Co se stane s „černými stavbami“ po účinnosti nového stavebního zákona?

Nový stavební zákon vyšel ve Sbírce zákonů 29. července 2021 pod č. 283/2021 Sb. a nabude plné účinnosti 1. července 2023, s výjimkou některých ustanovení s dřívější účinností. Nový zákon obsahuje zpřísňující ustanovení vůči nelegální výstavbě bez příslušného povolení, tzv. „černým stavbám“. Není ale jednoznačné, jak se nový zákon vztahuje na černé stavby dokončené před jeho účinností. Co se s nimi tedy stane?

 

Jiří Buryan
František Korbel

Černé stavby podle nového stavebního zákona

Současná právní úprava umožňuje v § 129 odst. 2 stavebního zákona prakticky neomezené dodatečné povolení stavby, která byla stavebníkem realizována nelegálně, a to i vědomě bez příslušného povolení. Konkrétně tento proces funguje tak, že jakmile je zjištěna existence černé stavby (např. na podnět sousedů stavby nebo i z vlastních zjištění stavebního úřadu), stavební úřad zahájí řízení o odstranění stavby. V oznámení o zahájení tohoto řízení však musí stavební úřad vlastníka nebo stavebníka poučit o možnosti podat ve lhůtě 30 dnů od zahájení řízení žádost o dodatečné povolení stavby. Ta může být i neúplná a může být i následně doplňována o detailněji zpracovanou projektovou dokumentaci. Může dojít i přerušení řízení, během kterého si stavební úřad vyžádá (nebo stavebník z vlastní iniciativy doloží) všechny chybějící podklady.

Dodatečné povolení může nahradit nejen stavební povolení, ale i územní rozhodnutí, dokonce v něm může být udělena výjimka z požadavků na výstavbu. Možnost souseda stavby nebo jiné dotčené osoby vynutit si odstranění stavby byla prakticky velmi omezená. Částečně by ji mohla zlepšit nová judikatura Nejvyššího správního soudu,[1] která umožňuje sousedovi či jiné dotčené osobě vynutit si zahájení řízení o odstranění stavby, její výsledky však praxe zatím nestačila příliš poznat. V praxi jsme narazili na častý přístup stavebních úřadů i stavebníků, kteří (i pro urychlení) raději realizovali stavbu nelegálně a počítali s tím, že po realizaci bude stavební úřad více nakloněn stavbu povolit, než pokud by šlo o povolení před realizací. Bohužel tato situace vede i k častému udělování výjimek z požadavků na výstavbu (včetně např. i požadavků na odstupovou vzdálenost), které by jinak při řádném řízení povoleny nebyly.

Nový stavební zákon tento režim podstatně zpřísňuje. Možnost dodatečného povolení a povinnost stavebního úřadu poučit o této možnosti zůstává. V § 256 však nový zákon upravuje podmínky dodatečného povolení odlišně oproti stávající úpravě. První zásadní podmínkou je, že povinný (tj. dle legislativní zkratky v § 250 vlastník stavby a stavebník) prokáže, že jednal v dobré víře.

 

Požadavek na dobrou víru

Prakticky by se měla dobrá víra stavebníka v drtivé většině případů omezit v podstatě pouze na případy, kdy stavebníkovi bylo stavebním úřadem vydáno povolení záměru, toto povolení nabylo právní moci, stavebník následně realizoval stavbu nebo s její realizací započal, a následně bylo povolení zrušeno v přezkumném řízení, a dále na případy, kdy stavební úřad vydá informaci (předběžnou informaci, neformální sdělení, apod.) o tom, že stavba žádné povolení nevyžaduje. To by se mohlo aplikovat dle důvodové zprávy i na případy kdy se následně prokáže, že se tato informace nezakládala na pravdě, ať již z důvodu nesprávného posouzení podání stavebním úřadem (úředník není neomylný), nebo z důvodu nedostatečného podání, ze kterého nebylo možné zjistit všechny podstatné informace, stavební úřad nevyzval stavebníka k doplnění, a podání tak vyhodnotil nesprávně (stavební úřad stavebníka uvede v omyl z nedbalosti).

