I když lze s jistým uspokojením konstatovat, že Vláda ČR v pondělí 4. května 2020 přerušila jednání o novele zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, a dalším legislativním řešením reflektujícím současnou krizovou situaci pověřila Ministerstvo vnitra, považujeme za vhodné zveřejnit i s ohledem na skutečnost, že Ministerstvo zdravotnictví připravuje zákon pro boj s koronavirem s „dočasnou“ platností, argumentaci představenstva ČAK k onomu původnímu záměru. Bylo připraveno pro případ, že Vláda ČR předloží novelu do legislativního procesu.

Jsme přesvědčeni, že analýza a argumentace obsažené v níže publikovaném Prohlášení jsou významné i pro jakákoliv další jednání na poli legislativy reflektující jak krizové situace obecně, tak současnou krizi podmíněnou pandemií onemocnění COVID-19. A to právě v předvečer jednání Vlády ČR, na které chce zítra ministr zdravotnictví návrh avizovaného zákona s „dočasnou“ platností předložit.

Prohlášení České advokátní komory

k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů

Vedení České advokátní komory (ČAK) si je plně vědomo apolitického charakteru výkonu veřejné správy, která byla ČAK zákonem delegována pro úsek advokacie. Tato skutečnost však není a nemůže být pro reprezentaci největšího právnického stavu překážkou důrazného odmítnutí politicky motivovaného pokusu o legislativní zásah do základních principů právního státu. Takovým pokusem je nepochybně vládní návrh novely zákona o ochraně veřejného zdraví vkládající do rukou jednoho člena vlády protiústavní a Parlamentem nekontrolovatelnou pravomoc omezovat občanská práva, a to za účinnosti právního režimu umožňujícího v krizových situacích relevantní postup odpovídající zásadám zastupitelské demokracie.

1. Pandemie COVID-19 je jistě důvodem pro intenzivní ochranu obyvatelstva před šířením nakažlivé choroby prostřednictvím vládních opatření i legislativních změn, ovšem je potřeba si uvědomit, že i v takto vypjatou dobu je potřeba respektovat ústavní dělbu moci zakotvenou Ústavou ČR v rámci fungujícího právního státu postaveného na demokratických principech a nepřicházet s řešením, které se těmto zásadám příčí. V opačném případě se lze snadno dostat ke svévoli moci výkonné, která se pokouší obejít systém brzd a protiváh tak, aby nepodléhala kontrole moci zákonodárné. A něco takového reálně hrozí při přijetí shora zmíněného návrhu zákona.

2. Zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů, stanoví možnost omezení základních práv a svobod za trvání nouzového stavu nebo stavu ohrožení státu. Jde o oprávnění vlády omezit taxativně vypočtená základní práva a svobody. Toto ustanovení vychází z čl. 6 odst. 1 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti ČR, v němž je stanoveno: „Nouzový stav se může vyhlásit jen s uvedením důvodů na určitou dobu a pro určité území. Současně s vyhlášením nouzového stavu musí vláda vymezit, která práva stanovená ve zvláštním zákoně a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou základních práv a svobod omezují a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají. Podrobnosti stanoví zákon.“ Podle čl. 5 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti ČR vláda může vyhlásit nouzový stav v případě živelních pohrom, ekologických nebo průmyslových havárií, nehod nebo jiného nebezpečí, které ve značném rozsahu ohrožují životy, zdraví nebo majetkové hodnoty anebo vnitřní pořádek a bezpečnost.

3. Nouzový stav je ústavním zákonem o bezpečnosti ČR koncipován pro relativně úzce a přesně vymezené krizové situace, respektive poruchy normality, jejichž průběh a vhodná opatření k nápravě lze alespoň částečně předem předvídat. Ústavní zákon o bezpečnosti ČR umožňuje dle čl. 5 vyhlásit nouzový stav v případě živelních pohrom, ekologických nebo průmyslových havárií, nehod nebo jiného nebezpečí, které ve značném rozsahu ohrožují životy, zdraví nebo majetkové hodnoty anebo vnitřní pořádek a bezpečnost. Mezi možné důvody tedy náleží nebezpečí, které ve značném rozsahu ohrožuje životy nebo zdraví. Článek 6 ústavního zákona o bezpečnosti ČR pak definuje náležitosti vyhlášení nouzového stavu, jeho časové omezení, možnosti jeho prodloužení a konstatuje způsob skončení jeho platnosti. Taktéž vládě stanoví povinnost vymezit, jaká práva podle zvláštního zákona se omezují a jaké povinnosti se ukládají. Tímto zvláštním zákonem je krizový zákon, který stanoví konkrétní podoby povinností, které je možné ukládat, a opatření, která je možné přijímat, včetně výčtu základních práv, která mohou být omezena.

