé reformy stavebního práva, ale pochopitelně vyvolává i největší diskuse, neboť zasahuje do zaběhnutých pořádků a poměrně radikálně mění kompetenční mapu veřejné správy. Vedle změn v působnosti mezi státními orgány navzájem toto řešení vyžaduje oddělení státní správy a samosprávy na úseku povolovacích procesů stavebního práva, které jsou dnes dominantně realizovány v rámci výkonu přenesené působnosti územními samosprávnými celky. Dlouhodobý vývoj však ukazuje, že v agendách, které se dostávají do přirozeného konfliktu se zájmy samospráv, není jejich výkon v přenesené působnosti těmito samosprávami ideálním řešením.

Stávající soustava obrovského počtu obecných, speciálních a jiných stavebních úřadů neumožňuje prakticky žádné personální řízení a generuje spory o věcnou příslušnost (např. má stavbu obslužné komunikace po hrázi rybníka pro budovu na jeho břehu povolovat obecný, nebo speciální vodoprávní, či speciální dopravní stavební úřad?).

Komplikovaná je též otázka kompetencí při uplatňování odpovědnosti za újmu způsobenou nezákonným rozhodnutím nebo nesprávním úředním postupem, resp. (ne)činností stavebních úřadů. Za újmu totiž odpovídá jako příslušný ústřední orgán MMR, které je však ve většině případů zcela odděleno od reálného výkonu daných agend, jež v běžných případech vykonávají v prvním stupni obecní úřady a ve druhém stupni krajské úřady. MMR v praxi většinu nároků odmítá a ve zbytku pak uplatňuje regresy vůči územním samosprávám (regresní náhrada jde kupodivu z rozpočtu samospráv v samostatné působnosti). Samosprávy se však brání absencí zavinění (v regresním sporu je na rozdíl od primární odpovědnosti otázka zavinění relevantní) a odkazují jako na původce újmy dotčené orgány. Celkově tento systém vede zcela zbytečně k mnoha komplikovaným soudním sporům (většina úřadů odškodňuje, jen když jim to nařídí soud) v primární i v několika regresních liniích a mizení pocitu odpovědnosti za výkon dané agendy, neboť právní odpovědnost je natolik rozmělněna, že si ji málokdo vůbec připouští.

Oddělení stavebních úřadů od samospráv vyřeší přetrvávající problém systémové podjatosti[19] a zčásti reálného, zčásti účelově namítaného politického ovlivňování činnosti dnešních stavebních úřadů na obcích, jakož i přenášení nákladů výkonu státní správy na samosprávy.[20] Vytvořením jednotné soustavy státní správy vymizí problém malých úřadů[21] a atomizace státní správy na úseku stavebního práva.[22] Přechodná ustanovení nového zákona zakládají ex lege přechod specializovaných úředníků stavebních úřadů i dotčených orgánů z dosavadního zaměstnaneckého poměru se samosprávami do služebního poměru se státem.

Digitalizace agendy

Nový stavební zákon má v souladu s trendem doby za ambici celkovou digitalizaci stavební agendy.[23] Na internetovém portálu budou k nalezení veřejnosti dostupné anonymizované informace o stavu řízení a oprávněných úředních osobách. Pro účastníky, jejich zástupce a správní orgány pak bude veden plnohodnotný elektronický správní spis, který zcela nahradí spis papírový. Profesionálové v oblasti stavebního práva (projektant, geodet) získají ze zákona povinné datové schránky, které budou využívat pro podání i doručování. Všechny oprávněné osoby podle správního řádu a jejich zástupci budou moci využívat právo nahlížet do spisu dálkovým přístupem, na základě elektronické identifikace.

V elektronickém spisu budou výstupy oprávněných úředních osob spojeny s nezměnitelnou auditní stopou, která umožní zpětně určit, která úřední osoba kdy a jakou část dokumentu vytvářela (budou zachyceny a ukládány všechny písemné služební aktivity jako verze rozpracovaného konceptu úředního dokumentu). Dále bude zřízena služba sledování řízení o nemovitostech vlastněných, příp. nemovitostech sousedních – tím nebude dotčeno právo být informován o zahájení správního řízení dle správního řádu.

Součástí projektu digitalizace je zřízení několika nových informačních systémů veřejné správy, které se stanou zdrojem bezplatně veřejně přístupných podkladů pro projektovou činnost, územní plánování i rozhodování stavebních úřadů.

