Neveřejnost správního řízení neznamená, že by úkonu nemohl být ze strany správního orgánu přítomen nikdo jiný než úřední osoba. Z racionálního důvodu a pro naplnění legitimního účelu správního řízení se jej mohou účastnit též další osoby, jako jsou např. zapisovatelé, technický personál, stážisté, kolegové či další nestranné osoby.

Je třeba individuálně posuzovat, zda je účast takových osob přiměřená, má ospravedlnitelný důvod a nežádoucím způsobem nezasahuje do provádění úkonu. 

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2019, č. j. 2 As 429/2018-25

K věci:

Rozhodnutím žalovaného Krajského ředitelství policie Olomouckého kraje ze dne 3. 3. 2017 bylo na základě odvolání žalobce změněno rozhodnutí vedoucího územního odboru Olomouc Krajského ředitelství policie Olomouckého kraje ve věcech kázeňských, jímž byl žalobce shledán vinným ze spáchání jednání, které má znaky přestupku dle § 49 odst. 1 písm. a) zák. č. 200/1990 Sb., o přestupcích, tak, že výrok prvostupňového správního rozhodnutí nadále zněl tak, že se příslušník dopustil jednání majícího znaky přestupku, za který byl uznán vinným podle § 189 odst. 1 zák. č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále jen „zákon o služebním poměru“), a dle § 2 odst. 1 zákona o přestupcích.

Posuzovaného jednání se stěžovatel – příslušník Policie ČR dopustil tím, že dne 19. 4. 2016, v době výkonu služby, přijel služebním motorovým vozidlem zn. Škoda Fabia k základní škole a mateřské škole logopedické O., za účelem vyřízení svých soukromých záležitostí týkajících se jeho dcery. Následně byl ze strany zaměstnankyně školy upozorněn, že mu dcera ze školy nebude vydána, jelikož si pro ni má přijít babička, paní J. T., přičemž v době kolem 13:15 hod. se do školy dostavila i M. M., matka jeho dcery. Po předchozí slovní rozepři se P. K., matka s dcerou a babičkou přesunuli před budovu školy, kde P. K. následně urazil M. M. Toto jednání žalovaný označil za jednání, které má znaky přestupku podle § 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích, a uložil podle § 51 odst. 1 písm. b) zákona o služebním poměru kázeňský trest snížení základního tarifu o 5 % na dobu tří měsíců.

Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce u Krajského soudu v Ostravě, pobočka v Olomouci žalobou, jíž se domáhal jeho zrušení a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Namítal, že výslechu svědků v řízení před prvostupňovým správním orgánem se nezákonně účastnil jakožto třetí osoba taktéž komisař npor. Bc. J. K. (dále jen „npor. K.“), který zasahoval do výslechu svědkyně S., a přisvojoval si tak pravomoc úřední osoby, navíc nesplňoval předpoklady nestranné osoby, neboť je osobou služebně nadřízenou žalobci, a jeho přítomnost na něj proto vytvářela nátlak. Žalovaný pochybil, pokud nevydal žádné rozhodnutí, kterým by jeho přítomnost při výslechu svědků připustil. Npor. K. byl přítomen též při výslechu svědkyně N., která proti jeho chování brojila stížností.

