Dne 7. ledna 2021 zveřejnil Ústavní soud svůj nález sp. zn. III. ÚS 3804/19, podle kterého platí, že státní moc lze podle čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které zákon stanoví. Postup, jímž soudy výslovný zákonný odkaz na zvláštní právní předpis naplní jiným obsahem a podle něj ve věci rozhodnou, je s uvedenou tzv. zásadou enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí v rozporu. Ústavní soud vyhověl ústavní stížnosti stěžovatelky, ČR – Státního pozemkového úřadu, a zrušil v napadeném rozsahu usnesení Nejvyššího soudu a rozsudky Krajského soudu v Praze a Okresního soudu v Mělníku, neboť jimi byla porušena práva stěžovatelky, zaručená v čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

Ústavní stížností se stěžovatelka, ČR – Státní pozemkový úřad, domáhala zrušení některých částí rozhodnutí Nejvyššího soudu, Krajského soudu v Praze a Okresního soudu v Mělníku pro porušení svých základních práv na ochranu vlastnictví a na soudní ochranu zaručených v čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).

Stěžovatelka napadla ústavní stížností ty části rozhodnutí uvedených soudů, jež se týkají části pozemku parc. č. XX v katastrálním území a obci Všetaty, vymezeného geometrickým plánem č. 1/2018, vypracovaným Ing. M. A. dne 3. 1. 2018, schváleným Katastrálním úřadem pro Středočeský kraj dne 11. 1. 2018 pod č. PGP-11/2018-206. Tento geometrický plán je součástí napadeného rozsudku Okresního soudu v Mělníku. Předmětný pozemek vznikl rozdělením původního pozemku parc. č. XX v katastrálním území a obci Všetaty, podle uvedeného geometrického plánu, na pozemky parc. č. XX o výměře 4 305 m² a parc. č. XX o výměře 227 m².

Z ústavní stížnosti, napadených rozhodnutí a vyžádaného spisového materiálu Ústavní soud zjistil, že se V. H., v procesním postavení žalobce, v řízení před obecnými soudy domáhal nahrazení souhlasu stěžovatelky s bezúplatným převodem pozemků v okrese Mělník do svého vlastnictví jako náhrady za pozemky nevydané v restitučním řízení podle zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku (dále jen „zákon o půdě“).

Okresní soud rozhodl I. výrokem svého rozsudku o nahrazení projevu vůle stěžovatelky k uzavření smlouvy o převodu v tomto výroku specifikovaných pozemků nacházejících se ve vlastnictví České republiky. Okresní soud dospěl k závěru, že žalobce (resp. jeho právní předchůdce) vynaložil značnou snahu dosáhnout vydání náhradních pozemků za pozemky, k nimž mu bylo odňato vlastnické právo v období od 25. 2. 1948 do 1. 1. 1990. V této snaze byl podle okresního soudu neúspěšný zejména jednak kvůli liknavosti stěžovatelky (potažmo Pozemkového fondu České republiky), jednak kvůli neodůvodněnému podcenění hodnoty zabraných pozemků a taktéž kvůli neschopnosti nabídnout náhradní pozemky srovnatelné hodnoty nebo dostupnosti. Žalobci tudíž nezbylo, než se domáhat svého restitučního nároku žalobou na nahrazení projevu vůle stěžovatelky k bezúplatnému převodu pozemků, neboť nikoli svou vinou nedosáhl zmírnění utrpěné majetkové křivdy. Okresní soud také rozhodl o povinnosti stěžovatelky nahradit žalobci a České republice náklady řízení.

K odvolání stěžovatelky Krajský soud v Praze svým rozsudkem potvrdil rozsudek okresního soudu. Stejně jako okresní soud neshledal důvodnou námitku stěžovatelky, že nezbytnou podmínkou nahrazení projevu vůle převést část pozemku je souhlas vlastníka dotčeného pozemku. Podle krajského soudu by bylo v rozporu se smyslem a účelem řízení, aby žalovaná jako vlastník náhradního pozemku a současně povinná osoba k uspokojení restitučního nároku mohla nedůvodně bránit převodu části pozemku vhodné jako náhradní pozemek, neboť opačný výklad by umožňoval např. slučování pozemků do větších celků částečně dotčených zákonnou překážkou bránící pak vydání celého pozemku.

