Tento příspěvek se zabývá trestněprávními aspekty pojetí škody na veřejném majetku při jeho správě. Úvodem je upozorněno na rozdílné účely institutu škody v civilním a trestním právu. Následně se příspěvek věnuje chápání škody na veřejném majetku. Jako základ pro stanovení škody vychází z teorie negativní ekonomické bilance. Toto striktně účetní chápání však bez dalšího samo neobstojí, ale je nezbytné jej korigovat a škodu chápat zejména z hledisek protiprávnosti jednání, konkrétně jeho přímých účinků na svěřeném majetku. V tomto kontextu jsou pak podrobněji rozebrány čtyři aspekty nakládání s veřejným majetkem, které chápání škody výrazněji ovlivňují, tedy otázka veřejného zájmu, účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti.

Pojetí škody v trestním právu

Trestní právo nemá pro své účely vlastní, samostatné pojetí škody, ale pouze četně pracuje s tímto pojmem. Chápání škody v kontextu trestního práva hmotného tak vychází z pojetí škody v civilním právu.[1] Pod pojmem škoda se proto rozumí jak skutečná škoda, tj. úbytek majetkových hodnot, tak to, co poškozenému ušlo, tj. ušlý zisk (srov. § 2952 zák. č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, dále ve zkratce „o. z.“). Ačkoli se civilistická definice škody formálně přejímá i v trestněprávní praxi, je vhodné při jejím užití v oblasti trestního práva mít na zřeteli rozdílnost účelu stanovení škody mezi civilním právem a trestním právem hmotným.[2]

Civilní právo stanovuje pojem škoda a její výši za účelem náhrady škody tomu, komu byla způsobena, tj. poškozenému. Smyslem civilněprávního pojetí škody je tedy dosažení hodnoty majetku poškozeného odpovídající stavu, kterou by býval měl bez existence škodné události. Jinými slovy, účelem civilního chápání škody je dosažení spravedlivého uspořádání majetku poškozeného. Mnohdy je navíc možné tohoto cíle dosáhnout zcela či částečně vícero způsoby, např. reivindikační žalobou na vydání odcizené či zpronevěřené věci či alternativně žalobou na náhradu škody.[3]

Trestní právo hmotné oproti tomu primárně stanovuje škodu a její výši za účelem posouzení povahy a závažnosti trestného činu či za účelem posouzení míry škodlivosti protiprávního jednání, tedy existence jeho trestněprávní relevance. Způsobení škody v určité výši je totiž znakem některých základních skutkových podstat trestných činů, což je zcela typické např. pro výsledečné trestné činy proti majetku. Z hlediska závažnosti trestného činu je pak napříč všemi trestnými činy standardní, že způsobením škody v určité výši je podmíněno použití vyšší trestní sazby v kvalifikovaných skutkových podstatách trestných činů. Primárním smyslem existence škody v trestním právu hmotném je tedy posouzení existence či míry společenské škodlivosti protiprávního činu, a to jak na straně zákonodárce při formulaci základních a kvalifikovaných skutkových podstat trestných činů, tak i na straně aplikační praxe při subsumpci činu pod konkrétní skutkovou podstatu či při zvažování existence škody jako obecně přitěžující okolnosti podle § 42 písm. k) zák. č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále ve zkratce „tr. zákoník“). 

Negativní ekonomická bilance jako projev škody

Skutečná škoda se obecně chápe jako újma, „která nastala (projevuje se) v majetkové sféře poškozeného (spočívá ve zmenšení jeho majetkového stavu) a je objektivně vyjádřitelná všeobecným ekvivalentem, tj. penězi, a je tedy napravitelná poskytnutím majetkového plnění, především penězi. Ušlý zisk je v podstatě ušlým majetkovým prospěchem a spočívá v nenastalém zvětšení (rozmnožení) majetku poškozeného, které bylo možno – kdyby nebylo škodné události – důvodně očekávat s ohledem na pravidelný běh věcí.“[4]

Je tedy zjevné, že chápání škody vychází primárně z testu záporné ekonomické bilance. Ten považuje za škodu újmu na majetku, která je stanovena ve výši rozdílu mezi ekonomickou hodnotou majetku poškozeného před účinkem činu (menšenec) a po účinku činu (menšitel). Pokud je bilance kladná nebo nulová, škoda zpravidla nevznikla. Pokud je bilance záporná, částka odpovídající rozdílu obvykle představuje škodu. Pro posouzení existence škody je tedy zásadní zodpovědět otázku, co se rozumí ekonomickou bilancí majetku. Ekonomickou bilancí majetku je peněžní ocenění (peněžní ekvivalent) určité změny majetku.

Změna na poškozeném majetku může spočívat jak v zániku nějakého práva či jeho oslabení, tak také ve změně kvality majetku, ve směně, prodeji, koupi apod. Tak např. u trestného činu zpronevěry podle § 206 odst. 1 tr. zákoníku vzniká škoda již svémocným odnětím držby určité věci,[5] přestože věc tím neztratila svou objektivní hodnotu a vlastnické právo poškozeného k ní nadále trvá. Oslabení vlastnického práva je totiž v takovém případě natolik zásadní a trvalé, že představuje majetkovou újmu, jejímž peněžním ekvivalentem je hodnota zpronevěřené věci.[6] Obdobně škoda v podobě ušlého zisku nastává u trestného činu poškození věřitele podle § 222 odst. 1 písm. a) tr. zákoníku tím, že dlužník se určitými dispozicemi zbavil svého majetku použitelného k uspokojení pohledávky věřitele, přestože věřitel má nadále pohledávku jako nehmotnou věc ve smyslu § 496 odst. 2 o. z., kterou může případně i prodat. V takovém případě totiž nedošlo k očekávané změně v kvalitě majetku věřitele, který neobdržel od dlužníka plnění odpovídající povaze a výši pohledávky.[7]

V kontextu veřejné správy vyvstává problematická otázka, zda je možné chápat jako škodu změnu dispozičních oprávnění určité organizační složky státu, pokud zároveň nedojde ke snížení majetku státu. Jde zejména o případ uložení pokuty organizační složce státu, která je příjmem státního rozpočtu. V pracovněprávním sporu o náhradu škody ve výši odpovídající povinnosti Ministerstva obrany ČR uhradit pokutu uloženou Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže vyslovil Nejvyšší soud názor, že „organizační složky státu … pouze obhospodařují majetek, který vlastní stát, a proto v důsledku zaviněného porušení povinností při plnění pracovních úkolů zaměstnance nebo v přímé souvislosti s ním může vzniknout újma na majetku (zmenšení majetku nebo zmaření očekávatelného zvýšení majetku) pouze státu, a nikoliv organizační složce státu“.[8] Z tohoto důvodu pak konstatoval, že v dané věci uložení pokuty nemůže představovat škodu podle jejího civilistického pojetí, protože částka zaplacené pokuty přechází z jedné organizační složky státu do druhé.