Krajský soud podanou žalobu rozsudkem ze dne 23. 10. 2018, č. j. 65 Ad 13/2017-44, zamítl. Konstatoval, že žalobce v průběhu správního řízení neuvedl žádnou konkrétní skutečnost, ze které by vyplývalo, že npor. K. zasahoval do výslechu některého ze svědků, ani neuvedl, jakým způsobem k tomu mělo dojít. Stejně jako svědkyně N. i on pouze obecně tvrdil, že se npor. K. choval během výslechu svědků nevhodně a nepřátelsky, čímž vytvářel velmi nepřátelskou atmosféru, přičemž tato obecná tvrzení dále nijak nespecifikoval. Krajský soud se proto nemohl zabývat konkrétními pochybeními npor. K., nýbrž posuzoval pouze jeho vystupování v rámci celého správního řízení dle spisového podkladu. Nezjistil, že by zmíněný npor. K. vedl řízení jako pověřená úřední osoba či nahrazoval příslušného policistu při úkonech ve správním řízení. Dále krajský soud uvedl, že npor. K. sice byl služebně nadřízený žalobci, ovšem nebyl jeho přímým nadřízeným. Navíc nevyplynulo, že by měl na výsledku řízení jakýkoli zájem. Krajský soud zdůraznil, že protokol o výslechu svědkyně S. podepsal žalobce bez jakýchkoli výhrad a souhlasil s jeho textem, přesto v žalobě brojil toliko proti průběhu tohoto výslechu. Připomněl, že pro posouzení věci byl rozhodný výslech svědků M., T., N. a N. Svědkyně S. nebyla konfliktu přítomna, její výslech sloužil pouze k dokreslení situace, tudíž i případné pochybení v průběhu jejího výslechu by nemělo na rozhodovanou věc vliv. Podle krajského soudu také nebylo třeba, aby žalovaný vydával rozhodnutí, kterým by umožňoval přítomnost npor. K. u výslechu, neboť ten nečinil žádné úkony jako pověřená osoba. Výslechy svědků byly velmi osobní, promítaly se do nich značně komplikované rodinné vztahy a dalo se očekávat, že budou emotivní. Bylo proto vhodné, aby se jich pro případ řešení možných neshod účastnila další nezávislá osoba. Za této situace neshledal krajský soud žádnou nezákonnost na přítomnosti npor. K. jako nezávislé osoby, a navíc člena týmu posttraumatické interven­ční péče o policisty. Jestliže svědkyně N., jakožto podpůrkyně žalobce v průběhu správního řízení, namítala, že došlo k nevhodnému chování npor. K. při výslechu svědkyně S., krajský soud zjistil, že se jej vůbec neúčastnila. Namítala-li tedy jeho nevhodné jednání právě u tohoto výslechu, nemohla o něm nezprostředkovaně nic vědět, její námitky navíc byly značně obecné. Krajský soud měl též za to, že nebyla-li svědkyně N. při svém výslechu schopna v přítomnosti npor. K. vypovídat, měla proti jeho přítomnosti brojit již při provádění výslechu. Mohla žádat změnu osoby přítomné u výslechu či vyloučení npor. K., což však neučinila, nadto podepsala protokol o výslechu bez jakýchkoli námitek.

Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost.

Napadenému rozsudku vytýká nezohlednění toho, že žalovaný nikterak neprokázal existenci důvodného rizika nedůstojného a problémového průběhu výslechu svědků a jeho osoby, který by nebyla schopna vyřešit sama úřední osoba. Zdůraznil, že krajský soud vzal nedostatečně v potaz, že svědkyně N. sice byla úřední osobou žalovaného dotazována na konkrétní podobu nevhodného chování npor. K., avšak za jeho přítomnosti. Stěžovatel právě z toho důvodu navrhoval výslech svědkyně v řízení před soudem, čemuž krajský soud nevyhověl. Jestliže krajský soud vyhodnotil, že npor. K. nebyl přímý nadřízený stěžovatele, pak ten uvádí, že toto nikdy netvrdil. Npor. K. však byl v rozhodné době nadřízený jeho nadřízeného, pročež byl povinen uposlechnout jeho rozkazů jen z titulu vyšší hodnosti, když pracovali společně na stejném oddělení. Vztah jejich nadřízenosti a podřízenosti byl proto prokázán nade všechnu pochybnost. Stěžovatel pak trvá na tom, že i kdyby nebyl prokázán vliv přítomnosti npor. K. na prováděné úkony, jde dle něj o principiální otázku, neboť nelze akceptovat bezdůvodnou přítomnost nadřízeného při neveřejném zasedání. O to více, pakliže byly podány stížnosti dvou osob na jeho nevhodné chování a v řízení jsou projednávány záležitosti osobní povahy.

Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že stěžovatel v průběhu správního řízení neuvedl žádnou konkrétní situaci, z níž by plynulo zasahování npor. K. do kteréhokoli z výslechů. Tato svá tvrzení přitom nekonkretizoval ani v rámci řízení před soudem. Co se týče samotné přítomnosti npor. K., má žalovaný za to, že vhodnost, či dokonce nutnost přítomnosti další osoby v rámci výslechů jednotlivých svědků byla dána již samotným předmětem a povahou správního řízení, kterým se prolínaly poměrně komplikované vztahy bývalých partnerů ohledně péče o nezletilé dítě. Žalovaný připouští, že správní řízení je sice ovládáno mimo jiné principem neveřejnosti ústního jednání, nicméně tato zásada nevylučuje, aby na něm byla připuštěna přítomnost dalších pracovníků či členů správního orgánu. Účast npor. K. na proběhnuvších výsleších, jakožto pracovníka žalovaného, proto nepředstavuje porušení zásady neveřejnosti ústního jednání, a tedy ani vadu řízení, která by mohla ovlivnit zákonnost napadeného rozhodnutí.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.

