Covid-19: Poskytování náhrad za újmy vyvolané krizovými opatřeními

Ekonomické důsledky probíhající pandemie onemocnění COVID 19 budou obrovské. V tomto příspěvku bych chtěl nastínit obrysy možného právního řešení prostřednictvím náhrady škody a vůbec problémů, které vyvolává právní úprava poskytování náhrad podle krizového zákona. Je však jasné, že se vyskytuje i řada dalších, na které tento článek nereaguje. Jejich zpracování je dalším úkolem, který na nás nepochybně v blízké budoucnosti ještě čeká.

Filip Melzer

I. Úvod 

Vláda vyhlásila dne 12. 3. 2020 pro území České republiky od 14 hodin téhož dne nouzový stav podle čl. 5 a 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky. V návaznosti na to přijala několik krizových opatření podle 5 a 6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení (dále jen „krizový zákon“, případně „kriz. zák.“), která podstatně omezila výkon některých práv (např. omezení volného pohybu osob, zákaz vymezeného maloobchodního prodeje a „prodeje“ služeb). Krizová opatření začaly vydávat i orgány krajů.

Je zcela zřejmé, že těmito opatřeními mohla dotčeným subjektům vzniknout škoda. Úkolem právníků je analyzovat právní důsledky této situace. Ve vztahu k vzniklým škodám je proto zcela namístě podívat se, zda jsou tyto škody nahraditelné, a pokud ano, pak za jakých podmínek.

Vzhledem k tomu, že jde o situaci zcela novou a velmi nepřehlednou, lze v této době nabídnout jen několik prvních poznámek, které ilustrují obrysy problémů, se kterými se budeme v následující době při řešení právních důsledků probíhající situace potýkat.

Právo na náhradu za újmy způsobené krizovými opatřeními upravuje krizový zákon. Tato úprava je v určitých aspektech speciální a použije se přednostně před odpovídající úpravou obecnou. Obecnou úpravou zde je zejména regulace obsažená v § 1037 až 1039 o. z., případně § 3014 o. z.

Obtížnější je vymezení vztahu k zákonu č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Oba zákony totiž dopadají na odlišné situace. Zákon č. 82/1998 Sb. zásadně předpokládá nesprávný, tj. protiprávní výkon veřejné moci (nezákonné rozhodnutí nebo nesprávný úřední postup). V určitých případech sice poskytuje i náhradu bez nutnosti pochybení, např. při odpovědnosti za výkon vazby, trestu nebo jen za trestní stíhání, které bylo následně zastaveno, jestliže byl obžalovaný obžaloby zproštěn, toto jsou však jen velmi omezené výjimky. Zásadně je předpokladem aplikace zákona č. 82/1998 Sb. nesprávný výkon veřejné moci. Naproti tomu odpovědnost podle krizového zákona pochybení při jednání veřejné moci nijak nepředpokládá (viz níže). To ospravedlňuje některé přísnější podmínky krizového zákona, např. relativně krátké lhůty pro uplatnění nároku. Pokud by však v konkrétním případě i při aplikaci krizového zákona došlo k protiprávnímu postupu státu, a byly by naplněny i předpoklady zák. č. 82/1998 Sb. tak není důvod, proč by poškozený subjekt nemohl uplatnit své právo i podle tohoto zákona. Spíše lze tedy vycházet z tzv. konkurence nároků, tj. že právo na náhradu škody lze opřít o kterýkoli z těchto zákonů, pokud budou naplněny jeho předpoklady. Samozřejmě, pokud by se jednalo o náhradu jedné škody, lze žádat o náhradu pouze jednou.

Je však třeba uvést, že soudní judikatura hovoří ve vztahu k zákonu č. 82/1998 Sb. o speciální normě.[1] Není však zcela jasné, zda tím chce vyjádřit skutečnou specialitu, nebo jen skutečnost, že se náhrada škody spojená s řádným výkonem veřejné moci při řešení krizové situace řeší podle krizového zákona, a nikoli podle zák. č. 82/1998 Sb.

Sám krizový zákon upravuje právo na náhradu v § 35 a 36. Náhrada škody ve vlastním smyslu je upravena v § 36. Vzhledem k tomu, že se obě situace poněkud liší, je o nich pojednáno odděleně (viz níže sub III a IV).

II. Proces přijetí krizového zákona

V průběhu projednávání krizového zákona se kromě jiného podstatně měnila i úprava poskytování náhrad. Uvědomění si právě těchto změn může pomoci při řešení některých výkladových otázek, které právní úprava krizového zákona přináší.

Současnému § 35 a 36 kriz. zák. odpovídaly § 53 a § 54 vládního návrhu.[2] Zásadně odlišná od přijatého znění však byla jen navržená úprava náhrady škody (§ 54 vládního návrhu). Odstavec 1 tohoto ustanovení odpovídal s malými změnami současnému § 36 kriz. zák. Důležité bylo, že předpoklady odpovědnosti dále konkretizovaly odst. 2 a 3. První odstavec tedy nebyl samostatným základem právního nároku na náhradu škody, nýbrž pravděpodobně bylo třeba, aby se jednalo o některý z případů, které uvádí tyto další dva odstavce. Podle nich se přiznávala náhrada škody v těchto případech:

(2) Peněžní náhrada se poskytne právnickým a fyzickým osobám, které utrpěly škodu při

a) činnosti orgánů provádějících krizová opatření a záchranné a likvidační práce,

b) uloženém poskytnutí věcných prostředků,

c) činnostech uvedených v § 48 odst. 3 písm. f).

(3) Peněžní náhrada se dále poskytne fyzickým osobám, které při výkonu uložené pracovní povinnosti, pracovní výpomoci, osobní pomoci nebo dobrovolné pomoci vykonané v rámci organizované činnosti utrpěly škodu či újmu na zdraví nebo majetku. V případě úmrtí se peněžní náhrada poskytne dědicům.“

Není přitom zcela jasné, co se mínilo v citovaném odst. 2 písm. a) vládního návrhu, který hovoří o škodě utrpěné při činnosti orgánů provádějících krizová opatření. Zda jde o faktickou činnost prováděnou na základě krizového opatření, nebo zda tato činnost zahrnuje již jen samotné vydání krizového opatření. V každém případě tato ustanovení již platné znění neobsahuje. Jejich vypuštěním se tak z odst. 1 stala svébytná skutková podstata náhrada škody, u které je již nyní jisté, že k právu na náhradu škody postačuje pouhá kauzalita s krizovým opatřením (k tomu viz níže).

Navržená úprava byla následně v průběhu projednávání změněna do následně přijaté podoby, a to prostřednictvím komplexního pozměňovacího návrhu Výboru pro obranu a bezpečnost.[3] K tomuto komplexnímu pozměňovacímu návrhu není připojena žádná důvodová zpráva, a proto tím i chybí jakýkoli podklad o záměru historického zákonodárce.