Vytvořen má být geoportál územního plánování, kde budou v elektronické podobě dostupné všechny informace o území, včetně územně plánovacích podkladů a územně plánovací dokumentace. Rovněž ve vztahu k připravovaným změnám územně plánovací dokumentace bude zřízena služba sledování změn.

Dalším informačním systémem bude digitální technická mapa, v níž budou právně závazným způsobem zaneseny inženýrské sítě a další prvky technické infrastruktury v území.

Konečně posledním z informačních systémů státní stavební správy má být úložiště elektronických projektových dokumentací. To bude umožňovat vyjadřování dotčených orgánů a vlastníků sítí dopravní a technické infrastruktury k záměru stavebníka online prostřednictvím odkazu na projekt.

Počítá se rovněž s uveřejněním a bezplatným, státem sponzorovaným přístupem k technickým normám, pokud na ně budou stavebněprávní předpisy odkazovat.

Územní plánování

V oblasti nástrojů územního plánování se počítá s vydáním celostátního územního rozvojového plánu schvalovaného vládou. Ten bude obsahovat konkrétní celostátně vymezené záměry, zejména liniové infrastruktury, které budou závazné nejen pro tvorbu navazujících územně plánovacích dokumentací, ale především pro přímé rozhodování stavebních úřadů. Díky tomu odpadne nutnost vyčkávat na promítnutí těchto záměrů do územně plánovacích dokumentací krajů a obcí, které je dnes mohou díky nečinnosti při pořizování úspěšně blokovat (viz např. dokončení dálničního okruhu hl. m. Prahy, trasování dálnice D3 Středočeským krajem, problémy s rušením zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje apod.). Celostátní významné projekty bude možné povolovat přímo na základě jejich vyznačení v celostátním územním rozvojovém plánu. Jen díky tomu lze uvažovat např. o výstavbě sítě vysokorychlostních tratí či dobudování dálniční sítě v reálném čase.

Na krajské úrovni dojde k nahrazení zásad územního rozvoje kraje krajským územním plánem. Na úrovni obce bude zachován klasický územní plán obce a fakultativně též možnost přijetí podrobného regulačního plánu obce nebo části obce. V územně plánovací dokumentaci obcí zákon nově umožní stanovit některé odchylné požadavky na urbanismus a využití území podle místních specifik oproti celostátně platným požadavkům vyplývajícím z podzákonné právní úpravy. Tím dojde k zásadnímu posílení obcí při rozhodování o využití a rozvoji jejich území. Doposud měla tuto možnost odchylek jen Praha.[24] Obce získají též výslovné právo být zpracovatelem návrhů územně plánovacích dokumentací, pokud o to budou stát; v opačném případě návrhy připraví stavební úřad jako pořizovatel. Schvalování zadání i konečného výsledku však vždy přísluší zastupitelstvu samosprávy, o jejíž území jde.

Informace o pořizování návrhů a změn územně plánovací dokumentace budou díky digitalizaci portálu územního plánování dostupné online všem, včetně služby vyrozumívání prostřednictvím tzv. „hlídacího psa“, takže nehrozí, že by se dotčení vlastníci či široká veřejnost nedostali včas k informacím o připravovaných změnách v území, které se jich dotýkají.

Zřejmě nejvíce diskutovanou změnou je návrat k vydávání územně plánovacích dokumentací ve formě právního předpisu a opuštění institutu opatření obecné povahy, který působil výrazné komplikace jak při přijímání územních plánů (zejména formalizovaným procesem rozhodování o námitkách,[25] jichž může být prakticky neomezené množství), tak při soudním přezkumu a rušení územních plánů s možností přiznat zrušujícím rozsudkům zpětné účinky,[26] a zasáhnout tak do právní jistoty v území založené platným územním plánem. Územní plány by měly být vydávány podobně, jako tomu bylo do roku 2007, formou obecně závazné vyhlášky zastupitelstev obcí a krajů. Na celostátní úrovni pak půjde o nařízení vlády. Oproti dnešnímu stavu by tak bylo dosaženo větší míry závaznosti, právní jistoty a zúžení možností účelového napadání územně plánovací dokumentace argumentací o nedostatečném odůvodnění vypořádání námitek.

