Jak se orientovat v právních pojmech a nepřekročit hranici trestní odpovědnosti, to radili zastupitelům, radním, starostům i hejtmanům odborníci na semináři Zastupitel v právu. Sérii vzdělávacích seminářů pro komunální politiky připravily Česká advokátní komora, Nejvyšší státní zastupitelství, Svaz měst a obcí ČR a Sdružení místních samospráv ČR. Myšlenka na společný seminář se „narodila“ u prosincového podpisu Memoranda o vzájemné spolupráci ČAK a NSZ v prosinci 2018 a nyní se projekt dočkal realizace. A že to byl dobrý nápad, se ukázalo záhy, protože semináře byly velmi rychle obsazené.

Ambicí pořadatelů bylo a je usnadnit voleným zástupcům obcí, měst i krajů jejich náročnou a odpovědnou práci a zlepšit jejich orientaci ve složitých právních problémech. Dozvědí se, kam sahá jejich odpovědnost v rozhodovacích procesech a také jak jednat, aby se nedostali do střetu s trestním právem.

„Nejeden průzkum ukázal, že starostové jsou nejdůvěryhodnější a nejlépe hospodařící subjekty v republice,“ uvedl předseda Svazu a starosta Kyjova František Lukl. „Čím širší bude jejich právní povědomí, tím lépe budou vědět, jak minimalizovat rizika spojená s výkonem své funkce.“

„Rádi starostům a dalším zastupitelům s orientací v naší právní džungli pomůžeme, považujeme to za svou stavovskou povinnost. Lektorský tým ČAK je velmi zkušený a rozhodně má auditoriu co sdělit,“ doplnil ke smyslu seminářů předseda ČAK JUDr. Vladimír Jirousek.

Přestože ani jeden z nejvyšších představitelů těchto dvou institucí se nakonec semináře kvůli jiném pracovním povinnostem nemohl zúčastnit, mezi řečníky se vystřídalo mnoho renomovaných odborníků.

Úvodního slova se ujal nejvyšší státní zástupce JUDr. Pavel Zeman. Vysvětlil roli státního zastupitelství, které má zejména přispívat k prevenci kriminality a zároveň pomyslně „smekl“ před starosty malých obcí. „Na obce totiž dopadá spousta kontrol, hlášení a formulářů, které je třeba vyplňovat. Starostové, zejména ti, kteří nemají vlastní aparát, opravdu mají starosti a hluboce se skláním před těmi, kteří dělají svoji práci dobře a skutečně pro občany.“ JUDr. Petr Toman, LL.M., zástupce ČAK za organizátory dodal, že všichni řečníci se budou snažit o jedinou věc, a to, aby se zastupitelé po absolvování seminářů v právních záležitostech orientovali lépe.

 

Jako první se svým příspěvkem Základní předpisy a dokumenty vystoupila advokátka Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová. Hned na úvod uvedla jednu smutnou skutečnost, že trestní oznámení se stala novou formou politického boje a jejich rapidní nárůst je patrný vždy před volbami. „Důsledky většiny trestních řízení končí zproštěním obžalovaných, ale předchází tomu letitá soudní řízení a nevratné důsledky na pověsti daných lidí. Navíc když trestní řízení probíhá v podstatě přímým přenosem médií,“ posteskla si nad tím, že sice nejde o tisíce případů, ale proč se včas nepřijde na to, že o žádný trestný čin nešlo. V této souvislosti zmínila nedokonalou právní úpravu v oblasti samosprávy – zákon o obcích je překonaný a neodpovídá na celou řadu aktuálních otázek. Připomněla také několik kauz, které jsou obecně známé a týkají se obcí Ostravice, Postoloprty, Velká Lhota nebo aktuálně Kroměříž. „Řešení vidím ve vzdělávání. Stejně jako zastupitelé, tak i orgány činné v trestním řízení musí odborně posílit ve znalostech právních předpisů. Pokud se situace nezmění, nikdo nebude chtít do samosprávy obcí, kterých máme v republice 6400, kandidovat a samospráva jako základ státu bude ohrožena.“

 