Bohužel je třeba konstatovat, že (i v důsledku této změny) dikce krizového zákona neodpovídá občanskoprávní terminologii, a již vůbec ne terminologii nového občanského práva, což velmi znesnadňuje jeho aplikaci.

Za pozornost též stojí, že tato úprava odpovídá § 29 a § 30 zák. č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému, kde však zůstala v podobě odpovídající vládnímu návrhu.

III. Náhrada za omezení práva nebo povinného vykonání práce podle § 35 kriz. zák.

1. Předpoklady a povaha práva na náhradu podle § 35 kriz. zák.

První případ upravující náhradu je normován v § 35 kriz. zák.[4] a je označen jako „Náhrada za omezení vlastnického práva, poskytnutí věcných prostředků[5] a vykonání pracovní povinnosti[6] a pracovní výpomoci“[7]. Toto ustanovení míří na konkrétní individuální omezení práv, které bylo uloženo konkrétnímu individuálnímu subjektu. Za toto omezení přiznává toto ustanovení dotčenému subjektu peněžní náhradu.

Jde tedy např. o případy, kdy jsou v krizové situaci zabaveny potřebné zdravotnické pomůcky, je použito vozidlo patřící soukromé osobě, nebo je použita nemovitost, kterou nemůže užívat její nájemce, který je k tomu jinak oprávněn, atd. Důležité však je, že tato náhrada je náhradou za samotné omezení práva nebo povinné vykonání práce, nezahrnuje již následné škody, které z tohoto omezení nebo povinnosti mohou dále vzniknout. Tyto škody je třeba nahradit podle § 36.

Jak potvrzuje i systematika zákona, nemá toto právo povahu práva na náhradu škody, nýbrž se jedná o právo za omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny, resp. náhradu spojenou s podrobením k nuceným pracím nebo službám ve smyslu čl. 9 odst. 2 písm. d) Listiny. Praktický význam má tento závěr např. pro běh promlčecích lhůt, které se neřídí zvláštními pravidly o promlčení práva na náhradu škody (§ 620, 636).

Tato regulace je zvláštní úpravou vůči obecným pravidlům upraveným dříve v § 128 obč. zák. č. 401964 Sb., v současnosti pak v § 1037 až 1039 o. z., do určité míry i vůči úpravě § 3014 o. z. Také tato pravidla míří na náhradu za omezení vlastnického práva ve prospěch jiného v situaci nouze, resp. v naléhavém veřejném zájmu.

2. Lhůta pro uplatnění práva podle § 35 odst. 1 kriz. zák.

Podle § 35 odst. 1 věta druhá kriz. zák. se peněžní náhrada vyplácí do 6 měsíců od ukončení nebo zrušení krizového stavu, v jehož důsledku vznikl nárok na peněžní náhradu. Dikce tohoto ustanovení není zcela jasná. Rozumný smysl však tato úprava dává, pokud ji budeme považovat za určení splatnosti práva na náhradu.[8]

Jde o lhůtu k plnění, konkrétně stanovenou ve prospěch dlužníka (§ 1962 odst. 2 o. z.). Stát se jako dlužník dostává do prodlení až uplynutím šestiměsíční lhůty. Vzhledem k tomu, že k zásahu do práva dochází s vědomím orgánu krizového řízení, které dokonce o tom vydává potvrzení (srov. § 29 odst. 5, § 31 odst. 6 kriz. zák.), je mu též zřejmé, že bude muset za tento zásah poskytnout náhradu, a proto (např. na rozdíl od práva na náhradu škody podle § 36 kriz. zák.) nemusí být právo na náhradu ve stanovené lhůtě zvláště uplatněno.

Právo na náhradu tedy vzniká již samotným omezením vlastnického práva, poskytnutím věcných prostředků, vykonání pracovní povinnosti nebo pracovní výpomoci. Splatnost je tímto ustanovením určena posledním dnem uvedené šestiměsíční lhůty. Tento den je též určující i pro počátek běhu promlčecí lhůty.

3. Náhrada za omezení výkonu vlastnického práva k nemovitosti (§ 35 odst. 2 kriz. zák.)

Zvláště je upravena náhrada za omezení výkonu vlastnického práva k nemovitosti, která se poskytuje v odpovídající míře podle občanského zákoníku (§ 35 odst. 2 kriz. zák.). Smysl tohoto ustanovení není zcela zřejmý. Výše náhrady podle § 35 kriz. zák. a podle § 1039 o. z. totiž bude stejná. Ustanovení je tedy spíše jen nadbytečným opakováním toho, co platí i bez této úpravy.

4. Povinný subjekt

Jako subjekt, který je povinen „vyplatit náhradu“, zákon označuje ten orgán krizového řízení, který o omezení práva nebo uložení povinnosti rozhodl (§ 35 odst. 1 věta druhá kriz. zák.). V daném případě by tak tímto orgánem byla vláda, případně orgán kraje. Z občanskoprávního hlediska však nemůže vzniknout odpovědnost k náhradě vládě nebo orgánu kraje, protože nejde o právní subjekt, nýbrž o orgán státu, resp. kraje; až tyto jsou právním subjektem.

Z uvedeného by se tak mohlo zdát, že povinným subjektem mohou být právě ty subjekty (stát, kraj), jejichž orgán jednal jako orgán krizového řízení. Spíše je však namístě analogická aplikace § 36 odst. 1 kriz. zák., podle kterého je odpovědným subjektem stát, tj. Česká republika. Nedává totiž dobrý smysl, aby povinnost k náhradě podle obou ustanovení měl jiný subjekt podle § 35 kriz. zák. na straně jedné a podle § 36 kriz. zák. na straně druhé. Často totiž bude se zásahem do práv, za který se poskytuje náhrada podle § 35 kriz. zák., spojen i vznik škody, za který se bude poskytovat náhrada podle § 36 kriz. zák. Např. za dočasné zabavení automobilu nutného k provádění záchranných činností se poskytuje náhrada podle § 36 kriz. zák., pokud tím však dotčenému subjektu vznikne další škoda, např. v podobě ušlého zisku, náleží mu právo na náhradu podle § 36 kriz. zák.

Ustanovení § 35 odst. 1 věty druhé tak spíše než určení subjektu odpovědného za škodu, obsahuje stanovení místa, kde fakticky má být mimosoudně nárok uplatněn a které má na účet státu jako dlužníka tuto náhradu fakticky vyplácet. Na rozdíl od odpovědnosti za škodu (§ 36 kriz. zák.) zde však mimosoudní uplatnění není podmínkou uplatnitelnosti práva u soudu.

V dalším, zejména ohledně soudního uplatnění nároku, lze pak odkázat na níže uvedené k určení odpovědného subjektu k náhradě škody podle § 36 kriz. zák.

