Vztah insolvenčního řízení a správního soudnictví je téma málo probádané. Judikatura se k němu vyslovila principiálně teprve nedávno, a zdaleka neřeší vše. Navíc jde o téma vyžadující kooperaci a vzájemný respekt obou nejvyšších soudů. Ty se na hranicích svých kompetencí v oblasti insolvence buď neformálně domluví, či je ustálí judikaturou, kterou budou navzájem ctít, nebo bude dříve či později uplatněn sjednocovací mechanismus, jenž je k tomu přinutí, a sice rozhodnutí zvláštního senátu.[1] Případně může zjednat pořádek Ústavní soud.

Rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu 

Minulý rok rozšířený senát NSS rozlouskl velký oříšek – a to, jaký vliv má insolvenční řízení na řízení ve správním soudnictví.[2] Vyslovil zásadní a velmi obecný závěr: „Skutečnost, že je vedeno insolvenční řízení s účastníkem řízení ve věcech správního soudnictví jako dlužníkem, nemá vliv na soudní řízení ve správním soudnictví; ust. § 140a (přerušení řízení), § 140b (zákaz vydání rozhodnutí) a § 140c (nově zahájená řízení) zák. č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení, se na správní soudnictví nevztahují.“ Ač to není výslovně uvedeno v právní větě (ve věci samé šlo o obecná ustanovení insolvenčního zákona), z odůvodnění vyplývá, že obdobný závěr platí i pro účinky prohlášení konkursu (§ 263 ins. zák.).[3]

Otázka řešená rozšířeným senátem „zrála“ delší dobu a diskutovalo se o ní na různých fórech.[4] Původně správní soudy mínily, že soudní ochranu před jednáním veřejné správy po rozhodnutí o úpadku (§ 140 a násl. ins. zák.) nebo po prohlášení konkursu (§ 263 ins. zák.) bude namísto správních soudů poskytovat soud insolvenční a že na řízení ve správním soudnictví se zmíněné paragrafy insolvenčního zákona o přerušení běžících a zákazu zahajování nových řízení mají vztahovat. Rozšířený senát se však přiklonil k právnímu názoru, s nímž mu věc předložil čtvrtý senát NSS.[5] Vytvořil doktrínu jakýchsi paralelních vesmírů, mezi nimiž neexistují přímé propojky.[6] Podle ní správní soudnictví nemůže žádným způsobem samo o sobě (tj. bez toho, aby to muselo být pro účely insolvenčního řízení nějak uznáno insolvenčním soudem způsoby, které zná insolvenční právo) svým rozhodnutím ovlivnit rozsah majetku, který má být v rámci insolvence určen k uspokojení věřitelů. Na druhé straně samotný fakt, že se vede insolvenční řízení, nemůže bez dalšího znamenat výrazné snížení standardu ochrany práv dlužníka před nezákonným jednáním veřejné správy.[7]

Rozšířený senát v první řadě poukázal na § 140d odst. 1 ins. zák., podle něhož se jiná řízení než soudní a rozhodčí řízení rozhodnutím o úpadku nepřerušují a lze je nově zahájit i v době, po kterou trvají účinky rozhodnutí o úpadku; v těchto řízeních však po dobu, po kterou trvají účinky rozhodnutí o úpadku, nelze rozhodnout o náhradě škody nebo jiné újmy. K rozhodnutím vydaným v rozporu s tímto zákazem se v insolvenčním řízení nepřihlíží. Nestanoví-li zákon jinak, je účastníkem těchto jiných řízení i nadále dlužník. Podle odst. 2 se pak rozhodnutím o úpadku z jiných řízení podle odst. 1 nepřerušují zejména a) daňové řízení,[8] b) řízení ve věcech vkladu práva k nemovitostem, c) řízení o dlužných mzdových nárocích zaměstnanců dlužníka podle zvláštního právního předpisu (jde o správní řízení před Úřadem práce, viz zejm. § 4 zák. č. 118/2000 Sb., o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele), d) řízení o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. Rozšířený senát pak pokračoval (zvýraznění některých pasáží provedl K. Š.):[9]