Uvedené poněkud formalistické pojetí újmy na majetku státu se však nemůže zcela uplatnit v podmínkách trestního práva hmotného. Jak již bylo uvedeno výše, pro posouzení exis­tence škody není relevantní pouze zánik nějakého práva, ale také jeho oslabení. Právo nakládat s majetkem státu bylo určité organizační složce státu svěřeno k plnění veřejných úkolů v oblasti konkrétní působnosti, přičemž při zaplacení pokuty nemůže být částka odpovídající její výši použita na plnění zmíněných veřejných úkolů. Jinými slovy, vlastník (stát) reprezentovaný příslušnou organizační složkou, které byla uložena pokuta, v takovém případě pozbyl právo užít prostředky způsobem předpokládaným zákonem o státním rozpočtu, což představuje natolik zásadní oslabení vlastnického práva, které koresponduje s chápáním vzniku škody.

Tuto intepretaci je možné podpořit také systematickým výkladem, neboť v případě jakéhokoli jiného pojetí by nebylo teoreticky možné připustit ani uložení pokuty organizační složce státu, protože smysl uložení pokuty jako trestu (sankce) spočívá právě ve způsobení majetkové újmy pachateli činu, za nějž je ukládána pokuta, kterou by měl dotčený subjekt pociťovat jako určité zlo, tj. jako újmu na svých majetkových právech, a podle vůle zákonodárce má být jako taková přijímána. Navíc z hlediska rovnosti před zákonem nelze nalézt žádný materiální argument, proč by úhrada pokuty měla být při totožném jednání chápána jako škoda pouze v případě úředníků územních samosprávných celků, a nikoli v případě státních úředníků. Výše uvedené by obdobně platilo také např. při vrácení dotace pro porušení rozpočtové kázně apod.

Ztráta práva organizační složky státu nakládat s určitým majetkem např. v důsledku zaplacení pokuty tedy může představovat natolik zásadní oslabení práva vlastníka (změnu majetku), které lze chápat jako škodu v trestněprávním smyslu (za podmínek níže rozvedených). Samotné zjištění negativní změny majetku však bez dalšího nepostačuje pro konstatování vzniku škody, ale je třeba změnu majetku hodnotit i z hlediska výše případné škody. K tomu dochází v první řadě pomocí testu ekonomické bilance majetku.

Výše ekonomické bilance majetku (ocenění určité změny majetku) se stanovuje dvěma základními způsoby, a to matematickým porovnáním peněžní ekvivalence tržní hodnoty majetku, nebo vyčíslením výdajů na uvedení majetku v předešlý stav. Právní základ pro stanovení výše ekonomické hodnoty majetku je dán v trestním právu hmotném ust. § 137 tr. zákoníku, podle něhož „Při stanovení výše škody se vychází z ceny, za kterou se věc, která byla předmětem útoku, v době a v místě činu obvykle prodává. Nelze-li takto výši škody zjistit, vychází se z účelně vynaložených nákladů na obstarání stejné nebo obdobné věci nebo uvedení věci v předešlý stav.“ Primárně se tedy stanovuje tržní hodnota majetku před účinkem trestného činu a po účinku trestného činu. Tyto dvě hodnoty jsou následně předmětem porovnání a záporný rozdíl mezi hodnotou majetku před účinkem trestného činu (menšenec) a po tomto účinku (menšitel) představuje negativní ekonomickou bilanci.

Nelze-li zjistit tržní hodnotu majetku, např. protože není obchodovatelný, vychází se z účelně vynaložených nákladů na obstarání stejné nebo obdobné věci nebo na uvedení v předešlý stav (§ 137 věta druhá tr. zákoníku). V takovém případě tedy není matematicky porovnávána tržní hodnota majetku, ale jsou naopak oceňovány účelné výdaje na dosažení stavu předcházejícího činu, z něhož vznikla škoda. Peněžní hodnota nákladů na účelné dosažení rekonstrukce majetkového stavu pak představuje negativní ekonomickou bilanci.

Pro stanovení výše záporné ekonomické bilance si musí soud opatřit potřebné důkazy, kterými mohou být v jednodušších věcech doklady od poškozeného, osvědčující způsob získání věci včetně její ceny, popřípadě odborné vyjádření ke stanovení ceny věci v době a místě činu obvyklé, anebo ve složitějších případech znalecký posudek z oboru ekonomika, odvětví ceny a odhady (§ 105 tr. řádu). Obdobným způsobem je třeba postupovat při dokazování ceny věci stanovené s ohledem na účelně vynaložené náklady na obstarání stejné nebo obdobné věci nebo na uvedení věci v předešlý stav.[9]

Nikoli každé snížení či nerozmnožení hodnoty veřejného majetku lze považovat za škodu, protože škoda ve smyslu trestního práva je tzv. účinkem trestného činu. Proto se úvaha o způsobení škody musí vždy odvíjet od protiprávnosti jednání, které naplňuje znaky trestného činu, byť třeba až ve spojení s existencí posuzované škody. Pro trestněprávní účely lze tedy považovat za škodu pouze snížení hodnoty majetku či jeho nerozmnožení v rozsahu, který je následkem protiprávnosti činu.

Z důvodu požadavku protiprávnosti újmy na veřejném majetku je nutné pro zjištění škody předně identifikovat bezprostřední příčinu či příčiny zmenšení nebo nerozmnožení veřejného majetku. Za škodu lze přitom považovat pouze protiprávní újmu na majetku, tedy újmu bezprostředně způsobenou protiprávností činu (viz určení trestněprávně relevantního následku pomocí zásady umělé izolace jevů). Jinými slovy, za škodu ve smyslu účinku trestného činu lze považovat pouze újmu na majetku, ke které by – nebýt právě protiprávního činu – nedošlo. Existenci či výši škody je proto nutné vždy odvozovat nikoli od prosté záporné ekonomické bilance majetku, ale od záporné ekonomické bilance v rozsahu způsobeném protiprávností jednání. Specifikum posuzování škody vzniklé na veřejném majetku při jeho správě spočívá v jeho úzkém propojení s povinností hospodařit s majetkem určitým způsobem či s ním jinak nakládat.

Záporná ekonomická bilance hodnoty veřejného majetku obecně může být následkem několika příčin, které lze podle povahy rozdělit do čtyř kategorií, jež působí jako korektivy příliš extenzivního chápání škody. Snížení hodnoty veřejného majetku může být totiž důsledkem stanovení veřejného zájmu, účelnosti realizace veřejného zájmu, hospodárnosti realizace veřejného zájmu a efektivnosti realizace veřejného zájmu. Proto se těmto čtyřem korektivům věnujeme blíže.

Stanovení veřejného zájmu a škoda

Problém založení interpretace škody výhradně na testu prosté negativní ekonomické bilance (viz výše) spočívá v tom, že některé jinak společensky prospěšné následky by mohly být vnímány jako způsobení škody na veřejném majetku, neboť z formálně ekonomického hlediska představují snížení hodnoty majetku státu nebo územního samosprávného celku, tj. majetkový výdaj bez obdržení jakéhokoli, případně adekvátního, protiplnění (typicky jde o sociální oblast, účelově nevázanou podporu vzdělání, sportu, kultury apod.).