5. Výše náhrady

Určení výše náhrady konkretizuje § 35 odst. 3 kriz. zák. Podle tohoto ustanovení se stanoví náhrada za vykonání pracovní povinnosti, pracovní výpomoci nebo dobrovolné pomoci, u nichž nelze určit výši náhrady dohodou nebo postupem podle zvláštních právních předpisů, ve výši, která odpovídá obvyklé mzdě za stejné či podobné práce. Při stanovení náhrady za poskytnutí věcného prostředku se vychází z výše nákladů vzniklých povinnému a z obvykle požadované náhrady za použití stejného nebo obdobného věcného prostředku v době jeho poskytnutí. Zákon zde tedy preferuje srovnávací metodu pro určení výše náhrady.

6. Regres vůči původci krizové situace

Orgán, který poskytl náhradu, je oprávněn sám požadovat náhradu (regres) po původci havárie nebo jiné události, v jejímž důsledku vznikla krizová situace a musela být nařízena krizová opatření (§ 35 odst. 4 kriz. zák.).

Nejde o subrogaci, nýbrž o originárně vzniklý regresní nárok, který vzniká ex lege tím, že povinný subjekt sám poskytl náhradu oprávněnému. Sama povinnost k poskytnutí náhrady tedy není skutečností, se kterou zákon vznik regresního nároku spojuje, nýbrž je třeba, aby tuto náhradu povinný subjekt skutečně oprávněnému vyplatil.

Zákon zde hovoří o původci havárie, aniž by však specifikoval, zda postačuje, že tento havárii jen způsobil, nebo ji musel i zavinit či je mu jinak přičitatelná. Aby toto řešení bylo koherentní s celým systémem deliktního práva, je třeba, aby vznik způsobení havárie naplňovalo předpoklady některé z deliktních skutkových podstat náhrady škody, a to ať již subjektivní nebo objektivní odpovědnosti. Původcem havárie tak bude jak ten, kdo havárii např. vyvolá protiprávním zaviněným jednáním (§ 2910) nebo i jen provozovatel provozu zvláště nebezpečného, z jehož provozu vznikla (§ 2925).

IV. Náhrada škody podle § 36 kriz. zák.

1. Obecně k odpovědnosti za škodu podle krizového zákona

Druhý případ náhrady je upraven v § 36 kriz. zák.[9] a je odpovídajícím způsobem označen jako „Náhrada škody“. Základní předpoklady práva na náhradu škody jsou obsaženy v odst. 1: Stát je povinen nahradit škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními a cvičeními (§ 39 odst. 4) prováděnými podle tohoto zákona. Této odpovědnosti se může stát zprostit jen tehdy, pokud se prokáže, že poškozený si způsobil škodu sám.“

Předpoklady náhrady škody podle tohoto ustanovení jsou tedy následující:

a) provedení krizového opatření,

b) vznik škody, resp. újmy,

c) příčinná souvislost mezi krizovým opatřením a vznikem škody, resp. újmy[10] a

d) negativní podmínky spočívající v tom, že si poškozený škodu nezpůsobil sám ani nezavinil vznik škodné události.

Jde tedy o velmi velkorysou objektivní odpovědnost za škodu způsobenou krizovým opatřením. Tato odpovědnost nevyžaduje nezákonnost či nesprávnost tohoto opatření, tím méně pak existenci zavinění.[11] Je postavena na myšlence, že když byl někdo nucen obětovat svůj majetek ve prospěch jiného, má mu ten, v jehož prospěch tento majetek obětoval, nahradit vzniklou škodu. Vzhledem k tomu, že za krizových stavů jde o ohrožení veřejných zájmů (dober), má mu být škoda nahrazena z veřejných rozpočtů.

Tento smysl a účel právní úpravy je třeba si jasně uvědomit, protože zabrání některým výkladovým omylům. Proti právu na náhradu např. nelze namítnout, že krizové opatření bylo správné, nebo že dokonce bylo nezbytné a že jeho provedením se zabránilo vzniku mnohem závažnějších škod. Jak bylo uvedeno, předpokladem vzniku práva na náhradu škody není protiprávnost. Právě naopak zákon předpokládá, že přijaté krizové opatření bylo správné a nezbytné. Nelze tedy proti vzniku práva na náhradu škody argumentovat např. tím, že se jednalo o jednání v situaci o krajní nouzi, protože ta (byť může být sporné v jakých případech[12]) vylučuje protiprávnost. Civilisticky pak dokonce není vyloučena náhrada škody, ani kdyby krajní nouze v konkrétním případě protiprávnost vylučovala.[13] Proti právu na náhradu škody podle § 36 kriz. zák. tak nelze argumentovat správností postupu orgánu krizového řízení.

Výše uvedené lze demonstrovat na velmi zjednodušeném znázornění průběhu pandemie při zásahu proti ní a při jejím volném průběhu.

Autor stáhl obrázek ZDE.

Zdroj: idnes.cz

Při rychlém šíření nákazy dojde k jejímu rychlejšímu ukončení, tedy i k menším ekonomickým ztrátám pro některé hospodářské subjekty. Zpomalení nákazy slouží k tomu, aby se rozložila v čase a dostalo se tak lékařské péče i těm osobám, pro které by nedostačovala kapacita zdravotnického systému při rychlém průběhu bez zásahu orgánů krizového řízení. Zpomalení nákazy však s sebou nese její prodloužení, a tím i zvýšení hospodářských ztrát (škod) pro subjekty, které jsou v důsledku probíhající pandemie omezeny ve svém podnikání. Lze tak říct, že záchrana zdraví a životů, které by byly ohroženy při rychlém šíření nákazy, je „vykoupena“ kromě jiného i ekonomickými ztrátami (škodami) uvedených hospodářských subjektů. To je samozřejmě zcela legitimní přístup.

Avšak právě s tímto přístupem, tj. s řádným výkonem veřejné moci při řešení krizové situace, který vede majetkovým ztrátám soukromých osob, spojuje krizový zákon právo na náhradu. Z hlediska regulace krizového zákona proto nelze proti právu na náhradu škody argumentovat tím, že krizové opatření bylo správné a nezbytné a že vedlo k záchraně lidských životů.

2. Krizové opatření

Prvním předpokladem pro vznik práva na náhradu škody podle § 36 kriz. zák. je existence krizového opatření.

Pojem krizového opatření definuje krizový zákon výslovně § 2 písm. c) jako organizační nebo technické opatření určené k řešení krizové situace a odstranění jejích následků, včetně opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob. Krizovou situací pak podle písm. b) stejného ustanovení je mimořádná událost podle zákona o integrovaném záchranném systému, narušení kritické infrastruktury nebo jiné nebezpečí, při nichž je vyhlášen stav nebezpečí, nouzový stav nebo stav ohrožení státu (tzv. „krizový stav“).