Za prokázání dobré víry pak nelze považovat situaci, kdy:

  • stavebník realizuje stavbu odlišnou od stavby, které se týkala informace od stavebního úřadu,
  • stavebník realizuje nepovolené změny oproti povolené stavbě (ledaže by se jednalo o změny stavby před dokončením, které mohou být projednány v kolaudačním řízení podle § 224 odst. 3).

Toto omezení se vztahuje i na situace, kdy stavebník provede změny stavby před dokončením, které by jinak byly povolitelné. Dokonce by se vztahovaly i na změny, které by bylo lze povolit i zjednodušeným způsobem, např. vydáním povolení jako prvního úkonu v řízení podle § 224 odst. 5. Bohužel nový zákon pro tyto případy výjimku nestanoví. Pokud takovou změnu stavebník již bez povolení zrealizuje, měl by ji dle přísné nové úpravy tedy správně nejprve odstranit, nechat si ji povolit, a následně teprve zrealizovat znovu.

Důkazní břemeno k prokázání předpokladů dobré víry tak nese vždy povinný (stavebník, vlastník stavby). Dobrou víru je nutno posuzovat objektivizovaně, tj. nestačí jen subjektivní omyl stavebníka o tom, že se domníval, že stavba povolení nevyžaduje. Důvodová zpráva správně odkazuje na § 4 odst. 2 občanského zákoníku, podle nějž: „Činí-li právní řád určitý následek závislým na něčí vědomosti, má se na mysli vědomost, jakou si důvodně osvojí osoba případu znalá při zvážení okolností, které jí musely být v jejím postavení zřejmé.“

 

V dodatečném povolení nebude možné povolit výjimky

Nový zákon stanoví i druhou podstatnou podmínku, a to že v řízení o dodatečném povolení nebude možné povolit výjimky z požadavků na výstavbu. Požadavky na výstavbu jsou vymezeny v § 137 a zahrnují požadavky na vymezování pozemků (zahrnující i požadavky na parkovací stání a odvádění vod), požadavky na umisťování staveb (typicky na odstupy staveb) a technické požadavky na výstavbu. Možnost výjimek z těchto požadavků podle § 138 tedy nelze využít. Stavebník se bude muset spoléhat pouze na § 137 odst. 4, dle které se u některých staveb požadavky na výstavbu neuplatní. Jedná se např. o změnu dokončené stavby nebo změnu památkově chráněné stavby, avšak pouze v rozsahu, v jakém to „závažné územně technické nebo stavebně technické důvody nebo jiný veřejný zájem vylučují, pokud se tím neohrozí bezpečnost, ochrana zdraví nebo života osob nebo zvířat, životní prostředí, sousední pozemky nebo stavby“.

Poslední, spíše méně významnou podmínkou dodatečného povolení stavby je uhrazení pokuty za přestupek spočívající v realizaci černé stavby.

Nový režim je velmi přísný, v průběhu rekodifikací však byly zvažovány i ještě přísnější přístupy, a to např. kriminalizace jednání stavebníků černých staveb nebo absolutní nemožnost jejich dodatečného povolení. Absolutní nemožnost byla vyloučena zejména proto, že může docházet k situacím, kdy bude povolení záměru zrušeno např. v soudním přezkumu až poté, co bude započato se stavbou (nebo dokonce i dokončena). Důvodem pro zrušení může být i jen procesní vada v postupu stavebního úřadu, tj. projektová dokumentace může být správná a souladná se všemi požadavky na výstavbu. Mnohdy také postačí i drobné úpravy projektu tak, aby odpovídal právnímu řádu. Zohledněna byla i neefektivita, kdy by jinak musela být stavba stržena, povolena a v zásadě v podobném vzhledu by mohla být postavena znovu. Na druhou stranu zkušenosti z praxe (podle našeho názoru správně) ukázaly na nutnost důrazně odradit stavebníky od černé výstavby.