„(…) jakkoli insolvenční zákon v rámci řešení úpadku koncentruje spory ohledně peněžitých závazků a dalších majetkových hodnot dlužníka zásadně do řízení před insolvenčním soudem, ponechává v tomto ohledu nedotčena zásadně všechna řízení správní, jejichž účastníkem je dlužník, a nadále v nich ponechává dlužníkovi účastenství. Z uvedeného lze dovodit, že koncepce insolvenčního zákona vychází z toho, že soudní a rozhodčí řízení specifikovaná v § 140a, 140b a 140c (a speciálně pro oblast konkursu v § 263 s výjimkami uvedenými v § 266 odst. 1 insolvenčního zákona) jsou po dobu účinku rozhodnutí o úpadku (případně s účinky od prohlášení konkursu v případě řešení úpadku konkursem) řešením úpadku silně dotčena (přerušují se, nelze je zahájit, nelze v nich vydat určité typy rozhodnutí, pokračovat v nich lze jen se souhlasem správce aj.). U řízení správních však podle insolvenčního zákona platí přesný opak – jejich dotčení řešením úpadku je spíše výjimečné.

(…) Znamená to, že orgány veřejné správy zásadně nejsou omezeny v tom, aby po dobu účinků rozhodnutí o úpadku i nadále uplatňovaly vůči dlužníkovi svou zákonem vymezenou pravomoc, a dlužník i nadále zůstává tím, kdo jako účastník řízení má procesní práva a povinnosti a procesní způsobilost podle obecných pravidel správního (a tedy i daňového) práva procesního. A maiori ad minus musí platit, že nejsou-li po dobu účinků rozhodnutí o úpadku omezeny pravomoci správních orgánů vůči dlužníkovi vydávat rozhodnutí v rámci formálních řízení, nejsou omezeny ani u jiných typů jejich pravomocí (typicky pravomocí k faktickým úkonům, kontrolním postupům, evidenci údajů o dlužníkovi aj.), ledaže by zákon takové omezení zřetelně stanovil (to platí např. pro správní či daňovou exekuci podle § 140e insolvenčního zákona).

(…) mohou-li orgány veřejné správy zásadně (tj. až na insolvenčním zákonem stanovené výjimky) uplatňovat své pravomoci vůči dlužníkovi i po dobu účinnosti rozhodnutí o úpadku, musí být i po tuto dobu dlužníkovi zaručena účinná soudní kontrola vůči takovémuto jednání veřejné správy. Zajistit tuto kontrolu prostředky, jež zná insolvenční zákon, tedy zejména řešením incidenčních sporů, by mohlo být z řady důvodů málo účinné. Soudní kontrola veřejné správy je totiž koncipována jako sice následná (jednotlivec brojí až na výjimky proti již nastalému jednání veřejné správy), avšak relativně bezprostřední (jednotlivec je povinen příslušné žaloby podat ve lhůtách počítaných zpravidla na měsíce).“

Dále rozšířený senát uvedl, že samotný předmět řízení ve správním soudnictví je jiný než v řízeních o majetkových nárocích:[10] „Ve správním soudnictví (…) je předmětem soudního řízení jednání veřejné správy. Úkolem správního soudu je na základě žaloby (případně jiného návrhu) prověřit, zda veřejná správa vykonávala či vykonává své kompetence v souladu se zákonem, a pokud ne, zjednat nápravu. V tomto smyslu je vskutku předmět řízení před správními soudy poněkud odlišný od předmětu řízení v typických soudních sporech v oblasti soukromého práva. Nepochybně by bylo možné i ve věcech, jež spadají do správního soudnictví, pomocí různých analogií či širokého výkladu ustanovení o incidenčních sporech dospět k závěru, že po dobu účinku rozhodnutí o úpadku budou otázky, jež by jinak byly předmětem řízení před správními soudy, vyřešeny v rámci incidenčních sporů. Takový výklad by však pomíjel zvláštní povahu a postavení správního soudnictví v systému ochrany subjektivních práv jednotlivců.“

Rozšířený senát chápal, že posouzení zákonnosti jednání veřejné správy může mít velký vliv na majetkové poměry dlužníka, zdůraznil však, že jde o vliv nepřímý, zprostředkovaný:[11] „Výsledek řízení ve správním soudnictví samozřejmě může mít význam, a často zcela zásadní, pro insolvenční řízení v tom smyslu, že může přímo či nepřímo ovlivnit majetkové poměry dlužníka, a tedy se ,týkat majetkové podstaty‘ ve smyslu terminologie užívané insolvenčním zákonem. Nicméně jde o soudní řízení specifické, vymykající se svou povahou, smyslem a účelem i předmětem těm soudním řízením, na něž typicky míří právní úprava v § 140a a násl. insolvenčního zákona. Proto je nutné dospět k závěru, že uvedená úprava na správní soudnictví vůbec nedopadá.“ Doktrínu paralelních vesmírů pak rozšířený senát shrnul tak, že rozhodnutí o úpadku (a obecně vedení insolvenčního řízení s účastníkem řízení ve věcech správního soudnictví jako dlužníkem) proto nemůže mít žádný vliv na soudní řízení ve správním soudnictví. Zejména nemá vliv na možnost v takovém již zahájeném řízení pokračovat a vydat v něm rozhodnutí a dosud nezahájené řízení zahájit a vést. Taktéž nemá vliv na možnost ve všech uvedených případech uplatnit opravné prostředky, připouští-li je právní úprava správního soudnictví (typicky kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví), a řízení o takových opravných prostředcích vést.¹²