Z názvů jednotlivých usnesení vlády o přijetí krizových opatření[14] by se mohlo zdát, že krizovým opatřením ve smyslu tohoto ustanovení není samo usnesení vlády, nýbrž až provedení toho, co toto usnesení nařizuje, případně zakazuje. Sama tato usnesení vlády jsou však organizačními opatřeními určenými k řešení krizové situace a odstranění jejích následků; velmi často se jedná o opatření, která sama o sobě zasahují do práv a povinností osob. Odpovědnost podle § 36 kriz. zák. tedy dopadá i na škody vyvolané přímo těmito usneseními vlády.

Krizový zákon nevyžaduje, aby se jednalo o opatření učiněná podle tohoto zákona. Přesto by se mohlo jevit sporné, zda je krizovým opatřením samotné usnesení vlády ze dne 12. 3. 2020, č. 194, kterým byl podle čl. 5 a 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, vyhlášen na území České republiky nouzový stav. Krizové opatření má totiž směřovat k řešení krizové situace, jejíž existence však již předpokládá vyhlášení kromě jiného i nouzového stavu. Z hlediska náhrady škody však není tato otázka relevantní, protože samo toto usnesení vlády nemělo přímý dopad do fungování hospodářských subjektů, ten měla až navazující usnesení vlády o přijetí jednotlivých opatření.

3. Nahraditelná újma

A. Struktura právní úpravy

První odstavec § 36 kriz. zák. nařizuje náhradu škody, kterou dále nijak nespecifikuje. Na rozdíl od vládního návrhu krizového zákona, který zužoval případy, kdy vznikl nárok na náhradu škody (viz výše), platný krizový zákon toto nijak neomezuje, a proto je třeba při řešení dalších otázek vycházet z obecné úpravy o. z., která se uplatní podpůrně.

Druhý odstavec obsahuje poněkud překvapivě intertemporální pravidlo pro případ náhrad tzv. věcné škody (níže sub B). Třetí odstavec pak řeší jen způsob a rozsah náhrady újmy na zdraví vzniklé při povinném i dobrovolném vykonání práce (níže sub C).

B. Náhrada škody jako majetkové újmy

a) Obecně k náhradě majetkové újmy

Jak bylo uvedeno, § 36 odst. 1 kriz. zák. výslovně hovoří o povinnosti nahradit škodu. Škodou se rozumí majetková újma, resp. přesněji újma na jmění (§ 2894 odst. 1 o. z.). Z podpůrně použitelné úpravy občanského zákoníku plyne, že nahraditelná je každá majetková újma (škoda), která je podle něj nahraditelná. Vzniká tedy právo na náhradu jak skutečné škody, tak i ušlého zisku (§ 2952 věta první o. z.), nahraditelná je i škoda spočívající v navýšení pasiv, tj. ve vzniku dluhu (srov. § 2984 odst. 1, § 2952 věta druhá o. z.).

b) Intertemporální pravidlo v odst. 2

Velmi podivnou úpravu obsahuje § 36 odst. 2 kriz. zák., podle kterého platí: Náhrada věcné škody vzniklé při činnosti orgánů provádějících krizová opatření nebo při uloženém poskytnutí věcných prostředků se poskytuje podle právních předpisů platných v době vzniku škody.“

Smysl a účel tohoto pravidla je velmi nejasný. Jde o intertemporální pravidlo, podle kterého nemá být rozhodující pro určení, jakými pravidly se náhrada škody řídí, okamžik provedení krizového opatření, nýbrž okamžik vzniku škody. Toto řešení se výrazně odlišuje od standardní intertemporální úpravy deliktního práva, podle které má být rozhodující protiprávní jednání, případně pokud toto není předpokladem odpovědnosti, pak okamžik působení okolnosti, která zakládá odpovědnost;[15] v daném případě by se mělo jednat o dobu provádění krizového opatření. I z hlediska principu důvěru v právo, na kterém je založeno intertemporální právo, je právě tato doba klíčová pro rozhodnutí, zda má být krizové opatření provedeno, pro zvážení, jaká rizika z něj plynou, atd.

Raritní je i to, že toto ustanovení neodkazuje na předchozí právní úpravu, kdy např. principu plné neretroaktivity odpovídá, že se i za účinnosti nové právní úpravy řídí již vzniklé právní poměry dosavadními předpisy. Zde aktuální právní úprava odkazuje na budoucí předpisy. Zcela absurdní je pak to, že se neodkazuje na účinné právní předpisy, ale jen na platné. Pokud však právní předpisy nenabyly účinnosti, nemůže na tom změnit nic ani toto ustanovení, a proto i přes jeho dikci nemohou vyvolávat právní účinky; odkaz tak může směřovat jen na účinnou právní úpravu.

Velmi problematická je již ústavní přípustnost této úpravy, a to zejména s ohledem na požadavek předvídatelnosti práva, který je přinejmenším k okamžiku přijetí opatření a zásahu do práv poškozeného silně potlačen (škoda totiž může vzniknout až časově po zásahu do práv poškozeného).

Avšak i vlastní smysl tohoto intertemporálního pravidla není jasný. Má se předpisy platnými v době vzniku škody řídit i sám předpoklad vzniku škody, nebo jen způsob a rozsah náhrady? Bylo by absurdní, pokud by zákon sám určoval rozsah aplikovatelnosti nového zákona, který dosud nebyl přijat. Proto se tím spíše míní právě jen rozsah a způsob náhrady škody. Racionalita takového řešení však zůstává utajena.

Problematický je však i pojem věcné škody. V současné (i klasické) civilistice odpovídá pojem věcná škoda (Sachschaden) škodě na věci, tj. nezohledňují se např. následné škody, které vzniknou ze samotného poškození věci (tak např. § 2946). Socialistické československé právo však tento pojem užívalo v jiném významu jako protipól pojmu osobní škoda, tedy vlastně jako ekvivalent dnešnímu pojmu majetková újma nebo jen samotnému pojmu škoda (§ 2894 odst. 1).[16] S tímto pojetím pojmu věcná škoda pracuje dodnes právo pracovní. S ohledem na celkovou koncepci krizového zákona, který není terminologicky přizpůsoben moderní civilistice, lze mít spíše za to, že je tento pojem užit ve starším, tj. širším smyslu.

C. Náhrada nemajetkové újmy

Jak bylo uvedeno, § 36 odst. 1 kriz. zák. hovoří jen o náhradě škody, nikoli též o náhradě nemajetkové újmy. Tato dikce by mohla odpovídat tomu, že se nahrazuje jen škoda jako újma majetková (§ 2894). Na druhou stranu však třetí odstavec výslovně normuje způsob a rozsah náhrady nemajetkové újmy na zdraví vzniklé při výkonu uložené pracovní povinnosti, pracovní výpomoci nebo pomoci vykonané v rámci organizované činnosti. Toto ustanovení by mohlo být buď speciální vůči odst. 1, nebo by mohlo naznačovat, že se má nemajetková újma přeci jen nahradit.