Tato přísnost se může jevit jako zbytečně extenzivní např. u druhého požadavku. V dodatečném povolení by totiž nebylo možné povolit ani méně substantivní výjimky. Neznáme sice znění budoucích prováděcích vyhlášek, nicméně stávající vyhlášky a jimi zezávazněné technické normy obsahují řadu technických požadavků (parametry schodiště atd.), na kterých by nebylo nutné trvat za všech okolností. I zde tedy mohla být dána větší pravomoc stavebním úřadům, aby posoudil, které výjimky udělit lze i v dodatečném povolení, a které ne (např. zákaz by se mohl vztahovat jen na požadavek na odstupové vzdálenosti). Přísně může splnění obou podmínek působit i v případě některých větších změn staveb před dokončením. Stavebník totiž velice těžko bude prokazovat dobrou víru, pokud se odchýlil od povoleného záměru, byť by to bylo odchýlení vyvolané např. neočekávanými geologickými poměry a stavebník pokračoval se stavbou před vydáním povolení změny z důvodu ochrany před nepřízní počasí (takto např. zastřešil stavbu sice odchylně od povolení, avšak zjevně způsobem, který by jinak povolen byl).

 

Dodatečné povolení a opakované řízení s novým povolením

Nový stavební zákon odlišuje od dodatečného povolení stavby tzv. opakované řízení s novým povolením. Opakované řízení se bude vztahovat na stavby provedené na základě povolení, které bylo následně zrušeno např. v soudním přezkumu s odstupem času, a to i po dokončení stavby. Neuplatní se zde ani podmínka dobré víry. Předpokladem pro možnost postupovat v opakovaném řízení, a ne v dodatečném povolení, je ostatně výstavba v souladu s pravomocným a následně zrušeným povolením. Neuplatní se ani omezení spočívající v nemožnosti udělit výjimku z požadavků na výstavbu. To dává v daném případě smysl. Pokud totiž ve zrušeném rozhodnutí byla povolena výjimka z požadavků na výstavbu, nebylo by ji možné jinak v novém řízení opět udělit, a to ačkoliv by byla legitimní. Původní povolení záměru by mohlo být zrušeno jen z důvodu procesního pochybení na straně stavebního úřadu (např. chyba spočívající ve vyloučení některého účastníka), nebylo by tedy přiměřené, aby byl by stavebník nucen stavbu odstranit, a to ačkoliv by udělení výjimky bylo v daném případě odůvodněné.

Ustanovení § 259 navíc stanoví další výhodu pro stavebníka v opakovaném řízení. I když nebudou splněny některé podmínky pro povolení záměru dle § 193 (např. soulad s územním plánem nebo požadavky na výstavbu), povolí se stavba, pokud „povinný jednal v dobré víře a pokud by nařízením odstranění stavby vznikla třetím osobám nebo veřejnému zájmu újma, která by byla ve zjevném nepoměru k újmě vzniklé nenařízením odstranění stavby“.

Možnost dodatečného povolení podle § 256 se tedy bude vztahovat pouze na úzký okruh případů.

 

Přechodná ustanovení pro již existující černé stavby

Otázkou je, jak se postavit k černým stavbám, které byly zrealizovány před účinností nového stavebního zákona (tj. před 1. 7. 2023). Návrh nového stavebního zákona, který byl zpracován v návaznosti na diskuse pracovních skupin a rozeslán do meziresortního připomínkového řízení v listopadu 2019 v návaznosti na rekodifikační diskuse v pracovních skupinách na tuto otázku pamatoval. V § 168 odst. 12 stanovil, že pro „staré černé stavby“ se neuplatní požadavek na dobrou víru (tento návrh neobsahoval oproti schválenému znění zákaz udělení výjimky z požadavků na výstavbu). Bylo tedy postaveno najisto, že existující černé stavby bude možné odstranit, popř. i dodatečné povolit, a to v zásadě za podobného přístupu jako podle stávající úpravy.