Z odůvodnění:

Stěžovatel dále namítá vadu řízení spočívající v porušení zákona v ustanoveních o řízení před správním orgánem [§ 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.], když tvrdí, že přítomností npor. K. u prováděných výslechů, jelikož nebyl pověřenou úřední osobou, byl porušen § 49 odst. 2 spr. řádu (a zprostředkovaně i § 2 odst. 2 spr. řádu a čl. 2 odst. 3 Ústavy); trvá přitom na tom, že z principiálních důvodů nelze akceptovat přítomnost nadřízené osoby při neveřejném jednání, ať už je prokázán její vliv na prováděné úkony, či nikoli.

Dle § 49 odst. 2 spr. řádu platí, že „ústní jednání je neveřejné, pokud zákon nestanoví nebo správní orgán neurčí, že jednání nebo jeho část jsou veřejné. Při určování veřejného ústního jednání dbá správní orgán na ochranu utajovaných informací a na ochranu práv účastníků, zejména práva na ochranu osobnosti, jakož i na ochranu mravnosti. Z důvodu ochrany mravnosti mohou být z účasti na ústním jednání vyloučeny nezletilé osoby.“

Neveřejnost jednání však pouze znamená, že se jej nemohou účastnit libovolné třetí osoby, které nemají v rozhodném správním řízení žádné procesní postavení ani nemají žádný vztah k příslušnému správnímu orgánu; rozdíl oproti veřejnému jednání je proto třeba spatřovat především v tom, že se zde neuplatní princip záruky zákonnosti v podobě kontroly veřejnosti spočívající v (až na výjimky) neomezené možnosti účasti libovolných osob na takovém úkonu, jako je tomu např. u jednání soudů. Na neveřejně činěný úkon správního orgánu tedy není umožněn přístup třetích osob z občanské inicia­tivy či vlastní zvědavosti. To však rozhodně neznamená, že by se neveřejně prováděného úkonu v rámci správního řízení (zde výslechu svědků) nemohl ze strany správního orgánu bez dalšího účastnit někdo jiný než úřední osoba, která se bezprostředně podílí na výkonu pravomoci takového správního orgánu (srov. § 14 odst. 1 spr. řádu). To ostatně naznačuje též komentářová literatura, když uvádí, že „ustanovení rozlišuje mezi ústním jednáním neveřejným, kterého se účastní pouze osoby participující na řízení, a ústním jednáním veřejným, kterého se může zúčastnit veřejnost“ (L. Potěšil, D. Hejč, F. Rigel, D. Marek: Správní řád, Komentář, 1. vydání, C. H. Beck, Praha 2015).

Kromě úředních osob přímo se podílejících na výkonu pravomocí správního orgánu je třeba rozlišovat ještě další kategorii osob, které nejsou veřejností (tedy osobami bez zaměstnaneckého, organizačního či jiného funkčního vztahu ke správnímu orgánu provádějícímu předmětný úkon), jež se však z nějakého racionálního důvodu a pro realizaci legitimního účelu mohou takového úkonu účastnit; v praxi se může jednat např. o zapisovatele, technický personál (obsluhující nejrůznější elektronická zařízení), stážisty, praktikanty, služebně mladší zaškolované kolegy nebo naopak nadřízené kolegy provádějící supervizi, dozorovou či kontrolní činnost, stejně tak se může jednat o osoby poskytující mediační či psychologickou pomoc nebo další nestranné osoby (srov. § 54 odst. 4 spr. řádu). V případě těchto osob se nejedná o veřejnost ve smyslu § 49 odst. 2 spr. řádu, neboť jejich přítomnost při realizaci úkonu není nahodilá, bezúčelná, založená na vlastní iniciativě a nesměřuje k realizaci soukromých cílů, nýbrž napomáhá zdárnému průběhu samotného úkonu. V případě těchto osob proto nelze kategoricky dojít k závěru, že jejich přítomnost u správním orgánem neveřejně činěného úkonu je obecně porušením zásady neveřejnosti, a je proto nezákonná. Přítomnost těchto osob však na druhou stranu nemůže být pochopitelně bezbřehá. Je proto třeba vždy posuzovat, zda je účast takových osob při prováděném úkonu přiměřená (co do jejich počtu i postavení), smysluplná, má ospravedlnitelný důvod a nežádoucím způsobem nezasahuje do jeho realizace; takové osoby přitom, pakliže nemají postavení úředních osob, nemohou nikterak zasahovat do provádění daného úkonu. Oprávněnost jejich přítomnosti je proto třeba posuzovat v každém jednotlivém případě individuálně.