První výkladová možnost, tj. pojetí odst. 3 jako lex specialis vůči odst. 1, znamená, že se újma na zdraví hradí jen v uvedeném případě a jiné újmy na zdraví, které by poškozenému vznikly v příčinné souvislosti s krizovým opatřením, již nahraditelné nejsou. Problém druhého řešení pak je v tom, že na první pohled nechává otevřenou otázku ohledně typu nemajetkové újmy, která má být nahraditelná.

Domníváme se, že při značné nejasnosti vztahu obou ustanovení je třeba upřednostnit druhou možnost. Zdraví a život člověka patří mezi nejvýznamnější právní statky s nejintenzivnější ochranou. Bylo by absurdní, pokud by zákon chránil majetkové zájmy, avšak současně by odpíral ochranu těchto intenzivněji chráněných právních statků. Při podrobnějším pohledu se pak i vyjasní rozsah nemajetkových újem, kterým má být ochrana poskytována. Je totiž třeba aplikovat § 2956 o. z. Toto ustanovení je třeba interpretovat tak, že zakládá právo na náhradu nemajetkové újmy, pokud dojde k naplnění skutkové podstaty náhrady škody, která chrání i (alespoň některá) přirozená práva chráněná ustanoveními první části o. z., tedy zejména osobnost člověka.[17] V daném případě chrání § 36 kriz. zák. přinejmenším i život a zdraví osob, a proto při zásahu do těchto statků vzniká v souvislosti s § 2956 o. z. právo na náhradu nemajetkové újmy. V případě usmrcení se aplikuje § 2959 o. z.

Ustanovení § 36 odst. 3 kriz. zák. tedy není lex specialis vůči odst. 1, který určuje výjimečný případ, kdy se nahrazuje i nemajetková újma, nýbrž jen ve vztahu k určitým újmám na zdraví stanoví konkrétní způsob a rozsah náhrady odkazem na předpisy o odškodňování pracovních úrazů.

D. Započítání prospěchu

Ve vztahu k rozsahu náhrady újmy je třeba zvláště zdůraznit, že je třeba zohlednit i tzv. započítání prospěchu (compensatio lucri cum damno).[18] Pokud tedy např. určitý subjekt utrpí újmu v důsledku provádění krizového opatření, avšak současně dojde k nabytí prospěchu, např. je uchráněn jiný, jinak ohrožený právní statek, je třeba o tento prospěch snížit samotnou náhradu.

Je otázka, zda prospěch, který lze započíst na případnou náhradu, musí být individualizovaný, nebo zda postačuje jen ochrana určitého veřejného dobra (např. obecně ochrana veřejného zdraví), kterým je zprostředkovaně chráněn i daný konkrétní subjekt.

Jako úvaha se nabízí, že shodné omezení, které se týká celé veřejnosti (např. zákaz vycházení), by mělo být kompenzováno, vyváženo prospěchem, který spočívá i jen v ochraně veřejného dobra. Toto započítání prospěchu by nemělo nastat snad jen v případě, kdyby bylo v konkrétní situaci prokázáno, že dané opatření nebylo danému subjektu ku prospěchu (např. byl vůči hrozící chorobě sám imunní).

Naproti tomu, pokud by se jednalo o zvláštní zásah vůči určitému subjektu nebo vůči určité skupině subjektů, tak vůči němu nelze započíst prospěch veřejnosti jako takové, tj. jen ochranu určitého dobra. V takovém případě byl daný subjekt ať již jednotlivě, nebo jako příslušník určité zvláštní skupiny, „obětován“ ve prospěch ochrany celku, a právě pro tyto případy stanoví krizový zákon právo na náhradu.

4. Příčinná souvislost

A. Obecná východiska pro posouzení kauzality

Významným a v daném kontextu velmi problematickým předpokladem je příčinná souvislost mezi krizovým opatřením a vznikem škody, resp. újmy.

Krizové opatření tedy musí být ve vztahu k nastalé újmě conditio sine qua non. Tak je tomu tehdy, pokud v případě, kdy si odmyslíme krizové opatření, odpadla by i samotná újma.

Musí však být naplněna nějaká další kritéria objektivní přičitatelnosti? Vzhledem k tomu, že jde odpovědnost za dovolený výkon veřejné moci, je rozumné, pokud konstrukce odpovědnosti i v tomto případě umožní orgánu krizového řízení posoudit možné následky svého rozhodnutí (a to i pro veřejné rozpočty) a na tomto základě se rozhodnout. Nástrojem, který k tomuto účelu právo běžně užívá, je kategorie objektivní předvídatelnosti škody, resp. adekvátnosti. Proto i v tomto případě je namístě použít toto kritérium objektivní přičitatelnosti. Nahraditelné jsou proto pouze ty škodní následky krizového opatření, které byly v době jeho provádění objektivně předvídatelné.

V některých případech nemusí působit prokázání příčinné souvislosti zvláštní problémy: např. když bude výrobci některých zdravotnických pomůcek zakázáno je prodávat svým smluvním partnerům, může mu tím vzniknout škoda v podobě ušlého zisku; nebo v důsledku jednání záchranného systému dojde ke zranění osoby atd. Reálný důkaz bude možný zejména v případě rychlých, často jednorázových účinků určitého opatření, zejména účinků, na jejichž zjištění nemá vliv průběh pandemie samotné.

Prokázání příčinné souvislosti, a to sama otázka, zda je krizové opatření ve vztahu k nastalé újmě conditio sine qua non, však často může být velmi komplikované a v jednotlivostech zde vzniká velmi mnoho sporných otázek. Zvláštní problémy budou spočívat zejména v těch případech, kdy je třeba zohlednit průběh a účinky pandemie samotné. Nejprve je třeba si uvědomit, že nejde o příčinnou souvislost s krizovým stavem a vzniklou škodou, nýbrž o příčinnou souvislost krizového opatření a vzniklé škody. Nelze proto např. argumentovat tím, že před pandemií měl určitý podnik obrat v určité výši, nyní po krizovém opatření má obrat nižší, a že rozdíl vymezuje škodu v podobě ušlého zisku z provozu tohoto obchodu. Je třeba srovnat stav, jaký skutečně je, se stavem, jaký by hypoteticky byl, pokud by ke krizovému opatření nedošlo.

Zjištění stavu, jaký fakticky je, spočívá ve zjištění skutečnosti, nepřináší tedy specifické důkazní obtíže. Naproti tomu výrazně problematičtější je zjištění onoho hypotetického stavu, který by byl nastal, pokud by nebylo provedeno krizové opatření, ovšem při existující krizové situaci. Je proto třeba namodelovat, jak by se pravděpodobně krizová situace vyvíjela nebýt krizového opatření, a jaký by to mělo vliv na majetek subjektu, který se domáhá náhrady škody.