Stěžovatelčino dovolání proti rozhodnutí krajského soudu bylo usnesením Nejvyššího soudu odmítnuto pro nepřípustnost; právní posouzení věci odvolacím soudem mělo být v souladu s ustálenou rozhodovací praxí dovolacího soudu i Ústavního soudu a nebyl důvod vymezené právní otázky posoudit jinak. Na rozdíl od mínění stěžovatelky nenáleží rozdělení pozemku geometrickým plánem pro účely jeho převodu jako náhradního pozemku oprávněné osoby do výlučné působnosti stavebního úřadu. Stěžovatelka měla přehlédnout nejen učiněná skutková zjištění (důkazy zprávami příslušných orgánů územního plánování o potřebě takového rozhodnutí), ale i znění § 82 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, podle nějž se rozhodnutí o dělení nebo scelování pozemku nevyžaduje, jsou-li potřebné podmínky dány regulačním plánem, rozhodnutím stavebního úřadu nebo rozhodnutím podle zvláštního právního předpisu. Takovým rozhodnutím je i rozhodnutí soudu, jímž bylo stěžovatelce uloženo uzavřít s oprávněnou osobou smlouvu o bezúplatném převodu náhradního pozemku podle zákona o půdě. Nejvyšší soud doplnil, že podle jeho ustálené praxe jde o rozhodnutí státního orgánu o nabytí vlastnictví, podle něhož se oprávněná osoba stává vlastníkem pozemku dnem právní moci rozhodnutí soudu, a nikoliv o rozhodnutí nahrazující prohlášení vůle podle § 161 odst. 3 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „o. s. ř.“), jak se stěžovatelka mylně domnívala. V souladu s ustálenou soudní praxí též je, pokud soud, jenž rozhoduje o vlastnickém právu k pozemku, který se neshoduje s parcelami vymezenými v operátech katastru nemovitostí, odkáže v rozsudku na geometrický plán, který daný pozemek polohově vymezuje, a vznikla-li mezi pozemky nová hranice, je nutné znalecky vyhotovit plán s náležitostmi geometrického plánu, jenž bude součástí rozhodnutí (např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 4. 2016 sp. zn. 22 Cdo 75/2016).

Podle stěžovatelky mělo dojít k porušení jejích ústavně zaručených práv obecnými soudy v důsledku svévolného výkladu právních norem vztahujících se na věc. Soudy podle ní nerespektovaly kogentní povahu použitých zákonů a zatížily své právní posouzení extrémní nespravedlností při rozdělení a převodu předmětného pozemku. Stěžovatelka poukazovala na účinky rozsudku o nahrazení projevu vůle, který sám o sobě nepovažuje za dostatečný titul pro změnu vlastnického práva, jelikož konstitutivní účinky spojuje teprve se vkladem vlastnického práva do katastru nemovitostí. Obecné soudy podle stěžovatelky svévolně a bez nezbytné argumentace založily své rozhodnutí na názoru, že náhradový rozsudek není rozhodnutím nahrazujícím prohlášení vůle, nýbrž rozhodnutím státního orgánu podle zákona o půdě, jež má samo o sobě za následek nabytí vlastnictví žalující oprávněné osoby. V důsledku nesprávného posouzení okamžiku vzniku konstitutivních účinků náhradového rozsudku tak mělo být opomenuto stanovisko stěžovatelky coby vlastníka rozdělovaného pozemku, jakož i provedení územního řízení o rozdělení pozemku, v němž by se stavební úřad vyjádřil k rozdělení pozemku územním rozhodnutím nebo územním sdělením. Za protiústavní stěžovatelka považuje i výklad a použití § 1012 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „obč. zák.“), podle kterého má vlastník „právo se svým vlastnictvím v mezích právního řádu libovolně nakládat a jiné osoby z toho vyloučit“. Zdůrazňuje, že rozdělení pozemku a převod pozemku jsou dvě různé vlastnické dispozice s pozemkem, a zpochybňuje pravomoc soudů k rozdělení pozemku stěžovatelky ve sporu o nahrazení projevu vůle. Stěžovatelka brojila proti nahrazení jejího projevu vůle k převodu předmětného pozemku, jenž byl vymezen geometrickým plánem bez naplnění zákonných podmínek pro dělení pozemku. Kriticky se přitom staví k uplatnění zásady ex favore restitutionis v situaci, v níž by bez dalšího měly být upozaděny meze majetkových dispozic. V petitu ústavní stížnosti stěžovatelka navrhla též zrušení výroků rozsudku okresního soudu, kterými jí bylo uloženo nahradit žalobci a České republice náklady řízení.