Forma právního předpisu oproti formě opatření obecné povahy posiluje v právně teoretické rovině charakter územně plánovací dokumentace jako politického rozhodnutí samospráv a státu o využití území. V rovině praktické se však jedná o reálnou změnu zejména ve vztahu k rozhodování o námitkách. Co do možnosti samotné účasti dotčených osob a veřejnosti na procesu pořizování, podávání připomínek, soudního přezkumu a odpovědnosti za snížení hodnoty v území jsou práva osob zachována, či dokonce posílena (zejm. v otázce náhrad, viz dále). Otázka stanovení formy regulace je věcí zákonodárce.[27]

Nový stavební zákon výslovně stanoví, že vydání územně plánovací dokumentace je informovaným politickým rozhodnutím státu, kraje nebo obce, které s vědomím jeho významu a následků stanoví veřejný zájem na využití území. Z toho vyplývá, že jednou vydaná územně plánovací dokumentace je závazná pro individuální rozhodování o povolení stavebních záměrů a nelze při něm znovu přezkoumávat její obsah ani samotnou přípustnost záměrů v ní obsažených (pokud např. celostátní územní rozvojový plán stanoví umístění přehrady nebo trasu vedení dálnice či vysokorychlostní tratě, nelze tuto skutečnost zpochybňovat v rámci povolovacího řízení; posuzování podmínek povolení těchto záměrů ani možnost časově omezeného soudního přezkumu územně plánovací dokumentace tím nejsou dotčeny).

Významnou změnu představuje též detailní úprava institutu plánovacích smluv mezi samosprávami a investory, příp. vlastníky pozemků, po které volaly zejména obce. Možnosti obcí domlouvat se legálně s investory na společných projektech a podmínkách využití území jsou dnes zcela nedostatečné, a to dílem kvůli deficitní právní úpravě a dílem kvůli problému systémové podjatosti.[28]

Konečně poslední změnou v oblasti územního plánování je nové, spravedlivější řešení náhrad za změnu v území, které počítá nejen s možností náhrady vlastníkům za snížení hodnoty jejich pozemků (např. při změně ze stavebních parcel na veřejnou zeleň), ale též s možností obcí žádat náhradu od vlastníků, pokud obec změní územní plán k jejich žádosti, a hodnotu jejich pozemků tím zvýší.

Hmotněprávní změny

Pátá část stavebního zákona obsahuje to, po čem se léta volá a co dnešní stavební zákon prakticky neobsahuje – hmotné stavební právo. To je dnes bohužel rozdrobeno do množství podzákonných právních předpisů. Na úrovni celého státu jde o (dlužno říci značně zastaralé) prováděcí vyhlášky MMR,[29] na území hl. m. Prahy (naopak moderní) Pražské stavební předpisy a dále pak tzv. „zezávazněné“ technické normy.

Hmotné stavební právo má přitom na úrovni zákona stanovit základní podmínky pro územní plánování i pro povolování záměrů v území. Nový stavební zákon označuje svá hmotněprávní pravidla jako požadavky na výstavbu a rozlišuje je na územní požadavky a technické požadavky na stavby.

Územními požadavky se rozumí požadavky na vymezování a využívání pozemků a požadavky na umísťování staveb. Územní požadavky stanoví základní podmínky pro dělení pozemků, budování kvalitního veřejného prostoru, veřejných prostranství, ulic, zakládání inženýrských sítí či hospodaření s vodou. Najdeme zde základní urbanistická pravidla (např. uliční a stavební čára, odstupy staveb, výšková hladina apod.), pravidla pro vytváření kvality veřejného prostoru (vybavení a standard veřejných prostranství, kultivované řešení reklamy či oplocení) i řadu nových „zelených“ ustanovení o podpoře infrastruktury pro pěší a cyklisty, vytváření podmínek pro stromořadí v ulicích a další veřejnou zeleň, prostupnost území, ochranu volné krajiny, propojení sídel do krajiny či vsakování vod a reakce na globální změny klimatu.