Podmínění vzniku škody protiprávností záporné ekonomické bilance na veřejném majetku vede k závěru, že záporná ekonomická bilance způsobená zákonným rozhodnutím o individualizovaném zájmu státu, územního samosprávného celku a společnosti nemůže představovat škodu v právním slova smyslu právě pro chybějící protiprávnost činu. Přestože může jít izolovaně ve vztahu k hodnotě majetku z ekonomického hlediska o negativní jev, tak ten je ovšem společensky aprobovaný, přesněji řečeno je v souladu s právem. Záporná ekonomická bilance v rozsahu předurčeném legálním správcovským – politickým rozhodnutím[10] tedy nepředstavuje škodu.

O vzniku škody při stanovení veřejného zájmu lze uvažovat pouze v rozsahu záporné ekonomické bilance hodnoty veřejného majetku způsobené excesem ze správcovské části rozhodovacího procesu. Jen snížení hodnoty veřejného majetku v rozsahu způsobeném protiprávním (excesivním) výkonem pravomoci rozhodovat o individuálním veřejném zájmu může představovat protiprávní zápornou ekonomickou bilanci. Takový exces pak může spočívat např. ve zneužití správcovského rozhodnutí označením individuálního zájmu za zájem společnosti,[11] nebo překročením svěřené pravomoci (kompetence). Převedeno na ilustrativní příklad, zpravidla nebude možné považovat za škodu částku určenou na sociální podporu, byť v konečném důsledku může jít o snížení hodnoty veřejného majetku s úmyslem opatřit prospěch typové skupině fyzických osob formou „daru“ bez protiplnění.

Na druhé straně by, opět převedeno na obdobný příklad, bylo možné považovat za škodu částku odpovídající výši daru fyzickým osobám formálně označenou jako sociální podpora, pokud by bylo prokázáno, že ve skutečnosti šlo o zne­užití správcovského rozhodnutí. Tak např. by bylo prokázáno, že rozhodující osoba stanovila předmětnou podporu s úmyslem opatřit prospěch svým blízkým osobám bez ohledu na objektivní sociální potřeby společnosti (tj. potřeby bez ohledu na osoby blízké).

K podobným závěrům zjevně tenduje také např. německá doktrína. Jak vyplývá z tamější odborné literatury: „Budeme-li předpokládat existenci snížení hodnoty majetku, mohou zde být stále dány okolnosti, za nichž nebude požadavek způsobení škody naplněn ve smyslu § 266 německého trestního zákoníku (pozn.: trestný čin zpronevěry a porušení povinnosti při správě cizího majetku). Důvodem je, že vynaložení finan­čních prostředků bez ekonomicky rovnocenného protiplnění může být v zájmu vlastníka. To je konkrétně relevantní, pokud jsou veřejné prostředky použity na subvence nebo sociální péči. Z čistě ekonomického pohledu by tyto výdaje většinou vyústily ve snížení hodnoty majetku, protože by zmenšily veřejný majetek bez odpovídající finanční kompenzace.[12] Je tedy zjevné, že v takových případech je nezbytné přidat další kritérium: výdaje tohoto druhu jsou považovány za škodu, jen pokud nesměřují k zamýšlenému (a společensky schválenému) účelu.“[13]

Záporná ekonomická bilance tedy v tom rozsahu, jehož bezprostřední příčinou je legální správcovské rozhodnutí, nepředstavuje škodu. Bezprostřední příčinou z toho důvodu, že škoda může být způsobena také neúčelnou, neefektivní nebo nehospodárnou realizací správcovského rozhodnutí. Naproti tomu míra záporné ekonomické bilance (rozsah zmenšení hodnoty veřejného majetku) představující přímý následek protiprávnosti správcovského rozhodnutí představuje škodu v trestněprávním smyslu.

Škodu však může také – i bez formální existence záporné ekonomické bilance – ve zvláštních případech správcovských excesů představovat zmenšení reálné (individuální) hodnoty majetku z hlediska plnění úkolů dané veřejnoprávní korporace. Podrobněji je tento jev popsán níže v části věnující se vzniku škody z hlediska účelnosti.

Škoda ve smyslu protiprávní újmy na veřejném majetku může být způsobena rovněž protiprávní realizací individualizovaného veřejného zájmu (správcovského rozhodnutí). Zde je pro uplatnění testu záporné ekonomické bilance výrazně širší prostor, protože správcovská rozhodnutí jakožto rozhodnutí o konkrétní podobě veřejného zájmu (společensky žádoucího a prospěšného výsledku) mají pro svou obecnost výrazně snížen škodlivý potenciál, jelikož jimi není řešena otázka, kdo a jak bude veřejný zájem realizovat, ale je jím řešeno pouze to, zda a co se z hlediska výsledku bude realizovat.[14]

Účelnost a škoda

Další z příčin záporné ekonomické bilance veřejného majetku může být účelnost dispozice s veřejným majetkem.

Účelnost, efektivnost a hospodárnost jsou tři základní principy, kterými je vedeno nakládání s veřejným majetkem. Povinnost dodržovat zmíněné zásady, tzv. zásady 3E, vyplývá ze zák. č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o finanční kontrole“; viz zejména jeho § 4 odst. 1, a dále ust. § 39 odst. 3 zák. č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů, § 38 odst. 1 zák. č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, § 17 odst. 1 zák. č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a § 35 odst. 1 zák. č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, a vychází také z evropských nařízení, zejména čl. 30 finančního nařízení (CELEX 32012R0966) a čl. 4 odst. 8 a čl. 122 odst. 1 obecného nařízení k fondům Evropské unie (CELEX 32013R1303).[15] Jejich smyslem je zajistit ekonomicky racionální nakládání s veřejnými zdroji. Tyto principy se totiž snaží kompenzovat neexistenci tržního systému ve veřejném sektoru, kde standardní ekonomické vzorce tržního chování selhávají, protože veřejný sektor není ve své působnosti vystaven konkurenčnímu prostředí a nemá potřebu generovat zisk, ostatně to není v žádném ohledu smyslem veřejné správy.

Účelností se rozumí takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů, jak je výslovně uvedeno v § 2 písm. o) zákona o finan­ční kontrole. Cíl, jehož má být v optimální míře dosahováno, představuje individualizovaný veřejný zájem, který je definován správcovským rozhodnutím. Prověřování účelnosti (či také účinnosti) nakládání s veřejným majetkem spočívá v porovnávání stanovených cílů s dosaženými výsledky.[16] V rámci zkoumání účelnosti se tedy posuzuje, zda majetková dispozice naplnila či směřuje k naplnění individuálního veřejného zájmu, kvůli kterému byla činěna. Jednoduše řečeno, jde o zkoumání, zda snížení hodnoty veřejného majetku představovalo nějaký významnější přínos, který by se odrazil ve stanoveném individuálním veřejném zájmu. Stručně vyjádřeno, zkoumá se, zda dosažené výsledky odpovídají stanovené potřebě.[17]

Je-li snížení ekonomické hodnoty veřejného majetku účelné, směřuje-li k dosažení individuálního veřejného zájmu, nelze bez dalšího považovat zápornou ekonomickou bilanci za škodu. Nejde však o absolutní vyloučení vzniku škody, neboť škodu může ještě představovat záporná ekonomická bilance v rozsahu její neefektivnosti či nehospodárnosti.