Nejvyšší správní soud má v projednávané věci za to, že přítomnost npor. K. u proběhnuvších výslechů nebyla v rozporu se zásadou neveřejnosti ústního jednání. U prováděných výslechů svědků byl kromě pověřené úřední osoby (por. R.) z řad „dalších osob“ přítomen pouze npor. K. (nešlo tedy o nikterak nepřiměřenou situaci, kdy by výslechům osobní povahy naslouchala polovina kolegů stěžovatele). S ohledem na zjevně vyhrocené rodinné vztahy stěžovatele a svědkyň M. a T. (když právě v jejich důsledku došlo k předmětnému jednání majícímu znaky přestupku proti občanskému soužití) bylo možné naprosto oprávněně a logicky předpokládat, že výslechy svědků budou velmi emotivní a problematické; tuto úvahu přitom nebylo nezbytné explicitně prokazovat, jak se dožadoval stěžovatel, neboť vychází z okolností daného případu.

Nejvyšší správní soud má za to, že bylo důvodné, aby se prováděných výslechů účastnila další nezávislá a nestranná osoba, a to za účelem zajištění jejich vážnosti a důstojnosti, případně pro potřeby řešení dalších (předpokládatelných) neshod a konfliktů. Osoba npor. K., jakožto člena týmu posttraumatické intervenční péče, který navíc neměl se stěžovatelem žádný osobní vztah ani dřívější neshody (sám stěžovatel ostatně nikdy netvrdil opak), se jeví jako racionální volba. Jestliže stěžovatel především namítá, že npor. K. je policista služebně vyšší hodnosti, jenž je fakticky nadřízeným jeho nadřízeného, pak Nejvyšší správní soud konstatuje, že v tom neshledává žádné pochybení; naopak považuje za rozumnou (nevyřčenou, ale možnou) úvahu prvostupňového správního orgánu, že to bude právě osoba s vyšší hodností, než má stěžovatel, která svou přítomností spíše zajistí důstojný průběh prováděných úkonů. V tomto ohledu odkazuje Nejvyšší správní soud na rozsudek ze dne 27. 11. 2013, č. j. 3 Ads 133/2012-19 (obdobně též v rozsudku ze dne 21. 12. 2016, č. j. 1 As 303/2016-64), kde dospěl k závěru, že „samotný vztah nadřízenosti a podřízenosti služebního funkcionáře a jemu podřízeného příslušníka vyplývající ze služebního poměru není sám o sobě takovou skutečností, která by mohla založit důvodné pochybnosti o tom, že by služební funkcionář nebyl schopen ve věci služebního poměru příslušníka nestranně a objektivně jednat a rozhodnout. Podjatost služebního funkcionáře nemůže být dána ani v případě, že služební funkcionář vychází při projednání kázeňského deliktu z vlastních zjištění o plnění služebních povinností příslušníkem. Tím by totiž byla popřena samotná podstata kázeňské pravomoci služebního funkcionáře“; jestliže tedy není vztah nadřízenosti a podřízenosti příslušníků sám o sobě důvodem podjatosti služebního funkcionáře jakožto úřední osoby, pak a maiori ad minus nemůže postavení příslušníka plynoucí z vyšší služební hodnosti bez dalšího způsobit jeho neobjektivitu ani v případě, kdy je pouze „přihlížející“ osobou. Samotná přítomnost konkrétně npor. K. u výslechů svědků proto nebyla nezákonná.