Technické požadavky na stavby stanoví povinnosti při navrhování a provádění konkrétních staveb tak, aby byly při respektování hospodárnosti stavby vhodné pro určené využití a aby splnily požadavky na a) mechanickou odolnost a stabilitu, b) požární bezpečnost, c) hygienu, ochranu zdraví a ochranu proti hluku, d) bezpečnost a přístupnost při užívání, včetně přístupnosti osob s omezenou schopností pohybu a orientace, e) ochranu životního prostředí a f) úsporu energie a tepelnou ochranu, g) udržitelné využívání přírodních zdrojů, použití surovin šetrných k životnímu prostředí a recyklovaných materiálů.[30]

Nový stavební zákon stanoví též přímo na úrovni zákona povinnost zajištění bezplatné přístupnosti zezávazněných technických norem v českém jazyce, a to na náklady státu, resp. příslušného ústředního orgánu státu, který na ně v právních předpisech ve své gesci odkázal. Odpadne tak absurdní praxe, kdy stavebníci musí dodržovat právně závazné normy, k nimž nemají bezplatný přístup, a dojde též k naplnění požadavků na přístupnost těchto norem, k nimž dospěla judikatura.[31]

Procesní změny

Reforma v oblasti povolovacích procesů počítá se zrušením všeho, co dosud známe – tedy jak duality územního a stavebního řízení,[32] tak i množství dalších alternativních, hybridních či „zjednodušených“ procesů, které doplnily postupné novelizace stavebního zákona s dobrým úmyslem stavební řízení zjednodušit (těmito procesy dnes jsou územní řízení s posouzením vlivů na životní prostředí, společné územní a stavební řízení, společné územní a stavební řízení s posouzením vlivů na životní prostředí, zjednodušené územní řízení, územní souhlas, společný územní souhlas a souhlas s provedením ohlášeného stavebního záměru,[33] ohlášení a veřejnoprávní smlouva).

Nový stavební zákon zná pouze jediný povolovací proces, jímž je řízení o povolení stavby zakončené jediným (klasickým) správním rozhodnutím. Procesní úprava se snaží neexperimentovat, upouští od praxí zavržených pokusů o využívání autorizovaných inspektorů či veřejnoprávních smluv a maximálně využívá obecných postupů podle správního řádu, což přispívá k její stručnosti a konzistenci s právním řádem. Určitým specifikem oproti obecné úpravě ve správním řádu je pouze důslednější využití principů koncentrace, apelace a ochrany proti nečinnosti (viz dále).

Do jednotného a jediného řízení o povolení záměru jsou integrovány všechny dosavadní povolovací procesy (územní řízení, stavební řízení, posuzování vlivů na životní prostředí a – mnohdy navzájem si odporující – závazná stanoviska dotčených orgánů). Toto řízení bude zakončováno jediným integrovaným správním rozhodnutím stavebního úřadu o (ne)povolení stavby. Odpadne tak potřeba opatřovat si závazná stanoviska dotčených orgánů, odpadne čekání na ně a odpadnou i jejich samostatné přezkumy v paralelních liniích vůči meritornímu řízení před stavebním úřadem.

Ochrana veřejných zájmů podle složkových zákonů bude realizována přímo ve formě meritorního rozhodnutí stavebního úřadu, resp. jeho výroku a podmínek rozhodnutí, na kterém se budou podílet nejen úředníci dnešních stavebních úřadů, ale i úředníci dotčených orgánů specializovaní na jednotlivé složkové zákony správního práva a jimi chráněné veřejné zájmy, kteří rovněž přejdou do soustavy nové státní stavební správy. V rámci auditní stopy elektronického spisu pak bude zjistitelné, která konkrétní oprávněná úřední osoba s jakou specializací se podílela na té které části rozhodnutí.

Již z návrhu paragrafového znění rozeslaného do připomínkového řízení vyplývá několik kompromisů v podobě zachování samostatné působnosti Hasičského záchranného sboru (byť zde dochází k určité integraci na úrovni změn hmotného práva), orgánů ochrany přírody ve zvláště chráněných územích (správy národních parků a Agentura ochrany přírody a krajiny) mimo zastavěné nebo zastavitelné území obcí, orgánů státní památkové péče v památkově chráněných územích[34] a některých vysoce specializovaných orgánů státu, jako je Státní úřad pro jadernou bezpečnost či některé inspekce. Obecně dochází k větší integraci dotčených orgánů v oblasti stavebního řádu, a naopak k nižší v oblasti územního plánování, kde slouží stanoviska neintegrovaných dotčených orgánů jako podklad pro přípravu územně plánovací dokumentace.