Jako praktický příklad účelné záporné ekonomické bilance, kde účelnost hrála roli korektivu chápání škody, lze uvést trestní stíhání někdejšího primátora města Kladna mimo jiné za objednání předražené reklamy od místního hokejového klubu. Obžaloba logicky vycházela z toho, že při realizaci veřejného zájmu na propagaci města vznikla škoda ve výši odpovídající nadhodnocení ceny reklamy (nehospodárná záporná ekonomická bilance). V rámci dokazování však vyšlo najevo, že ve skutečnosti nebyl realizován zájem města na jeho propagaci reklamou, ale byl realizován zájem na zachování hokejového sportu ve městě. Hokejový klub totiž neměl finanční prostředky na uhrazení nákladů na provoz zimního stadionu městu, a tak si od něj město objednalo reklamní služby za cenu odpovídající dlužné částce, kterou následně uhradilo započtením. Z hlediska takto zjištěného veřejného zájmu, který byl shledán legálním, bylo možné považovat zjištěnou zápornou ekonomickou bilanci na majetku města za účelnou, neboť směřovala k naplnění stanoveného individuálního veřejného zájmu na zachování hokeje ve městě.

Nejvyšší soud k tomu v rozhodnutí o dovolání podaném v této věci uvedl, že je podstatné, „že cena reklamy neměla sama o sobě žádný význam pro dosažení konečného cíle, kterým bylo zachování hokejového sportu ve městě Kladně, a především plnění smluvních závazků ohledně financování stadionu do doby převodu nemovitostí. Motivem a smyslem tohoto smluvního ujednání tak bylo naplnění předmětu společnosti zřízené městem, a především podpora hokeje ve městě včetně úspěšného hokejového týmu. … Není zřejmě pochyb o tom, že cena za pronájem reklamních ploch odvozená od skutečné výše vynaložených nákladů na provoz stadionu byla nadhodnocená. Je však nutné vnímat tento fakt v celém kontextu, neboť hodnota, kterou měla činit reklama, není jediným hlediskem pro právní posouzení věci.“[18]

Pro úplnost lze dodat, že záporná ekonomická bilance z hlediska takto stanoveného účelu byla shledána také efektivní a hospodárnou (nevznikly žádné zbytečné vícenáklady, výdaje města odpovídaly výši dluhů klubu a byly činěny až poté, co město učinilo kroky k získání zimního stadionu do svého majetku apod.).

Pokud je prověřováním účelnosti naopak zjištěno, že majetková dispozice nesměřovala k naplnění individuálního veřejného zájmu, kvůli kterému byla činěna, lze v tomto důsledku vzniklou zápornou ekonomickou bilanci považovat za neúčelnou. Neúčelná záporná ekonomická bilance představuje škodu v právním slova smyslu, protože pak se neuplatní korektiv účelnosti. Jako jednoduchý praktický příklad lze uvést odsouzení starosty obce za to, že z účelové dotace ve výši 4 000 000 Kč na stavbu domu s deseti bytovými jednotkami nechal vybudovat dům pouze s devíti bytovými jednotkami a částku ve výši 400 000 Kč připadající na jednu nezbudovanou bytovou jednotku použil blíže nezjištěným způsobem v rozporu s účelovou investiční dotací. Bylo uzavřeno, že neúčelným využitím části dotačních prostředků starosta způsobil poskytovateli dotace (České republice) škodu ve výši 400 000 Kč, aniž by bylo zjištěno, na co jiného (neúčelného) byly tyto prostředky použity; teoreticky totiž připadá v úvahu, že za ně mohla být pro obec pořízena jiná majetková hodnota odpovídající výši těchto peněžních prostředků.[19]

V praxi souvisí výše uvedené v případě neúčelného vynakládání veřejných prostředků s problematičtější otázkou v tom směru, zda lze považovat za škodu získání zcela neužitečného (zbytečného) plnění, byť za obvyklou cenu, které není možné dále zpeněžit. Problém z právního hlediska je zjevný a spočívá v objektivní neexistenci záporné ekonomické bilance (veřejný subjekt obdržel ekonomicky odpovídající plnění), ale subjektivně – z hlediska jeho úkolů či zaměření – jde o plnění zcela zbytečné a bezcenné (absolutně neúčelné). S ohledem na zásadu účelnosti vynakládání veřejných prostředků lze dojít k závěru, že náklady vynaložené na majetkovou hodnotu, která je z hlediska účelu veřejnoprávního subjektu zcela bezcenná (byť objektivně byla nabyta za odpovídající cenu) a kterou není možné dále zpeněžit (např. zcela zbytečně přijaté služby), lze považovat za škodu, neboť účinkem je zde trvalé zmenšení disponibilního veřejného majetku v rozporu s jeho účelem.[20] Obdobné platí, pokud by se získala do veřejného majetku zcela zbytečná věc, kterou lze zpeněžit pouze se ztrátou. Pak by škodu představoval rozdíl mezi hodnotou prostředků vynaložených na její získání a částkou, za kterou lze věc zpeněžit.

Je namístě zdůraznit, že dovození zbytečnosti získání majetkové hodnoty bude vzhledem k širokému vymezení účelu veřejnoprávních subjektů mnohdy mimořádně obtížné. Proto připadá v úvahu pouze při zcela zjevných excesech správcovského rozhodnutí či úplného vybočení z účelnosti jeho realizace (např. nakoupení většího množství nepoužitelné a reálně neprodejné elektroniky pro její zastaralost od spřízněného obchodníka, nakoupení zakázané techniky, zakázaných omamných látek, zcela neužitečných služeb apod.).

Praktickou ilustraci lze uvést pouze z civilistické praxe, a to v případě žaloby na náhradu škody společnosti s ručením omezením podané proti jejím jednatelům. V dané věci šlo skutkově o to, že jednatelé v rozporu se společenskou smlouvou uzavřeli leasingovou smlouvu na luxusní motorové vozidlo, která byla ihned po zjištění jejich jednání ukončena. V podstatě tedy společnost získala v rozporu se společenskou smlouvou (ta pro obdobná jednání vyžadovala souhlas valné hromady) do nájmu luxusní automobil, ačkoli měli jednatelé k dispozici k užívání dodávkové vozidlo. Pronajatý automobil však jednatelé používali výhradně pro potřeby společnosti. Z hlediska objektivní ekonomické bilance nelze tedy dojít k zápornému výsledku, neboť cena pronájmu předmětného vozidla byla obvyklá a vozidlo bylo používáno výhradně pro účely společnosti. Nejvyšší soud zde uzavřel, že „závěr odvolacího soudu, podle něhož škoda spočívá ve zmenšení majetku společnosti, je obecně správný. Bez dalšího však nelze akceptovat závěr, že za stavu, kdy vozidlo bylo užíváno výlučně pro potřeby společnosti a zaplacené splátky leasingu byly úměrné peněžité úhradě za jeho užívání, škoda nevznikla. Při rozhodování o tom, zda v důsledku uzavření smlouvy vznikla společnosti škoda, nelze vystačit pouze s mechanickým porovnáním částky, kterou společnost na základě uzavřené smlouvy plnila, a hodnoty plnění, jež z této smlouvy získala. Je nutno vzít v úvahu též účelnost a reálný ekonomický přínos takto nabytých hodnot pro společnost vzhledem k jejímu předmětu podnikání (činnosti), jejím potřebám a majetkovým poměrům. Nepřinesl-li posuzovaný úkon společnosti přínos, který by se adekvátně (alespoň nepřímo) odrazil v účelu, pro který byla společnost založena (zpravidla v ekonomické výkonnosti jejího podniku, je-li tímto účelem podnikání), není možné bez dalšího uvažovat o tom, že se majetek společnosti nezmenšil, a že jí tudíž nevznikla škoda. Náklady vynaložené na nehospodárnou a z hlediska účelu, pro který byla společnost založena, zcela nadbytečnou majetkovou hodnotu, kterou není možné dál zpeněžit (např. zbytečně přijaté služby, užívací právo, právo nájmu atd.), anebo kterou lze zpeněžit pouze se ztrátou, je nutno považovat za škodu se všemi důsledky z toho plynoucími.“[21]