Europoslanec a předseda Sdružení místních samospráv v ČR JUDr. Stanislav Polčák si vzal ve svém příspěvku „na paškál“ tři zákony, které jsou pro každého komunálního politika důležité a regulují jeho činnost, a to zákon o volbách, zákon o obcích a zejména zákon o střetu zájmů. „I pro právního profesionála je právní řád nepřehledný, nota bene pro starostu, který chce v dobré víře udělat něco pro svoji obec,“ podotkl. V dalším se zabýval nejvíce novelou zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů a zejména rozsahu veřejných informací, které musí zastupitelé o sobě uvádět, který se navíc v průběhu volebního období změnil, takže došlo ke stovkám rezignací na funkci nebo odmítnutí kandidovat ve volbách v roce 2018. „Funkcionáři měli tři volby, buď se podvolit změně, nebo oznámení nepodat a vystavit se sankci nebo rezignovat. Došlo ke střetu zákona s právem veřejného funkcionáře na soukromí. Zákon způsobil velkou nevoli, proto došlo v roce 2018 k úpravě, která již neumožňuje plošné zveřejňování všech informací, ale stále není ideální. Pokud se zákon nezmění, obáváme se, jak budou probíhat komunální volby v roce 2022. Může se klidně stát, že v obci nebude sestavena ani jedna kandidátka,“ varoval.

 

Advokát a člen-náhradník představenstva ČAK JUDr. Petr Toman, LL.M., se ve svém příspěvku Působnost orgánů územního samosprávného celku dotkl několika základních témat. Na prvním místě to byla právní úprava povinností zastupitelů, která je nepřehledným systémem desítek zákonů a další spousty vyhlášek, nařízení, usnesení. Dále se zabýval trestnými činy páchanými zastupiteli. „Nejčastějším trestným činem je zneužití pravomoci úřední osoby podle § 329 trestního zákoníku, to je 35 % všech trestných činů. Když se nepodaří prokázat úmysl, nastupuje podle následujícího § 330 nedbalost. Druhou nejčastější kvalifikací s 30 procenty případů je pak porušení povinnosti při správě cizího majetku podle § 220, popřípadě podle § 221 v nedbalostní formě. Díky němu může být trestné téměř cokoliv, protože hranice škody pro tento trestný čin (§ 220) je stanovena na 25 000 Kč.“ Následně seznámil přítomné zastupitele s judikaturou soudů po roce 2012, kdy raketově vzrostl počet stíhaných zastupitelů. Připomněl také konkrétní případy, například kauzu Opencard, která trvá již 7 let a kterou už dvakrát Městský soud v Praze „odsoudil“ a dvakrát tento rozsudek zrušil Vrchní soud a vrátil zpět. Uvedl, že obecně tyto kauzy trvají dlouhou dobu, výjimkou není 14 a více let!

 

Slova se následně ujal Mgr. Pavel Drahovzal, místopředseda Svazu měst a obcí a starosta Velkého Oseka. Připomněl, že Svaz měst a obcí se snaží prostřednictvím své činnosti upozorňovat na nedostatky právních úprav, které mají co do činění se samosprávou, stejně jako uplatňovat námitky, podávat pozměňovací návrhy. Odhalil smutnou a nelichotivou pravdu, a to že „drtivou většinu trestních oznámení podávají sami politici na sebe navzájem, ale takový je současný obraz komunální politiky.“ Apeloval také do svých řad, aby každý, kdo trestní oznámení podává, měl na paměti dopady do života politika a jeho blízkých. Ač je v republice na 65 tisíc členů zastupitelstev, jde pouze o několik setin procenta těch, kteří byli nakonec odsouzeni. „Nedivím se, že čím dál více kandidáti zvažují svá rozhodnutí – chci udělat něco dobrého, nasadit svoje znalosti a zkušenosti, nebo raději do toho nepůjdu, abych neuškodil sobě a svým blízkým? Díky tomu kvalifikovaní lidé z politiky mizí a budou mizet dál. Odpovědnost zastupitelů je totiž naprosto bezbřehá, a proto je opravdu čas vyspecifikovat roli zastupitele v rámci zákona o obcích. Jaká jsou jeho práva, povinnosti, kompetence, prostě vylepšit postavení komunálních politiků,“ uzavřel.