Schválené znění nového stavebního zákona však takové přechodné ustanovení neobsahuje, z čehož vyplývají tři možné přístupy:

  1. Za prvé, „staré černé stavby“ (tj. dokončené před 1. 7. 2023) již nebude možné dodatečně povolit, ale také ne odstranit. Tento závěr by vyplýval z důvodové zprávy k § 254 (resp. § 249 dle číslování důvodové zprávy – v důsledku poslaneckých pozměňovacích návrhů došlo k přečíslování ustanovení zákona): „Nový režim odstraňování nepovolených staveb se uplatní na stavby zahájené po nabytí účinnosti zákona. Tvrzení, že stavba byla zahájena dříve (před účinnosti nové úpravy), musí stavebník v řízení prokázat.“ Tento výklad popisuje jako reálný (byť s oprávněnými výhradami) také JUDr. Kubík.[2]

Tento přístup by ale znamenal jakési vakuum pro staré černé stavby a v zásadě pokyn zákonodárce pro urychlenou nelegální výstavbu než udeří poslední červnová hodina roku 2023. Jako takový jej nelze akceptovat. Ostatně ze samotné textu zákona tento závěr ani nevyplývá, ustanovení § 254 a násl. totiž nehovoří o stavbách realizovaných před účinností nového zákona. Nový zákon se tak vztahuje na všechny stavby realizované bez povolení nebo v rozporu s ním, přičemž v přechodných ustanoveních § 330 upravuje, jaká rozhodnutí podle stávající úpravy se považují za povolení podle nového zákona. Tento přístup je tedy nutné odmítnout.

  1. Za druhé, nový přísnější režim se uplatní i na „staré černé stavby“. Nový zákon v § 250 odst. 1 písm. b) stanoví: „Stavební úřad nařídí stavebníkovi nebo vlastníkovi stavby odstranit stavbu, pokud … je prováděna nebo byla provedena bez povolení podle tohoto zákona anebo v rozporu s ním..“ Výslovně je zde tedy uvedeno sousloví „podle tohoto zákona“. To by indikovalo spíše správnost prvního přístupu – tj. na stavby vyžadující povolení podle „předchozího stavebního zákona“ by se možnost odstranění nevztahovala. Na druhou stranu by ale podle přechodných ustanovení § 330 bylo možné vztáhnout povolení podle „předchozího stavebního zákona“ i na povolení podle „nového stavebního zákona“.

Tento přístup však naráží na úskalí v podobě možného zakázaného retroaktivního působení nového zákona. Řízení o odstranění stavby je řízením sankční povahy. Podle stávající úpravy je do něj (fakultativně) vložena možnost dodatečného povolení stavby v odděleném řízení, podle nové úpravy se spojují obě řízení v jedno. V obou případech však řízení může vyústit v sankci spočívající v udělení pokuty, ale také v povinnost odstranění stavby. Podle našeho názoru je tak nutno nahlížet na řízení o odstranění stavby prizmatem zákazu retroaktivity. Stavebník černé stavby realizované před účinností nového zákona by tedy pro dodatečné povolení stavby neměl mít horší podmínky, než má podle stávající právní úpravy. To podle našeho názoru vyplývá i z judikatury, která princip rektroaktivity aplikuje nejen na samotné trestní či přestupkové řízení. Ústavní soud k tomu např. uvádí:

„Přestože zákaz retroaktivity právních norem je v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod výslovně upraven jen pro oblast trestního práva (podle uvedeného ustanovení trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán, a pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější), je nutno z čl. 1 Ústavy dovodit působení tohoto zákazu i pro další odvětví práva (srov. nález Ústavního soudu ze dne 4. 2. 1997 publikovaný pod č. 63/1997 Sb.). Akcent kladený na zákaz zpětné účinnosti právních norem jako na jeden ze základních prvků právního státu pramení z požadavku právní jistoty. Zákaz retroaktivity spočívá v tom, že podle současné právní normy zásadně není možné posoudit lidské chování, právní skutečnosti či právní vztahy, jež se uskutečnily dříve, než právní norma nabyla účinnosti.“[3]

