V posledních deseti letech byla opakovaně otevírána otázka právní úpravy ochrany oznamovatelů (whistleblowerů) a předloženo bylo několik (značně rozdílných) návrhů zákonné úpravy whistleblowingu.

Vzpomenout lze na návrh ministryně Nečasovy vlády Karolíny Peake, návrh skupiny senátorů vedených Liborem Michálkem, návrh Jiřího Dienstbiera, ministra pro lidská práva a rovné příležitosti ve vládě Bohuslava Sobotky, který byl předložen jeho nástupcem Janem Chvojkou nebo na poslanecký návrh poslance Andreje Babiše představený de facto ve shodnou chvíli jako posledně jmenovaný návrh. Žádná z iniciativ nebyla (z různých důvodů) úspěšná.

V současné době byl po připomínkovém řízení Vládě České republiky předložen ministryní spravedlnosti Marií Benešovou další návrh zákonné úpravy whistleblowingu. Oproti předchozím návrhům lze v tomto případě předpokládat úspěšnou cestu zbývající částí legislativního procesu. Důvodem je, že zákonem o ochraně oznamovatelů spolu s doprovodným změnovým zákonem má dojít k transpozici směrnice Evropského parlamentu a Rady 2019/1937 ze dne 23. října 2019 o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie. Účinnost obou předpisů je navržena na 17. prosince 2021, kdy uplyne lhůta pro transpozici předmětné směrnice.

Předložený návrh se v mnohém liší od původního materiálu zpracovaného Ministerstvem spravedlnosti. Vůči němu byly uplatněny četné připomínky, včetně široké škály připomínek České advokátní komory. V řadě aspektů, na něž Česká advokátní komora poukazovala, došlo ke (zpravidla pozitivní) změně. Již se například nepředpokládá rozlišování mezi oznamováním a významným oznamováním. Stejně tak by neměla vzniknout ani Agentura ochrany oznamovatelů při Ministerstvu spravedlnosti, k níž komora namítala problematičnost posuzování důvodnosti oznámení z hlediska právní jistoty a předjímání závěrů orgánů veřejné moci, věcně příslušných k řešení oznamovaného deliktního jednání. Také se již nepředpokládá vydávání potvrzení o oznámení, u kterého Česká advokátní komora poukazovala na dílčím způsobem problematickou kvalifikaci z pohledu správního řádu. Některé problematické momenty (i z hlediska unijní legislativy) však přetrvávají.

V kontextu navrhovaného širokého vymezení okruhu chráněných oznámení (oznámení skutečností nasvědčujících tomu, že bylo nebo má být spácháno jednání mající znaky přestupku či trestného činu, příp. jednání, které nemá znaky ani trestného činu a ani přestupku, odporuje však povinnostem uloženým právními předpisy ve vyjmenovaných oblastech vážících se na právo EU) zůstává ústřední otázkou problematiky whistleblowingu jako takového poměr mezi bezpečností a veřejným zájmem na straně jedné a svobodou a loajalitou (plynoucí v soukromoprávních vztazích ze zásady pacta sunt servanda) na straně druhé. K ní lze odkázat jednak na rozhodnutí Ústavního soudu České republiky ve věci sp. zn. III. ÚS 298/12 a jednak na recitál č. 3 směrnice 2019/1937, v němž se hovoří o „vážném poškození veřejného zájmu“ a o „značných rizicích pro blaho společnosti“.

Krátce řečeno, nejen v kontextu zdejší historické zkušenosti, ideálům a principům liberálně demokratického státního zřízení odpovídá omezená a nikoli plošná podpora oznamování protiprávního jednání, tedy pouze ochrana oznamovatelů jednání, která mohou mít závažné důsledky pro veřejný zájem.

Stejně jako v posledně uvedeném případě lze doufat alespoň v dílčí posun navrhované právní úpravy v rámci zákonodárného sboru, jde-li o podmínky vnějšího oznámení, konkrétně ve smyslu výslovné reflexe (relativně) ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen ESLP) týkající se vnějšího oznamování a zveřejňování oznámení.