Mimořádnost situace toto bude činit velmi obtížným. Příkladem může být nucené zavření restaurací. Pro zjištění škodních následků krizového opatření u konkrétního provozovatele je třeba zjistit, jak by se vyvíjela návštěvnost dané restaurace, pokud by k tomuto krizovému opatření nedošlo. Jistě není možné jednoduše vyjít z návštěvnosti v době před pandemií, protože tato pandemie by jistě měla (přinejmenším po nějaké době) na návštěvnost vliv. Ale jaký? Lze např. říci, že při absenci krizového opatření by došlo k rychlejšímu šíření virové nákazy, a tím i k rozšíření paniky, čímž by došlo k výraznému snížení návštěvnosti i bez krizového opatření? Mimořádnost situace nedovoluje srovnání s jakýmkoli obdobím v dohledné historii České republiky. Snad by mohlo pomoci srovnání s vývojem v zemích, které příslušné opatření nezavedly, nebo je zavedly až později. Ale zde je opět riziko, že se tyto země mohou lišit v mnoha jiných ohledech, které podobné srovnání nedovolí. Přitom důkazní břemeno ohledně vzniku škody nese poškozený; je tedy zásadně právě na něm, aby prokázal i onen hypotetický scénář, který je nezbytný k prokázání výše škody.

Pro prokázání alternativního vývoje, který by nastal, kdyby nedošlo ke krizovému opatření, je tak třeba kromě jiného zohlednit následující okolnosti, přičemž zjištění každé z nich může být nejisté a jejich kombinace pak může tuto nejistotu násobit. Je třeba zvážit, zda již tyto (na krizovém opatření nezávislé) okolnosti by nevedly k tomu, že by určitý provoz byl již z tohoto důvodu ztrátový, tudíž by nebylo možné hovořit o ušlém zisku.

První okolností, kterou je třeba vzít v úvahu, je samotný epidemiologický vývoj, který by nastal nebýt krizového opatření. Komplikovanost tohoto zjištění není třeba dále rozvádět.

Zjištění alternativního epidemiologického vývoje je jistě východisko, avšak samo o sobě to nepostačuje. Vývoj pandemie by měl zcela jistě vliv na spotřebitelskou poptávku, což je třeba též zohlednit. Zvýšení obavy z nákazy by jistě mělo vliv na chování spotřebitelů, např. i na to, zda se budou stravovat v restauraci, či nikoli. Ten, kdo tvrdí, že byl krizovým opatřením poškozen na ušlém zisku, by měl prokázat, že by vývoj spotřebitelské poptávky neměl vliv na jeho příjmy, o které tak přišel právě jen v důsledku krizového opatření.

Dále je třeba zkoumat, jaké prevenční povinnosti právní řád ukládá i bez krizových opatření. Např. i bez krizových opatření existuje obecná povinnost nezasahovat do zdraví jiných osob. To samo o sobě by v situaci existující pandemie mělo vliv na dovolené chování osob. Z obecné povinnosti nezasahovat do absolutních práv jiných osob totiž plynou tzv. konkrétní povinnosti opatrnosti,[19] tj. konkrétní prevenční povinnosti v příslušné situaci (srov. § 2900, 2901 ve spojení s § 2910). Např. určitou karanténu osob, u kterých je riziko nákazy, lze dovodit již z těchto pravidel. Pro vysvětlení uveďme, že jde o povinnosti, které byly za účinnosti obč. zák. č. 40/1964 Sb. dovozovány z § 415. Při určité míře nákazy tak lze pravděpodobně i po hostinských a jiných provozovatelích služeb požadovat určitá preventivní opatření, aby došlo k zamezení nákazy hostů. Zatímco nákaza např. běžným nachlazením náleží k běžnému životnímu riziku, o nákaze chorobou COVID 19 toto (alespoň v současnosti) říct nelze. Na druhou stranu však lze argumentovat, že i když striktně vzato nejde o kauzální škodu, smysl a účel zákona zde vyžaduje, aby byla nahraditelná právě ta škoda, která vznikla výkonem preventivních opatření za účelem ochrany statků chráněných krizovým zákonem (v daném případě jde o ochranu zdraví a života), byť by se toto jednání od daných subjektů očekávalo i bez vyhlášení krizového stavu. Z tohoto hlediska je nahraditelná i tato škoda.

Je třeba zohlednit i možný vliv pandemie na provozní a zaměstnaneckou složku závodu poškozeného. Vysoká nemocnost by mohla mít vliv na zaměstnance poškozeného subjektu, což by mu i tak mohlo znemožnit nebo alespoň podstatně ztížit podnikatelskou činnost.

Na probíhající pandemii nereagují jen orgány krizového řízení, ale i další subjekty, ať soukromé, veřejné nebo i jiné státy. I specifické chování těchto dalších subjektů by mohlo působit na ekonomickou situaci dotčených subjektů, a proto je třeba je též zohlednit. Dojde-li tedy např. k uzavření hranice nikoli v důsledku rozhodnutí českých úřadů, nýbrž rozhodnutím cizích států, tak za důsledky tohoto opatření již český stát podle krizového zákona neodpovídá.

Pro úplnost zdůrazněme, že z koncepce zákona a jeho konstrukce práva na náhradu škody plyne, že nahraditelnou škodou jsou i škody, které konkrétním subjektům vznikly tím, že v důsledku krizových opatření vlády došlo k prodloužení trvání pandemie, a to i přesto, že tato opatření byla nezbytná z důvodu ochrany veřejného zdraví (viz výše uvedený popis grafu vyjadřujícího vývoj pandemie při jejím zpomalení a při volném průběhu).

B. Možné snížení míry důkazu

Důkazní obtíže, do kterých se poškozený při uplatnění svého nároku na náhradu škody dostává, by sice teoreticky mohly být zmírněny obecnými instituty procesního práva, avšak v konkrétní situaci pomohou i tyto jen velmi omezeně.

Důležitým procesním institutem, který umožňuje mírnit následky informačního deficitu žalobce, je snížení míry důkazu. Míra důkazu vyjadřuje stupeň pravděpodobnosti či míru přesvědčení soudce, která je zapotřebí, aby určitou skutečnost mohl považovat za prokázanou.[20] V českém právu se vyžaduje míra důkazu v podobě tzv. praktické jistoty, tj. když soudce dosáhne vnitřního přesvědčení o pravdivosti skutkového tvrzení, tj. nemá-li o jeho pravdivosti rozumné pochybnosti.[21]

V některých případech, kdy je požadavek praktické jistoty o existenci příčinné souvislosti z povahy věci mimořádně obtížný, soudy velmi rozumně dospívají k potřebě snížení míry důkazu. Tak je tomu zejména v medicínských věcech, kde sice pod nesprávným označením ztráty šance nechávají postačovat 70% až 80% pravděpodobnost pro závěr o příčinné souvislosti.[22]

Míra důkazu je obecně snížená pro účely závěru o existenci a výši škody v podobě ušlého zisku, když se požaduje jeho prokázání jen podle obvyklého, pravidelného chodu věcí (výslovně např. § 1293 věta druhá o. z.). Je to dáno tím, že prognózy tohoto druhu do budoucna lze činit jen s určitou mírou pravděpodobnosti.