4. Z výše uvedeného je zřejmé, že český právní řád pamatuje na nezbytnost právního řešení mimořádných situací majících natolik razantní dopad na život ve společnosti, že je dán důvod k vyhlášení nouzového stavu. Zároveň krizový zákon na základě ústavního zákona o bezpečnosti ČR vymezuje konkrétní krizová opatření, která mají směřovat k řešení nastalé krizové situace a ke zmírnění nebo odstranění následků způsobených krizovou situací a mají chránit základní chráněné hodnoty, tj. život a zdraví obyvatel a jejich majetek. Neexistuje zde tedy žádné právní vakuum, při němž by nebylo určeno, jakým způsobem a kdo má přijímat omezující opatření. Ústavodárce i zákonodárce s možným vznikem těchto mimořádností jasně počítal, a proto upravil pravomoci státních orgánů, respektive rozsah použitelných opatření, pro tyto případy.

5. Vyhlášení nouzového stavu automaticky neznamená omezení základních práv a svobod. Naopak výkon některých práv je i v době mimořádných stavů hoden maximální ochrany (typicky svobody projevu), neboť může být prostředkem ochrany před zneužitím mimořádné situace výkonnou mocí. Ostatní práva pak mohou být v nezbytném a přiměřeném rozsahu omezena za účelem dosažení sledovaného cíle, tj. odstranění příčin či následků mimořádné situace.

6. Navrhované znění novely zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, je naprosto zřejmou aktivitou výkonné moci, která zasahuje do výše popsaného systému a může vést ke zneužití mimořádné situace.

7. Jak již bylo vyjádřeno v rozsudku Městského soudu č. j. 14 A 41/2020 ze dne 23. dubna 2020, je naprosto klíčové, aby právě v těchto případech orgány veřejné moci lpěly na pravidlech, která určují chování jednotlivých aktérů při mimořádných stavech, neboť pouze tak bude zajištěno, že i při ohrožení státu a jeho obyvatel bude v maximální možné míře zachován též právní stát. Nelze brát ze zřetele, že jakákoli krize značného rozsahu může mít negativní dopad nejenom na zdraví obyvatel či hospodářství státu, nýbrž může negativně zasáhnout též podobu státu jako státu právního a demokratického.

8. Je zřejmé, že v době mimořádného stavu nastává právně výjimečný, až nouzový režim, který dočasně do určité míry vyřazuje z účinnosti některá „normální“ ústavní a zákonná pravidla. Nejenom že mohou být omezena základní práva a svobody, nýbrž také rozhodovací pravomoci jsou soustředěny v rukou výkonné moci, a to na úkor moci zákonodárné. Tento zcela výjimečný stav (který je ale legislativně upraven a předvídán), nelze za žádných okolností měnit, respektive právně zakotvit do zákona o ochraně veřejného zdraví pro účely doby po skončení nouzového (tj. krizového) stavu.

9. Navrhované ustanovení § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví týkající se mimořádných opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku není absolutně v souladu se zakotvenými ústavními principy, potažmo s principy právního státu. Tak jak je novelizované ustanovení navrhováno, dává Ministerstvu zdravotnictví „nástroje“ razantně redukovat práva občanů a ukládat jim mimořádné povinnosti mimo ústavní režim předvídaný shora citovanými zákony se silnou ingerencí moci výkonné. Takováto opatření totiž právní řád spojuje s krizovým stavem, respektive s ústavním zákonem o bezpečnosti ČR a na něj navazujícím krizovým zákonem. Je naprosto nezbytné dodržovat dané ústavněprávní záruky a jasné mantinely, ve kterých se výkonná moc smí pohybovat.