V následné diskusi vystoupil Zdeněk Pištora, starosta města Postoloprty (na snímku), který popsal svůj příběh. „Mohu to popsat velmi jednoduše – stíhaný, obviněný, obžalovaný, odsouzený, zproštěný obžaloby v plném rozsahu a doufám, že budu moct ještě dodat – odškodněný. Ztratil jsem totiž tři roky svého života a ztrácím víru i ve spravedlnost,“ uvedl ve svém emotivním příspěvku, na který reagoval nejvyšší státní zástupce JUDr. Pavel Zeman. Položil do pléna řečnickou otázku – co dělá veřejná žaloba? „Naši činnost určují zákony této země a zákony nám říkají, co je a co není trestné. Státní zastupitelství musí konat a trestní oznámení šetřit musí.“

A řeší nejen ta, která podávají politici na sebe navzájem, ale i ta anonymní, pokud obsahují zcela konkrétní údaje. Otázka anonymizace případů zastupitelů je podle nejvyššího státního zástupce diskutabilní, protože pokud politik trestní oznámení „na kolegu“ podá, tak je také patřičně zveřejní a jeho dehonestace se děje v přímém přenosu. S pochopením pro komunální politiky se zabýval také zákonem o střetu zájmů. „V kombinaci s lidskou závistí je smrtelným koktejlem, takže přeji zastupitelům, aby byl zákon novelizován.“ V závěru svého vystoupení upozornil na nutnost vzdělávání, potřebu zintenzivnit právní servis pro malé obce a možnost revize počtu informací, které obce musí podávat. Vyjádřil přesvědčení, že je toho jistě víc, co by se dalo udělat jinak, aby se komunálním politikům ulehčil život. A k tomu by právě měla sloužit podobná setkání, z nichž by vzešly další náměty a návrhy, z nichž některé by určitě šlo posunout dál.

 

Ve II. bloku pod názvem Starosti starostů se podělila o své zkušenosti výkonná ředitelka Svazu měst a obcí Mgr. Radka Vladyková: „I my aktivně bojujeme za to, aby prohlášení o střetu zájmů bylo zcela neveřejné a bylo přístupné pouze orgánům, které to potřebují, a pokud budou do nich nahlížet občané, tak aby byli identifikováni.“ Doplnil ji Mgr. Pavel Drahovzal, místopředseda Svazu měst a obcí, který uvedl, že starosta plní několik rolí v souvislosti s tím, jaké kompetence na něho byly převedeny, není v konečném důsledku nic víc, ani nic méně, než zastupitel, který má v hlasování jen jeden stejný hlas. „Pokud si nejste jako starostové ve své roli jisti, je nejlepším doporučením dát hlavy dohromady a vytvořit kolektivní roli.“

 

Velmi zajímavou a hlavně návodnou přednášku odprezentovala ředitelka odboru veřejné správy, dozoru a kontroly MVČR Ing. Marie Kostruhová, která zcela konkrétně seznámila zastupitele s náležitostmi podkladových materiálů pro jednání zastupitelstva a rady obce. Hovořila o tom, že zákon o obcích ani jiné právní předpisy neupravují formu podkladových materiálů ani povinnost jejich zpracování. „Kvalitní podkladové materiály jsou však předpokladem pro rychlé, správné a efektivní rozhodování orgánů obce.“ Připomněla zastupitelům, kdo má právo předkládat návrhy k zařazení na pořad jednání zasedání zastupitelstva obce, koho může zastupitelstvo zaúkolovat k přípravě těchto podkladových materiálů, zda může stanovit lhůty k jejich zpracování a uvedla další důležité povinnosti a doporučení pro zastupitele v souvislosti s těmito podklady a nabídla také příklady nejlepší praxe.

 

Starosta obce Křižánky a zástupce sdružení místních samospráv Ing. Jan Sedláček se podělil o rady pro zastupitele, zejména malých obcí. „Šli do komunální politiky proto, aby pro obce něco udělali, a ne se stali právníky. Je to obrovské množství předpisů, které se dotýkají jejich práce, a navíc v době turbulentních změn se strašně rychle mění. K tomu stát komunální politiky vůbec nebrání.“ Zamýšlel se nad nutností vzdělávání, které se zlepšuje, uvedl například několik konkrétních kursů, které se organizují pro nové starosty, aby jim usnadnili vstup do funkce a navazující e-learningové vzdělávání a webináře například na téma zasedání zastupitelstva a další.