V konkrétní situaci však nelze vycházet z obvyklého běhu věcí, protože ten byl zcela zásadním způsobem narušen probíhající pandemií. Je třeba zohlednit konkrétní specifickou situaci probíhající pandemie, což bude zpravidla velmi obtížné, jak ostatně lze pozorovat při obtížích predikovat účinky jednotlivých krizových opatření. Často ani nebude možné dosáhnout rozumně snížené míry důkazu, jak je tomu v případě medicínských případů.

C. Spravedlivé uvážení soudu

Důkazní obtíže by mohly být zhojeny i případným uvážením ze strany soudu. Jak § 2955 o. z., tak principiálně obdobně i § 136 o. s. ř. připouští, že soud může stanovit výši náhrady svou úvahou, nelze-li výši náhrady zjistit vůbec nebo jen s nepoměrnými obtížemi, resp. nelze-li ji učit přesně. Tato ustanovení však předpokládají důkaz vzniku nároku, tj. důkaz o tom, že alespoň nějaká škoda skutečně vznikla a nejistá je jen její konkrétní výše.[23] To sice může být určitá cesta k řešení složité důkazní situace, avšak v řadě případů bude obtížně prokazatelný vůbec vznik jakékoli škody.

D. Identifikace konkrétního krizového opatření?

Samostatným problémem je, zda se mají hodnotit škodní následky konkrétního krizového opatření, nebo celého souboru krizových opatření v dané krizové situaci.

Dikce krizového zákona spojuje odpovědnost za škodu s krizovými opatřeními, když užívá nikoli singulár, nýbrž plurál. Tato dikce sama o sobě není příliš silný argument, avšak toto řešení dává i rozumný smysl.

Mohou totiž nastat situace, kdy by izolované posouzení bylo zcela nepřiměřené. Příkladem může být situace, kdy dojde k zákazu poskytování služeb určitého typu, avšak z počátku je opomenut jeden malý segment, který však věcně k danému typu též náleží (hypoteticky např. restaurace vs. bistra). Následným opatřením se rozšíří působnost původního opatření i na tento zbývající segment. Může podnikatel náležející k tomuto segmentu říci, že předchozí opatření u něj naopak kumulovalo poptávku, o kterou poté následným opatřením přišel? Takové řešení by jej zcela nedůvodně zvýhodňovalo, když by se mu přičítal prospěch (zvýšená poptávka), který mu náhodně plyne jako důsledek některého z krizových opatření, které řeší danou krizovou situaci. Podstatně vhodnější je považovat soubor všech krizových opatření řešících jednu krizovou situaci za jeden celek, kdy si nelze vybírat často náhodné působení jednotlivých krizových opatření.

Ostatně i samo posuzování důsledků jednoho konkrétního opatření by bylo obtížnější než takové zjištění pro celý soubor opatření.

Proto je třeba posuzovat příčinnou souvislost mezi újmou a celým komplexem krizových opatření, které byly přijaty za účelem řešení konkrétní krizové situace. Tomuto řešení ostatně nahrává i to, že za všechna tato opatření je z hlediska náhrady škody odpovědný jen jeden subjekt, a to stát.

E. Ušlý zisk z časově vymezeného úseku, nebo jen jako celkový ekonomický výsledek?

Výše uvedená kritéria, která je třeba často zohlednit pro zjištění ušlého zisku (vývoj pandemie, vliv na spotřebitelskou poptávku, existenci konkrétních povinností opatrnosti atd.), je možné s vyšší mírou pravděpodobnosti hodnotit v krátké době po zavedení těchto opatření. Pokud by totiž k jejich zavedení nedošlo, lze předpokládat, že by se tato kritéria začala měnit jen s určitou pozvolností, tedy v krátké době zavedení opatření lze ještě vycházet ze stavu, jaký zde byl před jeho zavedením.

I zde však vzniká řada problémů. Jak dlouhá tato „krátká“ doba po zavedení opatření může být? Lze pravděpodobně vycházet ze srovnání se státy, které k těmto opatřením nepřistoupily.

Lze tedy samostatně uplatnit nároky na náhradu ušlého zisku jen z období krátce po zavedení opatření, nebo je třeba uplatnit až celkový ekonomický výsledek. V zásadě nebylo nikdy zpochybňováno, že lze uplatnit ušlý zisk jen za určité období, zdá se, že není důvod, proč by tomu v tomto případě mělo být jinak. Tato otázka má zásadní význam pro rozložení důkazního břemene. Poškozený totiž prokáže právě jen ušlý zisk z krátkého období po zavedení krizového opatření. Naproti tomu je to krizový orgán, který případně musí prokázat, že daný subjekt měl v budoucnu z těchto opatření určitý prospěch (viz výše 3. D), který je třeba započíst na jeho škodu. „Černý Petr“ ohledně dokazování pozdějšího vývoje tak zůstává krizovému orgánu.

F. Mzdy a další fixní náklady v době krizových opatření

V současnosti je v praxi velmi diskutovanou otázkou, zda mohou být nahraditelnou škodou mzdy nebo další fixní náklady (např. nájmy), které je podnikatel povinen platit i v době, kdy nebylo možné vykonávat určitou podnikatelskou činnost, nebo tato byla velmi omezena. Tyto náklady vznikly, nebo se k nim podnikatel zavázal ještě před přijetím příslušných krizových opatření. Jejich vynaložení tedy není v příčinné souvislosti s krizovým opatřením. Jde proto o tzv. marně vynaložené výdaje,[24] které jsou nahraditelné jen výjimečně, zejména v případě zklamání důvěry, o což se v dané situaci nejedná. Nahraditelnou škodou tak může být případně ušlý zisk z takového podnikání, kde se však uplatní problémy uvedené výše.

5. Negativní předpoklady

A. Poškozený si škodu nezpůsobil sám

Podle § 36 odst. 1 věty druhé kriz. zák. se stát zprostí odpovědnosti, pokud prokáže, že poškozený si způsobil škodu sám. Zákon zde tuto skutečnost formuluje jako liberační důvod, jako důvod pro zproštění se odpovědnosti.

Jde o situaci, kdy je škoda spoluzpůsobena také poškozeným. Pokud by totiž byla způsobena jen poškozeným, aniž by byla současně důsledkem krizového opatření, nejsou tak vůbec naplněny základní předpoklady, a proto není třeba vůbec uvažovat o zproštění se odpovědnosti.

Jde o zvláštní úpravu spoluúčasti poškozeného, která je jinak obecně upravena v § 2918 o. z. Základním rozdílem je však to, že spoluúčast poškozeného nevede k poměrnému snížení škody, nýbrž k jeho úplnému vyloučení.