10. Předkládací zpráva k návrhu zákona argumentuje nutností daného návrhu, vycházející z dosavadních zkušeností související s epidemickým šířením onemocnění COVID-19 a upřesnění a rozšíření v zákoně již zakotvená mimořádná opatření k předcházení nebo odvracení bezprostředních dopadů případné epidemie na zdraví obyvatel ČR. Zákon o ochraně veřejného zdraví již v současné době obsahuje v § 69 odst. 1 výčet mimořádných opatření, která lze nařídit v případě epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku. Mají-li být tato opatření provedena celostátně nebo na území několika krajů, je dle § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví příslušné k jejich nařízení Ministerstvo zdravotnictví. Tyto kompetence Ministerstva zdravotnictví nemají spojitost s nouzovým stavem a lze je využít pro řešení jakékoliv epidemie nebo při nebezpečí vzniku epidemie [srov. § 95 zákona o ochraně veřejného zdraví, v němž je výslovně upravena zvláštní kompetence Ministerstva zdravotnictví vázaná na vyhlášení krizového stavu, včetně nouzového stavu; ustanovení § 69 odst. 1 ve spojení s § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví takto podmíněna nejsou]. Orgán ochrany veřejného zdraví se při výběru opatření řídí primárně nezbytností jejich přijetí s ohledem na zmožení epidemie či zabránění jejího vzniku. I s ohledem na to je třeba mimořádná opatření volit jen v nezbytném rozsahu a podle zásady přiměřenosti a subsidiarity. Vždy je třeba volit méně omezující opatření, pokud ještě stále vede ke sledovanému cíli a dát mu přednost před opatřením omezujícím více. Rovněž je nezbytné řádné odůvodnění přijatých mimořádných opatření nejen důvody epidemiologickými, ale v souvislosti s jejich nezbytností vzhledem ke stanovenému cíli. Upravuje se možnost požádat o součinnost Policii ČR. Místní příslušnost orgánu ochrany veřejného zdraví se v tomto případě řídí místem výskytu infekčního onemocnění. Veškerá opatření, která dle současně platného zákona o ochraně veřejného zdraví může Ministerstvo zdravotnictví vykonávat, NEMAJÍ souvislost s takto velkým rozsahem omezení základních práv a svobod, jako tomu je u navrhované novely daného ustanovení a ani to nemůže být takto významný precedent, jakožto reakce na současný stav v ČR. A to nejenom z důvodu toho, že současná právní úprava poskytuje dostatečné nástroje k zabezpečení mimořádných okolností, při dodržení rozdělení dělby moci a ústavněprávních limitů, ale i z toho důvodu, že právní kroky, které byly vládou v dané situaci činěny, jsou předmětem kritiky odborné veřejnosti i soudního přezkumu, a tudíž není možné, aby i přes tento fakt byly následující kroky zlegalizovány, respektive legitimizovány danou novelou.

11. Zcela odmítáme tvrzení důvodové zprávy (bod B), ve které se hodnotí soulad navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem, s mezinárodními smlouvami a s právem Evropské unie. V odstavci č. 1 je konstatováno, že „pro posouzení souladu navrhované změny s ústavním pořádkem bylo přihlíženo především k ústavnímu zákonu č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Ústava“), a dále pak k usnesení č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Listina“). V tomto ohledu nebyl zjištěn žádný rozpor“.

12. Naopak spatřujeme velký rozpor s navrhovaným zněním ustanovení § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví, neboť zcela obchází daný ústavní režim, ústavněprávní záruky a mantinely, ve kterých se výkonná moc má pohybovat a uplatňovat svoji moc. Opatření obecné povahy se nemůže dotýkat principiálních základních práv, na kterých je vystaven ústavní pořádek České republiky. Takováto mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví by byla zcela v rozporu se základními ústavními hledisky, které při tvorbě (vydávání) aktů musí být v každém případě zohledněny. Jedná se především o danou dělbu moci jednotlivých mocí v právním státě, úctu k právům a svobodám, legalitu, legitimitu, proporcionalitu, kompenzaci vzniklé újmy či škody atd. Přijetím dané novely zákona o ochraně veřejného zdraví lze mít zásadní pochybnosti o jejich dodržení. Navrhované ustanovení § 69 cit. zákona umožňuje exekutivě zásadním způsobem zasahovat do základních práv jednotlivců zaručených Listinou základních práv a svobod. Rozhodně daným ustanovením není splněn respekt k limitům pravomocí svěřeným moci výkonné po dobu nouzového stavu natož, mimo rámec nouzového stavu.

Česká advokátní komora proto varuje před předmětným návrhem zákona, neboť v jeho aktuální podobě jde o návrh způsobilý zasáhnout do stávajících ústavně konformních nástrojů opírajících se o dělbu moci v rámci právního státu. Skutečnost, že moc zákonodárná limituje konkrétní pravomoci moci výkonné, není ospravedlnitelným důvodem pro takovou změnu zákona, která by moc zákonodárnou obcházela a stavěla ji na vedlejší kolej. Takovýto postup by byl v rozporu s ústavním rámcem.

Představenstvo ČAK (4. 5. 2020)

Foto: koláž Andrea Kábelová