Že doktrínu paralelních vesmírů vnímá rozšířený senát konsekventně, ukázal i v pasážích týkajících se toho, jak se rozhodnutí ve správním soudnictví promítne v insolvenčním řízení. Zdůraznil, že určovat to není v jeho kompetenci a plně to závisí na rozhodovací praxi insolvenčních soudů.¹³

Důsledky rozhodnutí rozšířeného senátu a následný vývoj

Praktických dopadů má rozhodnutí rozšířeného senátu mnoho a již se také některé projevily.

V první řadě je správním soudům nyní tak trochu jedno, zda se žalobci, stěžovatelé a zřejmě i osoby zúčastněné na řízení před správními soudy (§ 34 s. ř. s.) stali dlužníky ve smyslu insolvenčního zákona a zda se ve vztahu k nim vede insolvenční řízení. Na řízení před správními soudy to má jen omezený vliv; sama o sobě pokračují a je v nich rozhodováno (včetně např. rozhodnutí o nákladech řízení, jež mohou být exekučními tituly na peněžitá plnění), jako by se žádné insolvenční řízení nevedlo. Dlužník má v řízeních před správními soudy i nadále plnou procesní způsobilost a může sám podávat žaloby všeho druhu.¹⁴

Vzhledem k tomu, že dlužník může být v důsledku insolvence nemajetný (§ 36 odst. 3 s. ř. s.), může mu být soudem případně ustanoven zástupce (§ 35 odst. 9 s. ř. s.). Insolvenční správce, jenž může mít v řadě ohledů zájmy odlišné od dlužníka samotného, pak má v případě, že dlužník je jako žalobce účastníkem řízení před správním soudem, právo v tomto řízení vystupovat jako osoba zúčastněná na řízení.¹⁵

Insolvenční správce však může být ve správním soudnictví i žalobcem, např. v řízení o změně exekučního titulu podle § 169 daňového řádu.¹⁶

Zatím otevřená je otázka, zda ve správním soudnictví insolvenční správce jako žalobce či stěžovatel je povinen platit soudní poplatek za žalobu či kasační stížnost, anebo zda je osvobozen podle § 11 odst. 2 písm. n) zák. č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích. Judikatura jednoho ze senátů NSS vyslovila s podrobnou argumentací, že tuto povinnost má,¹⁷ nicméně jiné senáty v obdobných věcech soudní poplatky za kasační stížnost nevybírají.

Závěr 

Na jaře 2019 víme, že insolvenční řízení nebrání dlužníkovi v tom, aby bránil svá subjektivní veřejná práva i nadále sám v řízení před správními soudy. Víme, že i insolvenční správce má obdobné procesní možnosti jako dlužník samotný. Před správními soudy tak mohou ve většině případů jako žalobci napadající jednání veřejné správy směrované vůči dlužníkovi, týká-li se takové jednání majetkové podstaty dlužníka, vystupovat dlužník samotný i insolvenční správce. Mohou se tedy navzájem procesně „hlídat“, oba jsou oprávněni proti zákonnosti jednání veřejné správy vznášet argumenty a soud nemůže žádné z argumentů, jsou-li řádně uplatněny, ignorovat. Potud se zdá být jasno.

Co vůbec nevíme, je, jak s tím či oním výsledkem řízení před správním soudem naloží insolvenční soud. Nevíme ani, zda insolvenční soud vezme v potaz, že se nějaké řízení před správním soudem, které by jej mohlo případně zajímat, vede, a jak s touto informací naloží. Z pohledu správního soudnictví však to není relevantní otázka. Insolvence je totiž jiný vesmír. Výsledek činnosti správního soudnictví do ní může proniknout jen způsobem a podle pravidel tohoto jiného vesmíru. Do analýzy, jak se to může stát, nechť se pustí znalci pravidel insolvenčního vesmíru. My, příslušníci vesmíru správního soudnictví, budeme pozorně naslouchat.