Obdobné pojetí by mělo najít uplatnění i v trestním právu, protože zohledňuje skutečnou míru škodlivosti konkrétního následku, která je primárním smyslem stanovení škody v trestním právu. V opačném případě by ostatně osoba mající dispoziční oprávnění k cizímu majetku mohla od svého známého (příbuzného, jinak spřízněného) prodávajícího beztrestně[22] a bez rizika náhrady škody v libovolném rozsahu nakupovat zboží či služby bez jakékoli reálné využitelnosti pro vlastníka, pokud by se obě strany spokojily s obvyklou marží (o to větší rozsah nákupů by paradoxně takové jednání vyžadovalo).

V tomto kontextu se nabízí také řešení otázky, jak z hlediska chápání škody nahlížet na překročení rozpočtu, ať už excesem správcovského rozhodnutí (překročení rozpočtu veřejnoprávního subjektu), či neúčelností jeho realizace (překročení rozpočtu konkrétního projektu bez nutnosti přijetí rozpočtového opatření obecného rozpočtu veřejnoprávního subjektu). Je zjevné, že z hlediska protiprávnosti jednání je nerespektování rozpočtu excesem, je-li způsobeno správcovským rozhodnutím, neboť jsou překročeny hranice volné úvahy. Stejně tak v případě překročení rozpočtu projektu, namísto jeho řádného navýšení, jde o neúčelné vynakládání veřejných prostředků, jestliže bylo dosažení cíle projektu (veřejného zájmu) podmíněno maximální výší nákladů – rozpočtem.

Tento problém byl řešen v souvislosti s trestním stíháním místostarostky obce, která čerpala právní služby ve vyúčtované výši asi 250 000 Kč, ačkoli zastupitelstvem schválený rozpočet na konzultační, poradenské a právní služby byl jen v celkové výši 70 000 Kč. K tomu v dovolacím rozhodnutí Nejvyšší soud konstatoval: „Formální přístup založený jen na nedodržení rozpočtových pravidel podle názoru Nejvyššího soudu neodpovídá chápání škody u trestného činu porušování povinnosti při správě cizího majetku. … O škodě lze uvažovat, jen kdyby došlo k fakturování a proplacení odměn a hotových výdajů za služby, které ve skutečnosti advokát vůbec neprovedl pro obec, anebo jestliže by takové poskytnuté právní služby byly nadhodnoceny.“[23]

Jak je patrné, v případě prostého překročení rozpočtu prima facie neexistuje záporná ekonomická bilance, proto nelze vznik škody bez existence dalších okolností dovodit. Za specifických okolností ale může i přes formální (účetní) zachování ekonomické hodnoty dojít k reálnému snížení hodnoty veřejného majetku, které lze chápat jako škodu. Takové okolnosti by mohlo představovat s odkazem na výše uvedené např. úplatné získání nezpeněžitelné majetkové hodnoty zcela se vymykající účelu veřejnoprávního subjektu či částka překračující rozpočet, jejímž přímým dopadem by bylo porušení plnění již stanovených veřejných úkolů. Ve druhém případě by škoda spočívala v chybějící částce nezbytné pro zajištění plnění jiného již stanoveného veřejného úkolu, který v důsledku překročení rozpočtu nemohl být realizován, či alternativně adekvátní náklady spojené s obstaráním této částky.

Také německé trestní právo připouští vznik škody s ohledem na individuální (subjektivní) hodnotu aktiva pro vlastníka (poškozeného) v rámci tzv. doktríny individuální škody.[24] Podle ní „Otázka, zda nárůst aktiv kompenzuje vzniklou ztrátu určitého majetku, závisí nejen na jeho objektivní matematické rovnocennosti, ale také na hospodářských cílech a potřebách dotyčného subjektu. Je-li předmětná transakce jednoznačně kontraproduktivní, potom jde o vznik škody ve smyslu § 266 německého trestního zákoníku, i když cena za takto získanou majetkovou hodnotu odpovídá objektivní tržní ceně. Takovým případem mohou být zejména výdaje na služby, které s ohledem na specifika aktiv vlastníka jsou zcela nebo zčásti bezcenné.“[25]

Lze se však setkat s obavami, aby příliš široká aplikace této doktríny nevedla k postihování každé dispozice s majetkem v rozporu s očekáváními vlastníka, proto je snaha přidávat k tomuto pojetí další kritéria.[26] V konkrétní věci podvodu tak např. německý Spolkový soudní dvůr přidal ke stanovení individuální škody požadavek, že „v případě takovýchto okolností škoda nastává tehdy, jestliže posuzované jednání dostane majitele do finančních obtíží, donutí ho k půjčkám s vysokým úrokem, nebo do značné míry sníží jeho ekonomický potenciál/ /omezí ho v hospodářském životě.“[27] V podmínkách německé veřejné správy lze uvést případ trestního stíhání vedení Státního divadla ve Stuttgartu za překročení rozpočtu divadla o částku více než 5 000 000 tehdejších německých marek. Rozpočet divadla byl součástí zemského rozpočtu Bádenska-Württemberska.

Německý Spolkový soudní dvůr na základě tohoto případu zvažoval kritéria stanovení škody a dospěl k závěru, že aplikace doktríny individuální škody předpokládá, že „bez ohledu na rovnocennost porovnání hodnoty plnění a ceny může být zvažováno jako škoda překročení rozpočtu, pokud znamená potřebu zatížení rozpočtu půjčkou, pokud je vážně porušeno právo tvůrce rozpočtu disponovat s veřejnými zdroji a obzvláště pokud jsou porušením rozpočtové kázně snižovány možnosti politické akceschopnosti“.[28]

Efektivnost a škoda

Efektivnost je třetím korektivem teorie záporné ekonomické bilance hodnoty veřejného majetku. Efektivností se rozumí takové použití veřejných prostředků, kterým se dosáhne nejvýše možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění. Jde o legální definici obsaženou v § 2 písm. n) zákona o finan­ční kontrole. S veřejnými prostředky se tedy nakládá efektivně, pokud je dosaženo nejlepšího vztahu mezi použitými prostředky a dosaženými výsledky.[29]

Posouzení efektivnosti je tedy založeno na porovnání produktivity jednotlivých možností realizace individuálního veřejného zájmu. Posouzení existence škody z hlediska efektivnosti je založeno na předpokladu benchmarkingového srovnání možných způsobů realizace v rozhodném období.[30] Chápání efektivity pracuje se čtyřmi veličinami, kterými jsou objem prostředků, kvalita, přínos a rozsah. Za nejvíce efektivní lze podle dikce zákona o finanční kontrole považovat ten způsob realizace, jehož kvalita představuje pro plnění veřejného úkolu nejvyšší míru přínosu a následně po stanovení standardu požadované kvality z fixně dané částky rozpočtu dosáhne největšího rozsahu výstupů při požadované kvalitě. Při posuzování škody je nutné zohlednit, že vyhodnocení efektivnosti nemusí být vždy jednoduché a ani zcela jednoznačné,[31] a to zejména při posuzování efektivnosti zvoleného standardu kvality.