V dalším kroku je samozřejmě namístě se zabývat jednáním takové osoby u úkonu, při jehož provádění byla přítomna. V řešené věci je však třeba dát zcela za pravdu krajskému soudu, že „v průběhu správního řízení žalobce neuvedl konkrétní situaci, ze které by vyplývalo, že npor. K. skutečně zasahoval do výslechu některého ze svědků a jakým způsobem“, přičemž z předloženého správního spisu nevyplývá, že by „npor. K. kladl některému ze svědků otázky, vedl řízení jako pověřená úřední osoba či nahrazoval Mgr. R. při úkonech ve správním řízení“. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s vypořádáním námitky nevhodného chování npor. K. v odst. 21-28 napadeného rozsudku. Ze spisového materiálu, tvrzení stěžovatele či svědkyně N. nejsou zjevné žádné konkrétní kroky npor. K., jež by skutečně mohly být považovány za neakceptovatelný zásah do prováděných výslechů. Je třeba souhlasit se závěrem krajského soudu, že uváděné námitky proti osobě npor. K. byly značně obecné a neuchopitelné (založené na pocitech obtížně hodnotitelných), neboť vyjádření jako „to jsou malé nuance, to je těžko popsatelné. Když to sledujete jako třetí člověk, tak zjistíte, že to vidíte jednostranně. Mám pocit, že celá věc není viděna objektivně“ či „jeho chování jsem vnímala jako agresivní a zesměšňující mou osobu. Dělal na mě grimasy, mračil se a neustále vyvracel oči“ skutečně nesvědčí o jednání, jímž byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost rozhodnutí vydaného na základě takto provedených svědeckých výslechů. Kasační námitka je proto nedůvodná.

Komentář:

Správní řízení je – na rozdíl od řízení soudního – řízením písemným. To vyplývá z § 15 odst. 1 spr. řádu, podle kterého se jednotlivé úkony v řízení činí písemně, pokud zákon nestanoví jinak nebo pokud to nevylučuje povaha věci.

Listina základních práv a svobod sice stanoví v čl. 38 odst. 2, že každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. To však neplatí pro správní řízení. Zásada neveřejnosti zde vyplývá zejména z tradice a způsobu vedení spisu, ve kterém jsou veškeré úkony v řízení zaznamenány (srov. L. Jemelka, K. Pondělíčková, D. Bohadlo: Správní řád, 5. vydání, C. H. Beck, Praha 2016, str. 303). Rovněž nelze pominout, že rozhodnutí správních orgánů jsou přezkoumatelná soudy, kde je již veřejnost projednání zajištěna.

Správní řízení je vedeno zejména na základě písemných podkladů, které jsou postupně zařazovány do spisu, přičemž je tato zásada modifikována zásadou ústnosti pouze v případě, že je tak stanoveno zvláštním zákonem, případně je to nutné ke splnění účelu řízení a uplatnění práv účastníků (srov. L. Jemelka, K. Pondělíčková, D. Bohadlo: Správní řád, 5. vydání, C. H. Beck, Praha 2016, str. 262). Jestliže se provádí ústní jednání, pak tedy platí zásada jeho neveřejnosti, zakotvená v § 49 spr. řádu, kterou však prolamují tam uvedené výjimky.

Je zřejmé, že se této zásady mohou dovolat i účastníci řízení; v případě, že je jednání přítomen ještě někdo jiný než úřední osoba, může být podstatné, zda je možné jej považovat za veřejnost (v takovém případě je jednání veřejné) nebo osobu participující na řízení (pak jde o jednání neveřejné).

Lze si však obtížně představit, že by pro zachování neveřejnosti mohla být přítomna jen úřední osoba. V řízení je třeba zapojení i jiných osob, které přispívají k naplnění účelu správního řízení. Nicméně řešenou otázkou bylo, zda je jejich zapojením neveřejnost jednání, resp. správního řízení, narušena. Zásada neveřejnosti není porušena v případě, že se – kromě úřední osoby – jednání účastní jiné osoby, jichž je třeba k naplnění účelu správního řízení. Nemusí jít přitom jen o soudní personál jako zapisovatele nebo technický personál, případně o tlumočníky nebo znalce, ale i o jiné osoby. V řešené věci byl takovou osobou nestranný kolega, resp. nadřízený účastníka správního řízení. Podle výkladu Nejvyššího správního soudu v takovém případě nejde o veřejnost.

Za veřejnost je proto třeba považovat občana státu, ale i jiné osoby, které nejsou občany státu, tedy v zásadě jde o kohokoli; nikoli ale o osoby nějakým způsobem participující na řízení.

Rozhodnutí zpracovali  JUDr. EVA DOBROVOLNÁ, Ph.D., LL.M., odborná asistentka na Katedře občanského práva Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně, a Mgr. MICHAL KRÁLÍK, Ph.D., soudce Nejvyššího soudu.