 

Autor JUDr. PhDr. Karel Šimka, Ph.D., LL.M., je soudcem Nejvyššího správního soudu.

---

[1] Asi by šlo o kladný kompetenční konflikt mezi soudy v občanském soudním řízení a soudy ve správním soudnictví ve smyslu § 1 odst. 1 písm. b) a odst. 2 věty první zák. č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů.

[2] Rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 10. 7. 2018, č. j. 4 As 149/2017-121, č. 3767/2018 Sb. NSS.

[3] Viz výslovná zmínka o § 263 ins. zák. v bodu 61 rozsudku rozšířeného senátu.

[4] Na problém jsem upozorňoval např. v článku Insolvence a daně, Bulletin advokacie č. 6/2017, str. 27-33 (zejm. str. 31-33), či v referátu Správní soudnictví a insolvence, jejž jsem přednesl dne 27. 10. 2017 v Praze na sympoziu Nový koncept řešení úpadku podnikatelů a korporací, které uspořádala Stálá konference českého práva, s. r. o. Kolega, soudce NSS a jako já člen rozšířeného senátu rozhodujícího ve věci sp. zn. 4 As 149/2017, Aleš Roztočil, se tématu věnoval v článku Vliv insolvenčního řízení na soudní přezkum rozhodnutí v daňových věcech, Bulletin Komory daňových poradců č. 2/2018, str. 22-25. Z jeho myšlenek považuji za potřebné upozornit zejména na úvahy o plnohodnotnosti soudního přezkumu rozhodnutí správního orgánu v případném incidenčním řízení (oddíl 4 článku, „Aplikace na věci daní“, a oddíl 5, „Závěr“, obojí na str. 25).

[5] Paradoxem, avšak zároveň znakem intelektuální poctivosti soudců čtvrtého senátu je, že tento senát navrhl popřít svůj vlastní právní názor vyslovený jen nedlouho předtím v usnesení ze dne 23. 1. 2015, č. j. 4 As 6/2015-18, č. 3198/2015 Sb. NSS.

[6] Rozšířený senát si byl vědom mimořádné citlivosti svého rozhodnutí ve vztahu k občanskoprávní větvi obecného soudnictví i ve vztahu k insolvencím obecně, a proto předtím, než rozhodl, sondoval názory v odborné veřejnosti, konkrétně u relevantních institucí (vrchních soudů, Nejvyššího soudu, Komory daňových poradců ČR, Generálního finančního ředitelství a Asociace insolvenčních správců, z. s.) i některých odborníků na insolvenční a procesní právo z akademické sféry (Tomáš Richter, Bohumil Havel, Petr Lavický). Reprodukci vyjádření dotázaných viz v bodech 32-50 rozsudku rozšířeného senátu (oddíl IV.).

[7] Ústavní aspekt soudní ochrany před jednáním veřejné správy byl pro rozšířený senát zjevně mimořádně důležitý, viz jeho argumentaci čl. 36 odst. 2 a 3 LZPS v bodě 69 jeho rozsudku. Podle rozšířeného senátu „(…) rozhodnutí soudu ve správním soudnictví, jímž bude zrušeno rozhodnutí správního orgánu, může pro úpadce často znamenat nejen přímou ekonomickou výhodu (nemusí být nadále povinen platit částku uloženou mu rozhodnutím správního orgánu), ale i výhodu nepřímou, např. možnost žádat po státu náhradu škody vzniklé takovýmto nezákonným rozhodnutím správního orgánu či (jiným) nesprávným úředním postupem. K tomu, aby takový nárok vůči orgánu veřejné moci mohl jednotlivec uplatnit, je v případě nezákonného rozhodnutí nezbytné dosáhnout jeho zrušení či změny pro nezákonnost (…). U řady nesprávných úředních postupů je vhodné (byť nikoli nezbytné) autoritativně shledat jejich nezákonnost.“

[8] Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 28. 2. 2018, č. j. 29 ICdo 37/2015-90, nicméně vyslovil názor, že za podmínek určených ust. § 235 odst. 1 a § 241 odst. 1 ins. zák. lze (úspěšně) odporovat i plnění dlužníka, které poskytl správci daně na základě zajišťovacího příkazu vydaného podle § 167 daňového řádu jako jistotu k zajištění úhrady daně.

[9] Viz body 61 až 63 rozsudku rozšířeného senátu č. j. 4 As 149/2017-121.

[10] Bod 64 rozsudku rozšířeného senátu.

[11] Bod 66 rozsudku rozšířeného senátu.