Poslední III. blok zahájil advokát, místopředseda ČAK JUDr. Tomáš Sokol s tématem Odpovědnosti ve veřejné správě. Otevřel otázku, co je odpovědnost a co je trestní odpovědnost podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích. Podle tohoto zákona je obec veřejnoprávní korporací, má vlastní majetek, který musí být využíván účelně a hospodárně. Je porušením povinnosti zastupitelů, pokud budou například pronajímat byt v obci lékaři za cenu, která je nižší než cena obvyklá? „Pokud se sleduje jiný důležitý zájem obce, který je řádně odůvodněn a obec může prokazatelně vysvětlit vyšší zájem obce, je to v pořádku. Pokud je tedy jasná deklarace vyššího zájmu získat do obce určitou profesi k jejímu prospěchu, je to legitimní a legální,“ uvedl JUDr. Sokol s tím, že jasně demonstrovat a deklarovat jiný důležitý zájem – to je nejdůležitější a musí to být jasně zaznamenáno a zdokumentováno. Dobrou radou je vždy vyslechnout v zastupitelstvu i oponenta, který se vždy najde, řádně se o problému pobavit, aby posléze, když dojde ke konfrontaci, bylo zřejmé, v čem konkrétně panoval nesoulad.

Jaké největší nebezpečí „číhá“ na zastupitele? Je to již výše zmíněný § 220 trestního zákoníku – porušení povinností při správě cizího majetku. Zákonodárce postihuje primárně úmyslná jednání, ale zabývá se i tím, když jsou porušeny povinnosti z hrubé nedbalosti. Dále je to odpovědnost zastupitelů a nejčastějšími příčinami, proč dochází k trestním stíháním, je nezkušenost zastupitelů, nezkušenost orgánů činných v trestním řízení a složitost právních předpisů. „Všechny tři pak působí v koktejlu, který způsobuje „třaskavé situace. Zatímco první a druhý bod se mohou vyvíjet a zlepšovat, složité právní předpisy byly, jsou a budou. Ač byla v mnoha případech na počátku novely ta nejlepší vůle zákon zjednodušit, nakonec z dobře míněného záměru vytvoří právní kutilové paskvil. Složitý právní řád je realita, se kterou je nutné naučit se žít.“ Tomáš Sokol ze své zkušenosti je přesvědčen o tom, že většině zastupitelů jde o to, aby svoji práci vykonávali dobře, protože v obci také žije, a i v případě maléru musí žít. I když je pak po několika letech očištěn, stejně újma na cti bývá dramatická. V podstatě je jedno, jak jeho kauza dopadne, protože zostuzen je vždycky. „Proto vždy doporučuji najít i ve složitých případech komunální politiky taková řešení, aby riziko trestního stíhání vůbec nehrozilo. Za všech okolností by mělo být zřejmé, že zastupitelé jednali zodpovědně. Doporučuji například už předem indikovat skutečně citlivá témata, například rozhodování o zadávacím řízení, s tím, že jim bude věnována speciální pozornost. Zastupitelé by na to měli být předem upozorněni, měla by jim být věnována patřičná diskuse a na závěr by mělo proběhnout důkladné zdůvodnění rozhodnutí,“ uzavřel JUDr. Sokol.

 

S akademickým nadhledem se na problematiku zastupitelů podíval další přednášející JUDr. Martin Richter, zástupce náměstkyně ministryně spravedlnosti, který působí jako doktorand na PF UK. Ale ani jeho příspěvek nebyl šedou teorií, ale přinesl praktické příklady trestní odpovědnosti ve státní správě. Hned zpočátku uvedl, že trestní stíhání zastupitelů, politiků, ministrů není jen problémem tuzemským, ale s touto situací zápasí celý svět. „Celý svět si klade otázku, jak přistupovat k trestní odpovědnosti politiků. Je to relativně nový fenomén, takže ani zahraniční státy nemají velké zkušenosti a v podstatě nikdo neumí dát univerzálně použitelnou odpověď.“