Z rozhodnutí ESLP (například Guja proti Moldavsku, stížnost č. 14277/04, Henisch proti Německu, stížnost č. 28274/08 a další) lze dovodit šest základních předpokladů a kritérií pro vnější chráněné oznamování, včetně zveřejnění, které je třeba posoudit: (a) zda se oznamovatel pokusil věc řešit nejprve interně, příp. ji nelze řešit interně, (b) zda oznámením oznamovatel sleduje veřejný zájem, (c) zda si oznamovatel ověřil pravdivost informací, (d) rozsah dopadů na osobu, vůči níž oznámení směřuje, či s níž má oznamovatel určitý vztah (dopady na zaměstnavatele atp.), (e) motiv oznamovatele (jde o jednání ve veřejném zájmu, nikoli o mstu či o snahu získat vlastní prospěch), (f) výši sankce a její dopady na oznamovatele. Návrh zákona o ochraně oznamovatelů však pro chráněné oznámení předpokládá pouze „důvodné přesvědčení o pravdivosti informace“. Výslovné potvrzení dalších podmínek chráněného oznamování, jak plynou z odkazované judikatury ESLP, neboť lze (s nadějí) předpokládat jejich reflexi v budoucích rozhodnutích tuzemských soudů ve věcech dotýkajících se oznamování podle zde komentované transpoziční legislativy, by lépe odpovídalo principu právní jistoty.

Navržené transpoziční legislativě také schází odpovídající zdůraznění zajištění ochrany totožnosti oznamovaného (nejméně do doby potvrzení oznámeného podezření), které jako jeden z požadavků plynoucí z presumpce neviny a právní úpravy na ochranu osobních údajů zdůraznila již v roce 2006 pracovní skupina zřízená podle čl. 29 směrnice 95/46/ES ve stanovisku č. 1/2006.

Z hlediska komplexnějšího hodnocení úpravy z hospodářského hlediska je zde dále například zavedení institutu pověřené osoby k přijímání a vyřizování oznámení v rámci vnitřního systému oznamování. Předepsané podmínky pro výkon funkce pověřené osoby jsou plná svéprávnost, bezúhonnost (ve smyslu zákona o ochraně oznamovatelů) a nepřímo také odpovídající kvalifikace (znalosti, zkušenosti, vzdělání) – tato podmínka plyne z charakteru činnosti příslušné osoby, která by měla mj. navrhovat opatření k nápravě protiprávního stavu, vyplyne-li z oznámení. Tato osoba nesmí být za řádný výkon své funkce postihována. Měla by mít dostatečné materiální a další podmínky pro výkon své funkce atd.

Ve vztahu k pověřené osobě se nelze ubránit paralele s pověřencem pro ochranu osobních údajů ve smyslu obecného nařízení o ochraně osobních údajů. To mnohé vypovídá i o poměru předpokládaného pozitivního přínosu (zejména z hlediska veřejného zájmu) k nutně vynaloženým nákladům; v případě pověřence lze situaci hodnotit prozatím tak, že náklady převyšují pozitivní přínos.

Vedle toho je zde řada dalších, neméně závažných, otázek a dílčích problémů plynoucích z navržené právní úpravy. Ve stručnosti lze jmenovat otázku faktických dopadů navržené právní úpravy ve vztahu k těm částem právního řádu, kde jsou opatření mající potenciálně povahu odvetných opatření podmíněna kauzálním jednáním (výpověď z pracovního poměru atp.). Spolu s tím je zde v návaznosti na ust. § 135 odst. 1 o. s. ř. otázka důsledku kvalifikace opatření oznamované osoby vůči oznamovateli v přestupkovém řízení vedeném Ministerstvem vnitra jako nedovoleného odvetného opatření pro soukromoprávní spory oznamovatele a oznamovaného (neoprávněné převedení na jinou práci, náhrada škody, skončení pracovního poměru atd.).

Pro advokátní stav se ke komentované transpoziční legislativě nabízí závěrem jedna zásadní informace, a tou je poukázání na navrhované ust. § 3 zákona o ochraně oznamovatelů, jímž se do značné míry de facto s ohledem na zvláštní zákonnou povinnost mlčenlivosti vylučuje z pozice oznamovatele mj. advokát a advokátní koncipient. Tato výluka se však (jelikož oznámení nemá být mimo vyjmenované případy porušením zákonné nebo smluvní povinnosti mlčenlivosti) netýká administrativních a dalších zaměstnanců advokáta.

JUDr. Jakub Morávek, Ph. D., partner Felix a spol. advokátní kancelář, s. r. o.
Ilustrační foto: Pixabay