Popis rozlišování pravé a nepravé retroaktivity v souvislosti s řízeními podle stavebního zákona obsahuje také rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 1 As 344/2017-54 ze dne 21. února 2018: „Pochopitelně při jakémkoliv výkladu procesních ustanovení je vždy potřeba dávat pozor, aby provedený výklad nebyl na újmu procesním právům, zejména aby nezkrátil účastníka na právu na přístup k soudu (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. května 2003, č. j. 6 Ads 23/2003-12). Naopak v hmotném právu lze vysledovat tendenci ke striktnějšímu výkladu, kdy při nejasnosti či nedostatku výslovné právní úpravy vycházejí soudy z toho, že zákony mohou působit výhradně jen prospektivně a nepřípustná je tedy jakákoliv (i nepravá) retroaktivita…“ Tento rozsudek je tím spíše významný, že z textu nového stavebního zákona není jednoznačná vůle zákonodárce co do přístupu ke „starým černým stavbám“. To akcentuje i J. Tryzna, který dovozuje, že i nepravá retroaktivita by měla být přípustná pouze výjimečně v případech, které zákonodárce řádně odůvodní.[4] V daném případě však odůvodnění (v důvodové zprávě) hovoří pro první přístup a přípravné práce na novém zákoně pro přístup třetí.

  1. Podle třetího přístupu by i „starou černou stavbu“ bylo možné odstranit postupem podle nového stavebního zákona, uplatnila by se však pravidla zákazu retroaktivity. Na řízení o dodatečné povolení by se tedy neuplatnily tři omezující podmínky dle ustanovení § 256 nového stavebního zákona. V zásadě by tento výklad odpovídal řešení, které přijal návrh stavebního zákona rozeslaný do meziresortního připomínkového řízení v listopadu 2019 a který byl v tomto kontextu podle našeho názoru z hlediska přechodného režimu koncepční.

Rozhodnutí o správnosti výše uvedených třech přístupů neusnadňuje ani pohled z hlediska úmyslu zákonodárce vtělený do důvodové zprávy, resp. vyplývající z diskusí rekodifikačních skupin. Důvodová zpráva totiž poukazuje na správnost prvního přístupu. Podle našich zpráv ovšem někteří odborníci na stavební zákon na školeních k novému stavebnímu zákonu zastávají druhý přístup. Třetí přístup zase vyplýval jako závěr z činnosti pracovních skupin v rámci přípravy rekodifikace a ke správnosti tohoto třetího přístupu se kloníme i my.

 

Závěr

Nový stavební zákon podstatně zpřísňuje přístup k tzv. černým stavbám realizovaným bez příslušného povolení, a to zejména stanovením podmínky dobré víry stavebníka v to, že se o černou stavbu nejedná, a v nemožnosti v řízení o dodatečném povolení povolit výjimku z požadavků na výstavbu. Text nového zákona ovšem neřeší zcela jednoznačně, jaký bude přístup vůči stavbám realizovaným před účinností nového zákona, tj. před. 1. 7. 2023. To považujeme za zásadní vadu nového zákona, a to i proto, že v průběhu rekodifikačních prací se na tento aspekt pamatovalo a znění rozeslané do meziresortního připomínkového řízení v listopadu 2019 tento problém řešilo jednoznačně příslušným přechodným ustanovením. Ačkoliv podle našeho názoru by se spíše správně neměly nové omezující podmínky dodatečného povolení uplatnit na stavby realizované před 1. 7. 2023, je zcela možné, že se v praxi uplatní odlišný přístup. Pro stavebníky „černých staveb“ to znamená, pokud už se rozhodli stavět bez příslušného povolení, což samozřejmě není správně, měli by co nejrychleji začít svou stavbu legalizovat postupem podle § 129 odst. 2 stavebního zákona. Je totiž možné, že úderem 1. 7. 2023 již o možnost legalizace v dodatečném povolení přijdou.

 

Autoři JUDr. Jiří Buryan, LL.M., Ph.D., Mgr. František Korbel, Ph.D., působí jako advokáti v AK HAVEL & PARTNERS, podíleli se na přípravě návrhu nového stavebního zákona
Foto: canva.com

 


[1] Rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 108/2019-39 ze dne 26. 3. 2021.

[2] Kubík, J.: Nařízení odstranění stavby podle nového stavebního zákona. Epravo.cz. K dispozici [online]: https://www.epravo.cz/top/clanky/narizeni-odstraneni-stavby-podle-noveho-stavebniho-zakona-113643.html?mail

[3] Nález Ústavního soudu III. ÚS 611/01 ze dne 13. 6. 2002.

[4] Též srov. Tryzna, J. Limity retroaktivní aplikace právních předpisů, Jurisprudence 3/2017, str. 31, na který citovaný rozsudek ostatně odkazuje.

Go to TOP