V rámci prvostupňového, odvolacího, přezkumného i soudního řízení bude důsledně uplatněn princip koncentrace, nebude tedy možné uplatnit nové námitky, které mohly být uplatněny v předchozím řízení. Totéž bude platit i pro námitky, jež mohly být uplatněny již při pořizování územně plánovací dokumentace. Stavební úřady by již také neměly dublovat rozhodování soudů o soukromoprávních námitkách, neboť jde o správní orgány, jejichž úkolem je ochrana veřejných zájmů při povolování staveb, a nikoli rozhodování soukromých rozepří mezi účastníky.

Na druhou stranu (zcela v rozporu s kritikou označující nový stavební zákon za vítězství developerské lobby) se do řízení, v němž budou posuzovány zájmy ochrany přírody a krajiny, vrací občanské iniciativy, které z něj vypadly novelou stavebního zák. č. 225/2017 Sb. Bohužel, stávající stav, kdy se spolky neúčastní územního řízení, ale mohou napadat výsledné rozhodnutí žalobou, je nejhorší možný. S ohledem na jedinost řízení, princip koncentrace a posílenou ochranu před zneužitím práva není žádný důvod se spolkům bránit; naopak je vhodné, aby byly všechny námitky vypořádány v řízení, ve kterém mohou a mají být uplatněny.

Jako nástroj preventivní ochrany proti nečinnosti stavebního úřadu dochází k zavedení propadné lhůty pro vydání prvostupňového rozhodnutí, po jejímž uplynutí vydá informační systém automaticky vygenerované rozhodnutí o povolení stavby, čímž ukončí dnes zcela běžnou nečinnost stavebního úřadu a vynutí si dodržování dnes zcela běžně ignorovaných zákonných lhůt pro vydání rozhodnutí. Tato rozhodnutí budou individuálně doručena všem účastníkům a ti je budou moci napadnout odvoláním. O takto vygenerovaných rozhodnutích bude navíc automaticky vyrozuměn nadřízený stavební úřad disponující pravomocí, resp. povinností ex officio zahájit přezkumné řízení, i pokud by se nikdo z účastníků neodvolal. V řízení ve druhém stupni již automatické rozhodnutí nevzniká; v rámci správního řízení jako celku tedy vždy dojde k vydání běžného správního rozhodnutí. Do rozhodnutí v přezkumném řízení je vykonatelnost automaticky generovaného rozhodnutí pozastavena.

Zásadní novinkou, která vychází z jednoty krajského stavebního úřadu a jeho územních pracovišť, je povinnost odvolacích orgánů vždy meritorně rozhodnout (úplný apelační princip), čímž se vyloučí možnost instančního „ping-pongu“ spočívajícího v rušení rozhodnutí stavebního úřadu prvního stupně a vracení mu věci k dalšímu řízení, a to často opakovaně i z různých formálních důvodů, které nemůže žadatel nijak ovlivnit.

Nový stavební zákon zpřísňuje právní úpravu odstraňování nepovolených staveb. Dodatečné povolení nepovolené stavby, které je dnes prakticky nejjednodušším způsobem výstavby doporučovaným v tichosti i některými stavebními úřady, již nebude možné. Výjimkou budou pouze případy, kdy stavebník prokáže, že jednal v dobré víře, např. z důvodu omluvitelného omylu či v případě následného zrušení již pravomocného povolení stavby. V opačném případě stavební úřad nařídí odstranění stavby a po právní moci zajistí výkon rozhodnutí.

Soudní přezkum

Novou právní úpravu provází snaha co nejrychleji dosáhnout právní jistoty o (ne)možnosti realizovat stavební záměr, ideálně do jednoho roku od podání návrhu, a to včetně soudního přezkumu. Za tím účelem se navrhují i některé změny pravidel soudního přezkumu.

Předně přímo stavební zákon v části desáté obsahuje zvláštní pravidla pro soudní přezkum činnosti stavebních úřadů. V řízení o žalobě proti rozhodnutí stavebního úřadu bude účastníkem řízení vedle žalobce i stavebník. To proto, že v soudním řízení se jedná především o jeho právu (realizovat stavbu podle napadeného povolení). Oproti dnešnímu postavení pouhé osoby zúčastněné mu to poskytne řadu dalších práv, mj. trvat na nařízení jednání či na provedení důkazů nebo na náhradě nákladů řízení. V souladu s trendem zrychlení dosažení právní jistoty stavebníka se zkracuje lhůta k podání žaloby proti rozhodnutí stavebního úřadu z obecných dvou na jeden měsíc od doručení rozhodnutí. S ohledem na princip koncentrace námitek i mezi správním a soudním řízením jde o lhůtu zcela dostačující.