Zabýval se pak zrádným trestným činem, který se týká veřejných zakázek podle § 248 odst. 2 trestního zákona. A dále pak odpovědností za rozhodování o jednotlivých problémech. „Zastupitelé často oponují, že všechny podklady k zasedání zastupitelstva není možné vůbec přečíst, že zastupitel nemůže být expertem na vše, o čem má hlasovat… Takže zaujme v podstatě dvě možné pozice – když o problému nic neví, nehlasuje, nebo naopak hlasuje i o věcech, s nimiž neměl možnost se řádně seznámit. Obojí je špatně.“ JUDr. Richter seznámil zastupitele i s výjimkami z výjimek, na které je třeba si dát pozor i s radami na téma odborných posudků i analýzou modelových situací. Ukázal, jak se zákonná pravidla stanovená v paragrafech projevují v praxi.

 

Posledním přednášejícím byl JUDr. Jakub Chromý, Ph.D., MBA, z analytického odboru Nejvyššího státního zastupitelství, který seznámil s výsledky analýzy trestné činnosti volených funkcionářů územních samosprávných celků. V první řadě vyjádřil zastupitelům respekt a uznání za práci pro občany i proto, že s touto službou je spojena obrovská porce odpovědnosti. Trestnou činnost NSZ sledovalo v letech 2013 – 2017. Každý státní zástupce musel projít svůj spisový materiál, který odpovídal zadání. „A přestože si část veřejnosti myslí, že někteří lidé vstupují do politiky ne s právě korektními cíli, ze zjištění NSZ vyplynulo, že trestná činnost funkcionářů zahrnuje nepatrný podíl, konkrétně méně než 0,03 % ze všech trestních řízení. Za 5 let to bylo 438 případů z celkového počtu 1 331 328 trestních řízení.“ Každoročně tedy šlo o 80 – 100 případů bez výrazných výkyvů. Podněty k trestním oznámením daly v 76 % fyzické a právnické osoby a jen v necelých 11 % případů šlo o vlastní zjištění policie. Nejčastěji, jak už bylo uvedeno, se případy „objevily“ v souvislosti s politickým bojem.

A jak sledované případy skončily? „V 84,2 % již ve fázi prověřování. Přípravné řízení dokázalo odfiltrovat případy, kde se trestná činnost neprokázala. Pouze 49 z 355 uzavřených případů nakonec skončilo před soudem. Příčinou dvou třetin případů byly již zmiňované trestné činy – porušení povinnosti při správě cizího majetku a zneužití pravomoci veřejného činitele. U 24 z nich byl pak vydán odsuzující rozsudek, ostatní skončily částečným zproštěním nebo úplným osvobozením,“ uzavřel. 

I ze závěrů NSZ, které dává analýzu k dispozici veřejné správě jako cenný zdroj informací, jehož mohou zastupitelé využít, vyplynulo jednoznačné a několikrát opakované doporučení: mít precizní a jednoznačné zápisy z usnesení.

Nejen účastníci, ale i organizátoři odcházeli nakonec z premiérového semináře s uspokojením z akce, která stála zato. Pro příště je možné udělat ještě určitá vylepšení, například účastníci by mohli zasílat své dotazy předem, aby řečníci měli prostor se na konkrétní případ připravit a poskytnout opravdu kvalifikovanou radu. Pozitivní postřehy aktérů přinesly i pozitivní závěr – ze sledování vývoje v trestní odpovědnosti zastupitelů je zřejmé, že všechny zainteresované subjekty snaží pomoci zastupitelům, aby mohli nejen v klidu pracovat, ale také v klidu spát. Systém sice někomu občas ublíží, ale neznamená to, že je jako celek úplně špatný. Důležité je vědět, jak se starostové, hejtmani, primátoři a další zastupitelé cítí, čeho se obávají a nerezignovat na spravedlivé rozsouzení jejich kauz.

Seminář probíhá celkem ve třech termínech, 24. září si odbyl svoji premiéru a jeho repríza je naplánovaná na 17. října 2019 v Justičním areálu Na Míčánkách v Praze a 7. listopadu 2019 v sídle Veřejného ochránce práv v Brně. Pár posledních volných míst je ještě k dispozici, vážní zájemci se mohou hlásit na e-mailové adrese mottlova.m@smocr.cz.

PhDr. Dagmar Koutská
Foto: redakce