V rámci úvah o vzniku škody na základě posouzení míry přínosu jednotlivých řešení lze dovozovat škodu v první řadě ze zvolení té varianty, která má prokazatelně nulovou či zápornou míru přínosu pro plněný veřejný úkol. Takové jednání není (jen) neefektivní, ale je přímo neúčelné, proto odkazujeme také na předchozí část tohoto příspěvku. Z hlediska efektivnosti lze pak za škodu považovat pouze částku, kterou bylo nutné vynaložit na plnění veřejného úkolu zcela zbytečně, bez rozumného důvodu, či o níž zcela zbytečně nebyl podle očekávání rozmnožen veřejný majetek. Škodu tedy nepředstavuje prostý rozdíl mezi částkou, která odpovídá nejlepšímu řešení, a částkou vyjadřující náklady zvoleného řešení. Může ji představovat jen částka odpovídající bezdůvodnému zvýšení nákladů na splnění veřejného úkolu či skutečně bezdůvodnému nerozmnožení veřejného majetku. Jde tedy o záporný rozdíl mezi náklady vhodného řešení a náklady zvoleného (nevhodného) řešení.

Uplatnění principu efektivnosti lze ilustrovat na příkladu obviněných představitelů města stíhaných za to, že prodali akcie Pivovaru Náchod, a. s., za cenu o 35 000 000 Kč nižší, než byla nabídka druhého zájemce o koupi. Vznikla tedy zjevná záporná ekonomická bilance veřejného majetku, která spočívala v jeho pravděpodobném nerozmnožení o výše uvedenou částku. Přesto však nedošlo ke vzniku škody ve formě ušlého zisku z důvodu kvalitativního porovnání obou nabídek.[32] Nejvyšší soud k tomu v dovolacím rozhodnutí mimo jiné uvedl, že „porovnáním obou návrhů smluv, které zájemci o akcie předložili městu a které měly k dispozici oba orgány města – rada i zastupitelstvo při svém rozhodování o prodeji, je zřejmé, že nabídka obchodní společnosti P. H., a. s., obsahovala tolik podmínek nevýhodných a především riskantních pro město, že ji nebylo možné považovat za výhodnou, či dokonce lepší než smlouvu předloženou obchodní společností L., a. s. … Za této situace proto vůbec nelze uvažovat o možném způsobení škody na majetku města, která podle nejvyššího státního zástupce (dovolatele) měla spočívat v nepřijetí nabídky obchodní společnosti P. H., a. s.“[33]

Z opačného konce lze uvést příklad ředitele odboru informatiky magistrátu města, který byl odsouzen mimo jiné za to, že v rámci projektu Univerzální karta Pražana upravil podmínky zadávacího řízení tak, že prakticky umožnil ucházet se o tuto zakázku jen jednomu zájemci. V tomto případě došlo k legálnímu stanovení individuálního veřejného zájmu – požadavku na vytvoření Univerzální karty Pražana, tedy elektronické karty nabízející obyvatelům Prahy určité služby. Zde posuzované jednání lze považovat také za účelné, neboť způsob realizace směřoval k vytvoření Univerzální karty Pražana pouze se všemi uživatelskými funkcemi potřebnými k naplnění stanoveného veřejného zájmu. Nakonec ani v hospodárnosti v užším slova smyslu nebyl problém, protože zvolené řešení bylo v rámci nastavených podmínek veřejné zakázky realizováno s vynaložením nejnižších výdajů (za stanovených podmínek se nevyskytoval levnější či vůbec jiný dodavatel). Problém ovšem spočíval právě v neefektivním nastavení podmínek účasti na veřejné zakázce tak, aby prakticky vyhovovaly jen jednomu z potenciálních dodavatelů. Na základě popsaného jednání byl shledán vznik škody ve výši nejméně 18 245 900 Kč spočívající v předražení veřejné zakázky, které bylo odvozené z rozdílu mezi výdaji zvoleného řešení a očekávatelnými výdaji řešení vhodného, efektivně nastaveného. Škoda byla v této věci složena ze tří dílčích oblastí: ze škody na aplikačním software, ze škody mající původ ve zvoleném licenčním modelu (se kterým úzce souvisely nevýhodné licenční poplatky) a ze škody na hybridních dvoučipových kartách.[34]

Obdobně lze uvést případ starosty, který jménem města podporoval fotbalový klub ručením za dluhy v úhrnné výši 53 340 000 Kč za účelem zachování působení klubu ve městě a okrese. Ačkoli zachování fotbalu určité úrovně může být (v závislosti na rozhodnutí orgánů k tomu oprávněných) obecně legálním a legitimním veřejným zájmem, v daném případě byl však problém s legalitou realizace a z hlediska efektivnosti a vzniku škody také s úpadkovou situací klubu. Jak v této souvislosti zdůraznil ve svém dovolacím rozhodnutí Nejvyšší soud: „Obviněný tak učinil za situace, kdy znal celkovou negativní finanční situaci fotbalového klubu, a to nejen na základě výše opakovaně požadovaných a opakovaně poskytnutých úvěrů či samotného faktu, že město ručilo za takové úvěry, ale i z toho, že mu byla známa zadluženost uvedeného sportovního klubu, jakož i rozsah, v jakém tento fotbalový klub požadoval poskytnutí úvěrů.“ Tím vzniklá záporná ekonomická bilance na majetku města v podobě aktivace ručení ve výši nejméně 2 850 000 Kč byla posouzena jako vznik škody.[35]

Hospodárnost a škoda

Hospodárností se v širším slova smyslu rozumí šetrné nakládání s veřejnými prostředky. V užším slova smyslu se jí rozumí použití veřejných prostředků k zajištění stanovených úkolů s co nejnižším vynaložením těchto prostředků, a to při dodržení odpovídající kvality plněných úkolů, jak hospodárnost definuje ust. § 2 písm. m) zákona o finanční kontrole.[36] Kritériem hospodárnosti je tedy míra vynaložení veřejných prostředků a minimalizace nákladů (personálních, finančních). Jde ve veřejné správě o velmi oblíbené a protežované kritérium pro jeho univerzálnost a jednoduchost, proto se lze v praxi setkat s popřením ostatních, a nutno dodat, že stejně důležitých principů nakládání s veřejným majetkem ve prospěch kritéria hospodárnosti (jde zejména o soutěžení tzv. na nejvýhodnější nabídkovou cenu).