Explicitního zakotvení se dočkal institut zneužití práva podat správní žalobu, včetně možnosti uložit za ně pořádkovou pokutu. Rozšířeny byly též důvody pro odmítnutí návrhu pro nepřípustnost, mj. pro rozpor s uzavřenou plánovací smlouvou či z důvodu opakovaného podávání žaloby proti rozhodnutí, které se řídilo již předchozím závazným právním názorem soudu.

Zákon omezuje přiznávání odkladného účinku žaloby pouze na výjimečné situace, tj. pokud by po výkonu soudně napadeného rozhodnutí bylo prakticky nemožné či nepřiměřeně obtížné obnovit stav věcí před vydáním rozhodnutí.

Zákon stanoví kumulativní kritéria pro přiznání odkladného účinku:

(1) podání odůvodněného návrhu žalobcem,

(2) hrozba vzniku závažných škod na životním prostředí či závažné újmy žalobci,

(3) tato újma, škoda je nepoměrně větší než újma, která přiznáním odkladného účinku vznikne jiným osobám, a

(4) přiznání odkladného účinku neodporuje důležitému veřejnému zájmu.

V souladu se zásadou hospodárnosti řízení dochází ke stanovení povinnosti soudu vypořádat všechny přípustné části návrhu a k posílení apelačních prvků. Správní soudy získávají pravomoc měnit rozhodnutí stavebních úřadů v případech, kdy bude zcela zřejmé, že by stavební úřad musel po zrušujícím rozhodnutí soudu rozhodnout předem známým způsobem.

V rámci doprovodné novely soudního řádu správního je pak cestou zakotvení speciální místní příslušnosti zaváděna stavební specializace čtyř vybraných krajských soudů (v Plzni, Praze, Hradci Králové a Ostravě) a nový typ řízení před Nejvyšším správním soudem o přezkumu územně plánovací dokumentace vydané ve formě právního předpisu.

Závěr

Návrh nového stavebního zákona představuje převratnou reformu stavebního práva, která přináší zcela zásadní zjednodušení a zefektivnění povolovacích procesů, spojené s vytvářením podmínek pro dlouhodobé zvyšování kvality a nezávislosti rozhodování úřadů státní stavební správy. Koncepční změny, které ruší všechny dosavadní obecné i speciální stavební úřady, všechny dosavadní typy procesních režimů a všechna závazná stanoviska i paralelní linie jejich samostatných přezkumů, odstraňují prostor pro obstrukce, průtahy, klientelismus a bariéry hluboko zakořeněné v dosavadní právní úpravě stavebního práva. Jakkoli bude prosazení změn obtížné a jejich implementace bolestivá, bude-li zákon přijat, můžeme se v budoucnu těšit na drastické snížení počtu táhlých a bezvýsledných správních řízení, která společnost už vnímá jako smutnou normu.

Mgr. František Korbel, Ph.D., působí jako advokát v AK HAVEL & PARTNERS, a na Právnické fakultě UK v Praze.

Na návrhu se podíleli mimo jiných advokáti z advokátních kanceláří HAVEL & PARTNERS, KVB, Frank Bold a Buřil Partners.

Tímto příspěvkem otevíráme odbornou diskusi k tématu.

[1] V případě přezkumu zákonnosti závazného stanoviska jde o rozhodnutí (které může připouštět i žalobu; aktuálně toto otázku řeší, a to již podruhé, rozšířený senát Nejvyššího správního soudu na základě usnesení 4. senátu ze dne 14. 6. 2018, č. j. 4 As 3/2018-42), zatímco v případě přezkumu věcné správnosti závazného stanoviska jde o nové závazné stanovisko.

[2] Ust. § 4 odst. 9, 10 a 11 stavebního zákona, ve znění zák. č. 225/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony.

[3] Návrh skupiny senátorů na zrušení jednotlivých ustanovení zák. č. 183/2006 Sb. a zák. č. 114/1992 Sb., obou ve znění zák. č. 225/2017 Sb., podaného Ústavnímu soudu dne 22. 8. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 22/17.