Ústavní soud přezkoumal stěžovatelkou napadená rozhodnutí a poté, co se seznámil též s vyžádaným spisem, vyjádřeními účastníků řízení a replikou stěžovatelky, dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.

Ústavní soud shledal důvodnou stěžovatelčinu námitku, že soudy neodůvodněně považovaly rozsudek o nahrazení jejího projevu vůle k bezúplatnému převodu předmětného pozemku za rozhodnutí nikoli podle § 161 odst. 3 o. s. ř. Tento postoj obecných soudů je v rozporu s jednoznačným zněním občanského soudního řádu a vůbec smyslem řízení o nahrazení projevu vůle, které je řízením o jiném nároku než řízení o určení vlastnického práva, včetně odlišných právních následků (byť obě směřují k nabytí vlastnictví jednou ze stran).

Nahradil-li okresní soud projev vůle stěžovatelky postupem rozporným s principem dělby moci – s tím, že rozsudek údajně splňoval náležitosti podle § 82 odst. 3 stavebního zákona – a vydal neústavní rozhodnutí nepostačující ke vkladu práva do katastru nemovitostí, zcela tím popřel podstatu a účel nahrazení projevu vůle k uzavření smlouvy jako soukromoprávního ujednání.

Názor Nejvyššího soudu, že předmětné rozhodnutí je ve skutečnosti rozhodnutím o nabytí vlastnického práva, jehož právní mocí se daný subjekt stává vlastníkem věci, nerespektuje zákonné meze, v nichž soudy vydávají rozhodnutí v rámci (navrhovatelem) vymezeného předmětu řízení (nikoli rozhodnutí o jakékoli otázce), přičemž tímto postupem mohou být obcházeny požadavky vkladového řízení podle katastrálního zákona. Tento postup soudů proto vykazuje znaky neústavní libovůle.

Rozhodovaly-li soudy o nahrazení projevu vůle k uzavření smlouvy, která podle jejich zjištění měla být, ale nebyla uzavřena podle zákona o půdě, nemohou v rámci takto vymezeného nároku podle uvedeného zákona fakticky (včetně nahrazení rozhodnutí správního úřadu) rozhodovat, jako by šlo o žalobu na určení vlastnického práva k pozemku. Podle § 15 odst. 1 písm. d) katastrálního zákona jsou přitom přílohou návrhu na zahájení vkladového řízení i „listiny, pokud jejich potřeba vyplývá z jiného právního předpisu, například souhlas příslušného orgánu veřejné moci s dělením nebo scelováním pozemků“. Přílohou podle citovaného ustanovení, bez níž nelze návrhu na vklad vyhovět, se v souladu s důvodovou zprávou i komentářovou literaturou myslí právě souhlas stavebního úřadu (srov. BAREŠOVÁ, E. a kol. Katastrální zákon: komentář. 2. vyd. Praha, 2019, s. 217; ŠUSTROVÁ, D. – BOROVIČKA, P. – HOLÝ, J. Katastrální zákon. Praktický komentář. Praha, 2018, s. 150). Neplyne-li z § 82 odst. 3 stavebního zákona, na jehož použití obecné soudy rozhodnutí o rozdělení pozemku založily, pravomoc soudů o rozdělení pozemku rozhodnout a stavební úřad o rozdělení nerozhodl, nemůže v posuzované věci ani být přílohou návrhu listina se souhlasem příslušného správního úřadu.