Posouzení hospodárnosti tedy probíhá prostřednictvím porovnání nákladovosti (obvykle ceny) jednotlivých možností realizace výstupů s fixně definovanými vlastnostmi – rozsahem a kvalitou (tyto dva aspekty jsou předmětem efektivnosti). Nejhospodárnější je nejlevnější realizace z rozsahově a kvalitativně srovnatelných možností (nabídek). Škodu pak může představovat nedůvodný rozdíl mezi skutečně vynaloženými náklady a výší nákladů řešení vhodného z hlediska hospodárnosti.

Ideálním příkladem k tomu je případ obviněných členů hodnotící komise pro posouzení nabídek podaných v zadávacím řízení ohledně veřejné zakázky na dodání určitého díla. Obvinění spáchali trestný čin tím, že bezdůvodně, a tedy i protiprávně, vyřadili z účasti na veřejné zakázce obchodní společnost s nejvýhodnější nabídkou s cenou ve výši asi 10 816 000 Kč, čímž umožnili, aby se vítězem zadávacího řízení stala obchodní společnost s nabídkovou cenou ve výši asi 18 151 000 Kč, s níž byl osobně i ekonomicky provázán jeden z obviněných členů hodnotící komise. Vítězná obchodní společnost následně provedla dílo prostřednictvím subdodavatele, za kterého si vzala právě vyřazenou obchodní společnost ucházející se o danou veřejnou zakázku s nejnižší nabídkou. Přitom jí jako subdodavateli navýšila cenu na částku asi 12 298 000 Kč. Nejvyšší soud v této věci konstatoval existenci neoprávněného prospěchu (nikoli škody) a k jeho výši uvedl: „V důsledku jednání obviněných následně město Ž. uzavřelo smlouvu o dílo s obchodní společností T., s. r. o., ač její nabídka byla až druhá nejvýhodnější. Vzápětí tato obchodní společnost, ač předem takový postup v rozporu s povinností plynoucí ze zadávací dokumentace neavizovala, uzavřela smlouvu se subdodavatelem, jímž byla právě neoprávněně vyřazená obchodní společnost A., spol. s r. o., která nabídla provést stejné práce již za částku ve výši 12 298 950 Kč. Obchodní společnost T., s. r. o., tak pro sebe získala prospěch ve výši 5 852 128 Kč, který byl určen jako rozdíl mezi konečnou cenou veřejné zakázky ve výši 18 151 078 Kč bez DPH, s jakou zvítězila ve veřejné soutěži, a částkou zaplacenou výhradnímu subdodavateli – obchodní společnosti A., spol. s r. o., která reálně provedla práce.“[37]

Jak lze na tomto ilustrativním příkladu vidět, výše neoprávněného prospěchu konkrétního dodavatele nemusí představovat celou výši škody v právním slova smyslu, neboť tu je potřeba hodnotit nezávisle na neoprávněném prospěchu[38] jako rozdíl mezi skutečně vynaloženými náklady a výší nákladů řešení vhodného z hlediska hospodárnosti. Vznik škody v tomto konkrétním případě přichází v úvahu ve výši rozdílu účelově vyřazené nejnižší nabídnuté ceny (byla-li nejnižší nabídka způsobilá k realizaci) a skutečně vynaloženými náklady. Mohlo by jít tedy o škodu až ve výši asi 7 335 000 Kč, která může představovat reálnou zápornou ekonomickou hodnotu majetku města z hlediska hospodárnosti (reálná hodnota majetku po protiprávním činu minus očekávaná hodnota majetku při jednání v souladu s právem).

Závěrem

Celkově lze tedy shrnout, že záporná ekonomická bilance veřejného majetku může být z hlediska vzniku škody odůvodněna veřejným zájmem. Stejně tak může být omluvena účelností, efektivností nebo hospodárností záporné bilance pro realizaci veřejného zájmu. Přitom však kritéria účelnosti, efektivnosti ani hospodárnosti nejsou pouhými korektivy, ale jsou také nutnou vlastností jakékoli ekonomické operace s veřejným majetkem. Ani jedno z těchto kritérií proto nesmí zcela popřít druhé, ale musí být mezi sebou vybalancována. Jejich konkrétní vyvážení je pak věcí netrestní praxe, protože z hlediska posuzování vzniku škody je podstatná samotná existence těchto tří rozměrů u posuzované dispozice s veřejným majetkem. Výrazné nerespektování (ignorance) jednoho z uvedených kritérií pak může být posouzeno jako vznik škody. A to i v mimořádných případech bez existence prosté (účetní) záporné ekonomické bilance.[39]

Autoři JUDr. František Púry, Ph.D., je předsedou trestního kolegia Nejvyššího soudu a JUDr. Martin Richter působí jako zástupce náměstkyně ministryně spravedlnosti a je interním doktorandem Katedry trestního práva na Právnické fakultě UK.

---

[1] Viz zejména usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21. 10. 2009, sp. zn. 5 Tdo 923/2009, publikované pod č. 34/2010-II. Sb. rozh. tr.

[2] Toto odlišné pojetí ostatně respektuje i Ústavní soud např. v nálezu ze dne 20. 10. 2009, sp. zn. II. ÚS 1320/08, publikovaném pod č. 218 ve svazku 55 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu.

[3] Srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 5. 2013, sp. zn. 22 Cdo 2419/2012.

[4] Stanovisko bývalého Nejvyššího soudu ČSSR ze dne 18. 11. 1970, sp. zn. Cpj 87/70, publikované pod č. 55/1971 Sb. rozh. civ.

[5] Srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 3. 2013, sp. zn. 22 Cdo 2419/2012.

[6] P. Šámal in P. Šámal a kol.: Trestní zákoník II, § 140 až 421, Komentář, 2. vydání, C. H. Beck, Praha 2012, str. 2012.

[7] Viz usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 10. 2018, sp. zn. 5 Tdo 922/2018, jehož uveřejnění v trestní části Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek schválilo trestní kolegium Nejvyššího soudu na zasedání dne 17. 4. 2019.

[8] Jde o rozsudek velkého senátu občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 12. 4. 2017, sp. zn. 31 Cdo 2764/2016, publikovaný pod č. 126/2018 Sb. rozh. civ.

[9] Viz P. Šámal in P. Šámal a kol.: Trestní zákoník I, § 1 až 139, Komentář, 2. vydání. C. H. Beck, Praha 2012, str. 1411.

[10] Blíže k rozlišení politického rozhodnutí (v odkazovaných textech označeného jako záměrového) a jeho realizace viz F. Púry, M. Richter: Trestní odpovědnost v územní samosprávě, Komentovaná soudní rozhodnutí, 1. vydání, C. H. Beck, Praha 2017, str. 15, či F. Púry, M. Richter: Trestní odpovědnost při hospodaření s veřejným majetkem a výkon pravomoci úřední osoby, Časopis pro právní vědu a praxi č. 2/2017, str. 205 a 206.

[11] Viz např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 10. 2018, sp. zn. 5 Tdo 1285/2018. Nejvyšší soud zde dospěl k závěru, že není vyloučeno, aby obec dala svůj majetek do nájmu za nižší než běžné nájemné, je-li sjednaná výše odůvodněna jiným důležitým zájmem obce. Tímto zájmem ovšem není skutečnost, že si starosta obce tímto způsobem pro sebe sám zajistí bydlení.