[4] Blíže srov. např. J. Vedral: K přezkumu závazných stanovisek podle novely stavebního zákona, Stavební právo, bulletin, č. 3/2017, nebo A. Kliková, P. Průcha: Závazná stanoviska a jejich přezkum po nejnovějších změnách stavebního zákona, Forenzní vědy, právo, kriminalistika č. 1/2018, dostupné na: https://www.vsfs.cz/periodika)forenzni-vedy-2018-1-06.pdf.

[5] Proces řešení rozporů mezi závaznými stanovisky podle správního řádu (na který odkazuje § 4 odst. 8 stavebního zákona) je zcela nefunkční, neboť vyžaduje předkládání těchto rozporů v každé stavební věci, v níž se nedohodnou dotčené orgány ani jim nadřízené ústřední orgány státní správy, vládě (§ 136 odst. 6 správního řádu).

[6] Naposledy změna názoru na právní charakter souhlasů vydávaných podle stavebního zákona v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2019, č. j. 1 As 436/2017-43, jímž byly popřeny doposud aplikované závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010-76 (2725/2013 Sb. NSS), nebo aktuální snaha o umožnění samostatného soudního přezkumu závazných stanovisek na základě usnesení 4. senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14 6. 2018, č. j. 4 As 3/2018-42, který navrhuje přehodnotit celou dlouhodobou dosavadní praxi, a závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009-113 (2434/2011 Sb. NSS). Nebo v minulosti např. postupné zcela zásadní judikatorní změny soudního přezkumu územních plánů atd.

[7] World Bank, International Finance Corporation (IFC): Doing Business 2019. Studie posuzující 190 zemí podle dat z r. 2018, zveřejněna 31. 10. 2018 [cit. 1. 11. 2018]. Dostupné z https://goo.gl/5m8z3n.

[8] Usnesení vlády č. 448 ze dne 24. 6. 2019.

[9] Srov. teze k novému stavebnímu zákonu vypracované Českou komorou architektů, dostupné na: https://www.cka.cz/cs/svet-architektury/novinky/cka-predstavuje-teze-k-novemu-stavebnimu-zakonu; nebo materiály Sdružení pro architekturu a rozvoj: 10 vizí pro stavební rozvoj Prahy a ČR, dostupné na: https://www.arch-rozvoj.cz/pages.aspx?page=sar-10vizi&jv=1.

[10] http://www.komora.cz/files/uploads/2019/12/Autorský-a-konzultační-kolektiv-nového-stavebního-zákona.pdf.

[11] Návrh stavebního zákona: https://apps.odok.cz/veklep-detail?pid=KORNBJ9HX8DA; návrh doprovodného zákona: https://apps.odok.cz/veklep-detail?pid=KORNBJ6DGTUJ.

[12] Princip jediného řízení znamená mj. i zrušení duality územního a stavebního řízení, k čemuž se odhodlala již zhruba polovina evropských zemí, viz Jo~ao Branco Pedro, Frits Meijer, Henk Visscher: Comparison of building permit procedures in European Union countries, OTB Research Institute for the Built Environment, Delft University of Technology, Delft, 2011, dostupné na: http://www.irbnet.de/daten/iconda/CIB_DC24512.pdf [cit. 22. 4. 2019].

[13] Princip integrace není v českém ani evropském právu nový. Český zákonodárce jej využil dílčím způsobem např. v zákoně č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci), nebo v úpravě tzv. koordinovaného závazného stanoviska podle § 4 odst. 7 stávajícího stavebního zákona. V evropském kontextu jde např. o úpravu projektů společného zájmu a konceptu komplexního rozhodnutí založeného na integraci všech povolovacích procesů do jediného právně závazného rozhodnutí (srov. https://ec.europa.eu/energy/en/topics/infrastructure/projects-common-interest). Povinnost využívat koordinované nebo společné postupy při posuzování a povolování záměrů v území vyplývá též ze směrnice EIA, směrnice IPPC a dalších směrnic v oblasti životního prostředí.

[14] Aktuálně se v médiích skloňuje politický kompromis Ministerstva pro místní rozvoj se samosprávami, který by měl zachovat stavební úřady I. stupně pro vybrané typy staveb v (některých) obcích. Z odborného hlediska jde o zásadní narušení jednoty řízení a koncepce státní stavební správy oddělené od samospráv.

[15] Územní pracoviště krajského stavebního úřadu a jeho krajské ústředí, jakkoli by šlo procesně o dva správní orgány, by byly institucionálně jediným úřadem. Tato řešení se v praxi vyskytují již dnes, ať již jde např. o konstrukci katastrálních či finančních úřadů, většiny inspekcí, nebo územních odborů výkonu státní správy MŽP v krajích.