Odkaz na stanovisko stavebního úřadu, podle něhož nebylo pro rozdělení pozemku nutné stanovit podmínky, nemohl nahradit správní řízení o návrhu na rozdělení pozemku. Toto stanovisko představovalo jeden z důkazů provedených v řízení před soudem, kteréžto soudní řízení nemůže nahrazovat řízení před správním úřadem. V řízení před soudy tudíž při uplatnění principu dělby moci nebyl v souladu s ústavním pořádkem postup, jímž soudy s poukazem na důkaz stanoviskem stavebního úřadu nepřímo „sloučily“ správní a soudní řízení v jedno. To ostatně plyne i ze znění shora citované věty druhé § 82 odst. 3 stavebního zákona, neboť v příslušném správním řízení svým sdělením stavební úřad schválí navrhovaný záměr, který ale v soudním řízení nefiguruje. Netřeba proto připomínat, že dané stanovisko stavebního úřadu není sdělením podle stavebního zákona a nemohl vyvolat účinky stanovené předpisy správního práva, nýbrž sloužil jako jeden z listinných důkazů v řízení před soudem, tedy ke zjištění skutkového stavu.

Uvedené není pouze administrativní otázkou, který orgán státu má rozhodnout o dělení pozemku. Názoru obecných soudů o případných „obstrukcích“ stěžovatelky v řízení o dělení pozemku před správním úřadem a jejich protichůdnosti se smyslem řízení o restitučním nároku proti povinné osobě nelze upřít jistou logiku. Na tomto názoru však existence pravomoci k rozdělení pozemku nemůže záviset. V prvé řadě měly obecné soudy důsledně ctít princip dělby moci. Nesvědčí-li soudům pravomoc rozhodnout o dělení pozemku namísto příslušného správního úřadu, je irelevantní, jaký může být z pohledu soudu potenciální průběh správního řízení o dělení pozemku. Není přípustné, aby si soudy osobovaly takové rozhodnutí, není-li pro ně v zákonu opora; zákon, jak shora naznačeno, výslovně odkazuje na jiný než ve věci rozhodný právní předpis, což soudy v napadených rozhodnutích nezohlednily. To vše právě proto, že státní moc lze podle čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které zákon stanoví. Postup, jímž soudy výslovný zákonný odkaz na zvláštní právní předpis naplní jiným obsahem a podle něj ve věci rozhodnou, je s uvedenou tzv. zásadou enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí v rozporu.

ÚS konstatoval, že stěžovatelce je třeba přisvědčit i v tom, že výše uvedeným postupem soudů, porušujícím princip dělby moci a nerespektujícím účinky rozhodnutí o nahrazení projevu vůle k uzavření smlouvy, byla v důsledku vyloučení správního řízení o rozdělení pozemku vyloučena i její práva dosavadního vlastníka pozemku (viz poukaz na § 1012 obč. zák.). Bylo tak ve vztahu k předmětnému pozemku porušeno i stěžovatelčino právo na ochranu vlastnictví podle čl. 11 odst. 1 Listiny, pročež není více podstatný odkaz Nejvyššího soudu na § 1114 obč. zák. ani jej následující stěžovatelčina polemika.

Ústavní stížností stěžovatelka napadla i výroky rozsudku okresního soudu, jimiž bylo rozhodnuto o náhradě nákladů řízení. Pro uvedené ústavněprávní nedostatky částí napadených rozhodnutí byla i na ně navazujícími „nákladovými“ výroky porušena práva stěžovatelky podle čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny, pročež Ústavní soud přistoupil k jejich zrušení. Úkolem okresního soudu bude proto po napravení věcných ústavněprávních nedostatků také opětovně rozhodnout o náhradě nákladů řízení.

S ohledem na výše uvedené Ústavní soud ústavní stížnosti vyhověl a podle § 82 odst. 2 písm. a) a odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil v napadeném rozsahu usnesení Nejvyššího soudu a rozsudky Krajského soudu v Praze a Okresního soudu v Mělníku.

Ústavní soud svým rozhodnutím nepředjímá rozhodnutí o restitučním nároku, nicméně bude úkolem okresního soudu, vázaného právě vysloveným právním názorem Ústavního soudu, ve světle předestřených závěrů opětovně ve věci rozhodnout, a to zejména při zohlednění všech relevantních aspektů jednak principu dělby moci při uplatnění své soudní pravomoci bez nepřípustného zásahu do moci výkonné, jednak podstaty rozhodování o nahrazení projevu vůle k uzavření smlouvy.

Odlišné stanovisko k nálezu uplatnil soudce JUDr. Ing. Jiří Zemánek, CSc.

Nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 3804/19 vyhlášený dne 7. ledna 2021 naleznete zde.

Zdroj: Ústavní soud
Foto: Pixabay