[12] Viz F. Zimmermann: Criminal Liability of Political Decision-Makers in Germany, in Criminal Liability of Political Decision-Makers, A Comparative Perspective, Springer International Publishing AG, Mnichov 2017, str. 99.

[13] Viz W. Perron in A. Schönke, H. Schröder: Strafgesetzbuch, Kommentar, 30. edice, C. H. Beck, Mnichov 2019, komentář k § 266/43.

[14] K rozlišení správcovského a realizačního rozhodnutí viz F. Púry, M. Richter: Trestní odpovědnost při hospodaření s veřejným majetkem a výkon pravomoci úřední osoby, op. cit. sub 10, str. 205, 206, nebo F. Zimmermann: A Comparative Analysis of Criminal Laws Protecting Public Budgets: Can Bad Political Decision Be Criminalised? In: Criminal Liability of Political Decision-Makers, A Comparative Perspective, Springer International Publishing AG, Mnichov, 2017, str. 256.

[15] Srov. také směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) 2004/17/ES ze dne 31. 3. 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb v části důvodů (55), a směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) 2004/18/ES ze dne 31. 3. 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, v části důvody.

[16] Viz F. Ochrana: Ekonomické hodnocení veřejných politik a veřejných programů, in: F. Ochrana, J. Pavel, L. Vítek a kol.: Veřejný sektor a veřejné finance, Grada Publishing, a. s., Praha 2010, str. 40.

[17] Viz vládní návrh zákona o řízení a kontrole veřejných financí, sněmovní tisk č. 1001/0, který po jeho zamítnutí Senátem i přes jeho původní schválení Poslanecká sněmovna nakonec nepřijala; ten v § 5 odst. 2 písm. a) uváděl, že správce veřejného rozpočtu, veřejný subjekt a příjemce veřejné finanční podpory nakládá s veřejnými prostředky účelně, pokud dosažené výsledky odpovídají stanovené potřebě.

[18] Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 4. 2008, sp. zn. 5 Tdo 900/2007.

[19] Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 7. 9. 2006, sp. zn. 6 Tdo 1002/2006.

[20] V praxi lze místy nalézt i přísnější přístup např. vyjádřený v případě starosty proplácejícího si odměnu za úklid obce v usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 5. 2010, sp. zn. 4 Tdo 533/2010, kde byl učiněn závěr: „I kdyby byly některé práce skutečně provedeny, vykázány a převzaty, což ze spisu nikterak nevyplývá, není možno pominout otázku, zda byly provedeny osobou, které náležela za provedení těchto prací na základě řádného pracovněprávního vztahu odměna … Jestliže se tak nestalo a na odměnu nevznikl nárok, pak vyplacení takové odměny osobě neoprávněné je nutno považovat za plnění bez právního důvodu a majetkovou újmu obce.“ Ve smyslu zde pojednávaného kritizováno v publikaci F. Púry, M. Richter: Trestní odpovědnost v územní samosprávě, op. cit. sub 10, str. 78 a 79.

[21] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 5. 2006, sp. zn. 29 Odo 1118/2006.

[22] V úvahu přichází právní kvalifikace jen výsledečných trestných činů zpronevěry podle § 206 tr. zákoníku či porušení povinnosti při správě cizího majetku podle § 220 tr. zákoníku, které oba vyžadují vznik škody. Výjimkou jsou dispozice s majetkem podléhající režimu zákona o veřejných zakázkách.

[23] Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 19. 1. 2011, sp. zn. 5 Tdo 848/2010.

[24] F. Salinger in H. Satzger, W.  Schluckebier, G. Wildmaier (eds.): Strafgesetzbuch, Wolters Kluwer, 3rd ed., 2017, komentář k § 266/63.

[25] W. Perron in A. Schönke, H.  Schröder, op. cit. sub 13, komentář k § 266/43.

[26] F. Zimmermann, op. cit. sub 14, str. 100.

[27] Rozhodnutí Německého spolkového soudního dvora ze dne 16. 8. 1961, sp. zn. 4 StR 166/61 (odst. 13, 18 a 19), upravený závěr rozhodnutí citován podle F. Zimmermann, op. cit. sub 14, str. 100 a 101: „Federal Court of Justice dating from 1961 established additional requirements: in such circumstances, a relevant damage occurs (only) if the act got the trustor into financial difficulties, forced him to take high-interest loans or diminished his economic potential to a large extent.“

[28] Rozhodnutí Německého spolkového soudního dvora ze dne 4. 11. 1997, sp. zn. BGH 1 StR 273/97 (odst. 24): „Ungeachtet der Gleichwertigkeit von Leistung und Gegenleistung kommt Haushaltsuntreue in Betracht, wenn durch die Haushaltsüberziehung eine wirtschaftliche gewichtige Kreditaufnahme erforderlich wird, wenn di  Dispositionsfähigkeit des Haushaltgesetzgebers in schwerwiegender Weise beeinträchtigt wird und er durch den Mittelaufwand insbesondere in seiner politischen Gestaltungsbefugnis beschnitten wird.“

[29] Viz též vládní návrh zákona o řízení a kontrole veřejných financí, sněmovní tisk č. 1001/0, který po jeho zamítnutí Senátem i přes jeho původní schválení Poslanecká sněmovna nakonec nepřijala a který ve svém § 5 odst. 2 písm. c) uváděl, že správce veřejného rozpočtu, veřejný subjekt a příjemce veřejné finanční podpory nakládá s veřejnými prostředky efektivně, pokud je dosaženo co nejlepšího vztahu mezi použitými prostředky a dosaženými výsledky.

[30] Viz F. Ochrana, op. cit. sub 16, str. 40.

[31] Na nejednoznačnost upozorňuje mimo jiné také M. Máče: Manažerské účetnictví veřejného sektoru, Grada Publishing, a. s., Praha 2018, str. 85.

[32] Objektivně je možné dodat, že nakonec i kvalita nabídek vzbudila před soudy určité pochybnosti o existenci skutečné pravděpodobnosti získání prospěchu v rozsahu celé nabízené částky.

[33] Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. 7. 2014, sp. zn. 5 Tdo 273/2014.

[34] Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 4. 5. 2016, sp. zn. 5 Tdo 592/2015.

[35] Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 4. 2009, sp. zn. 8 Tdo 1654/2008.

[36] Pro zajímavost, vládní návrh zákona o řízení a kontrole veřejných financí, sněmovní tisk č. 1001/0, který po jeho zamítnutí Senátem i přes jeho původní schválení Poslanecká sněmovna nakonec nepřijala, v ust. § 5 odst. 2 písm. b) uváděl, že se hospodárností rozumí, pokud jsou zdroje k dispozici ve správnou dobu, v dostatečném množství, v přiměřené kvalitě a za co nejvýhodnější cenu.

[37] Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 11. 2016, sp. zn. 5 Tdo 1475/2015.

[38] Může se také stát, že bude získán neoprávněný prospěch, ale nebude způsobena škoda.

[39] Tento článek byl zpracován v rámci projektu SVV 260 360/2017 na Právnické fakultě Univerzity Karlovy a přednesen v rámci konference Karlovarské právnické dny 2019.