[16] Podle analýz činnosti stavebních úřadů zpracovávaných Ministerstvem pro místní rozvoj dochází dnes téměř desetkrát více k rušení napadených prvostupňových rozhodnutí a vracení věcí k dalšímu řízení na stavební úřad I. stupně než k převzetí odpovědnosti stavebním úřadem II. stupně a změně rozhodnutí přímo ve II. stupni, které by zajistilo dosažení právní moci rozhodnutí a skončení řízení. Zdroj: Analýza stavu na úseku územního plánování a stavebního řádu 2015-2017, dostupné zde: https://www.uur.cz/default.asp?ID=4936.

[17] Uvádí se počty 714 obecných stavebních úřadů, 606 speciálních stavebních úřadů a jednotky dalších vojenských a jiných stavebních úřadů.

[18] Viz § 149 odst. 5, 6 správního řádu a § 4 odst. 9, 10 a 11 stavebního zákona.

[19] Stav, kdy legitimní zájmy samospráv prosazované v samostatné působnosti kolidují s veřejnými zájmy chráněnými státem v přenesené působnosti.

[20] Přenášení finančních nákladů způsobuje kupř. neochotu vykonávat rozhodnutí o odstraňování černých staveb.

[21] Podle analýzy Ministerstva pro místní rozvoj cca 45 % z celkového počtu cca 700 stavebních úřadů na obcích má pouze dva zaměstnance, a téměř 20 % má dokonce jenom jednoho zaměstnance.

[22] Státní správa na úseku stavebního práva je dnes rozdělena mezi 10 ministerstev a téměř 20 typů obecných, speciálních, vojenských a jiných stavebních úřadů.

[23] V tomto hodlá navázat na změny, jež by měly být realizovány již podle „digitalizační novely“ (sněmovní tisk č. 525), ale má je sjednotit a zavést plnohodnotné elektronické workflow a elektronický správní spis.

[24] § 194 písm. e) stavebního zákona a na jeho základě vydané nařízení Rady hl. m. Prahy č. 10/2016 Sb. hl. m. Prahy, kterým se stanovují obecné požadavky na využívání území a technické požadavky na stavby v hlavním městě Praze (Pražské stavební předpisy).

[25] § 172 odst. 5 správního řádu.

[26] § 101d odst. 2 s. ř. s.

[27] Srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2011, č. j. 8 Ao 7/2010-65, nebo usnesení Ústavního soudu ze dne 17. 4. 2013, sp. zn. III. ÚS 1085/11.

[28] Srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2015, sp. zn. 7 As 202/2014, kde byla jako důvod systémové podjatosti shledána smluvní podpora projektu ze strany Plzeňského kraje (spalovna Chotíkov).

[29] Zejména vyhláška č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, vyhláška č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb, vyhláška č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, vyhláška č. 398/2009 Sb., o obecných technických požadavcích zabezpečujících bezbariérové užívání staveb, a další.

[30] Jde do značné míry o harmonizovanou úpravu, která vychází z nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 305/2011 ze dne 9. března 2011, kterým se stanoví harmonizované podmínky pro uvádění stavebních výrobků na trh a kterým se zrušuje směrnice Rady 89/106/EHS.

[31] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2015, sp. zn. 1 As 162/2014 (3276/2015 Sb. NSS).

[32] Spojení územního a stavebního řízení do jediného povolovacího procesu je trendem v celé EU. V roce 2011 šlo již zhruba o polovinu členských států, konkrétně Rakousko, Belgii, Bulharsko, Dánsko, Estonsko, Finsko, Francii, Německo, Itálii, Maltu, Nizozemsko, Portugalsko a Slovinsko, viz op. cit. sub 12.

[33] Judikatura v září 2019 po změně názoru rozšířeného senátu NSS dovodila, že souhlasy podle stavebního zákona jsou de iure rozhodnutím, čímž smysl těchto aktů významně zpochybnila; viz pozn. č. 1.

[34] Zde to však na rozdíl od předchozích dvou výjimek nedává valný smysl, neboť těmito orgány nejsou specializované orgány státu, ale obecní úřady obcí s rozšířenou působností a krajské úřady v přenesené působnosti.