Spoluúčast poškozeného není založena jen jeho konáním, ale též i opomenutím. Poškozený tak vůbec nemá právo na náhradu škody, které mohl sám s vynaložením péče přiměřené okolnostem zabránit (srov. též § 2903 odst. 1 o. z.). To je relevantní i v případě náhrady ušlého zisku. V rozsahu, ve kterém bylo možné této ztrátě zabránit (např. prodejem „přes okénko“ při restauračním provozu), nemá podnikatel právo na náhradu.

Zákon hovoří jen o „způsobení“ škody, nikoli již o zavinění (na rozdíl od odst. 6). I zde se však musí jednat o následek, který je poškozenému objektivně přičitatelný, zejména jde o objektivně předvídatelný následek jeho konání nebo opomenutí. Přičitatelný je však každý následek, za který by byl odpovědný sám poškozený, pokud by škoda nevznikla jemu, nýbrž jiné osobě (tzv. princip rovného přístupu).[25] Platí tedy podobná hlediska jako v případě spoluúčasti poškozeného podle § 2918 avšak s tím rozdílem, že se povinnost k náhradě přiměřeně nesnižuje, nýbrž je vyloučena zcela.

Může se též jednat i o situace, kdy se poškozený dobrovolně zbavil ochrany před mimořádnými budoucími událostmi, kterou mu jinak právní řád poskytuje. Příkladem může být např. smluvní ujednání, podle kterého se na smluvní vztah nemají použít pravidla o změně okolností (§ 1764 an. o. z.). Pak se smluvní strana dobrovolně zbavuje ochrany, kterou jí jinak právní řád poskytuje, nemůže v souladu s výše uvedeným požadovat ochranu od státu cestou náhrady škody. Doplňme, že takto vzniklá škoda nebude zpravidla objektivně předvídatelná, což by již samo o sobě vyloučilo právo na náhradu.

Podobně by se jednalo o způsobení škody, pokud by se poškozený mohl dovolat ochrany podle ustanovení o změně okolností, avšak nevyužil by toho.

B. Poškozený zavinil vznik škodné události

Výhody mimořádné náhrady za dovolený výkon veřejné moci nemůže požívat ten, kdo krizovou situaci zavinil. Tak stanoví výslovně § 36 odst. 6 kriz. zák. Zde již nepostačuje jen způsobení krizové situace, nýbrž zákon vyžaduje i její zavinění. Kritéria zavinění se posuzují podle obecných předpisů (§ 2912 o. z.).

Zavinění však vyžaduje protiprávnost. Proto je třeba, aby příslušné osoby jednaly protiprávně. Je-li prokázána protiprávnost jednání poškozeného, pak se jeho zavinění předpokládá (§ 2911 o. z.). Zavinění se posuzuje vzhledem ke vzniku krizové situace, nikoli již samotná škoda; ta může být i následkem krizového opatření, který poškozený nezavinil.

Právo na náhradu tak bude mít např. i osoba, která sama byla nositelem nákazy, avšak buď o této skutečnosti nevěděla a ani nemohla vědět, nebo dodržovala všechny povinnosti, které se jí jako nakažené nebo potenciálně nakažené osobě ukládají (např. karanténa).

C. Poškození obecnou normotvorbou

Ze smyslu a účelu náhrady škody podle krizového zákona, která spočívá v odškodnění za mimořádné oběti, které soukromé osoby mimořádně vynaložily za účelem ochrany veřejných dober, plyne i další omezení. Pokud by totiž součástí krizových opatření bylo i stanovení obecných pravidel, které by obstály i v běžném stavu mimo krizovou situaci (např. doplnění seznamu nakažlivých nemocí o do té doby neznámou chorobu), pak zde absentuje požadavek mimořádné oběti. Stejně jako není obecně nahraditelná újma způsobená legislativou (např. škoda spočívající v nutnosti přizpůsobit provozovny nové legislativní úpravě, vybavení novým povinným vybavením atd.), není důvod, aby byla nahraditelná v případě, kdy taková pravidla byla vydána v souvislosti s krizovou situací. Jinými slovy, pokud by určitá obecná pravidla obstála i v běžné situaci, tj. pokud by nebyla legitimní právě jen v situaci nouze, a v běžné situaci s nimi není spojeno právo na náhradu vzniklé újmy, pak tato újma není nahraditelná ani nyní jen proto, že tato pravidla byla vydána v podobě krizového opatření.

6. Lhůta pro uplatnění práva na náhradu škody

Krizový zákon upravuje v § 36 odst. 5 lhůtu pro uplatnění nároku. Zákon zde stanoví subjektivní i objektivní lhůtu. Subjektivní lhůta činí 6 měsíců a počíná běžet od doby, kdy se poškozený o škodě dozvěděl. Objektivní lhůta je pětiletá a běží od doby vzniku škody. Tyto lhůty mají povahu prekluzivní lhůty (arg. „jinak právo zaniká“).

Druhá věta uvedeného odstavce připouští, aby byla náhrada přiznána na základě uvážení (z důvodu hodných zvláštního zřetele) orgánu krizového řízení i přes marné uplynutí subjektivní lhůty nebo dokonce i bez žádosti poškozeného. Tak lze však učinit nejdéle do 5 let od vzniku škody, tj. do marného uplynutí objektivní lhůty. Tomu lze rozumět tak, že do 5 let musí v každém případě požádat poškozený o poskytnutí náhrady. Pravděpodobně nelze citované ustanovení vykládat tak, že o náhradě musí být v dané lhůtě i skutečně rozhodnuto. Tak tomu musí být jen tehdy, pokud má být o náhradě rozhodnuto i bez vlastní žádosti poškozeného.

Podle důvodové zprávy vychází tato úprava ze zkušeností z povodní v roce 1997, po nichž zejména starší občané pod dojmem protrpěných tragédií, kdy přišli o většinu svého majetku nebo někdy i o své blízké, podali žádost o náhradu škody s časovým prodlením. V takových výjimečných případech by tak měl příslušný správní úřad využít ustanovení zákona a náhradu přiznat i po uplynutí lhůty nebo bez podané žádosti.

Podle tohoto ustanovení je třeba v této lhůtě uplatnit právo na náhradu u orgánu krizového řízení, který nařídil krizové opatření. Příslušným orgánem ve smyslu odst. 5 je právě orgán krizového řízení uvedený v odst. 4. Zdůrazněme, že pro toto uplatnění není rozhodující, že dlužníkem je jen stát (viz níže sub 7).

Nařídila-li tedy krizové opatření jako orgán krizového řízení vláda, je třeba příslušný nárok v zákonné lhůtě uplatnit u vlády; prakticky je třeba žádost uplatnit u úřadu vlády, avšak orgán, kterému je adresována, je Vláda České republiky. Je-li orgánem krizového řízení orgán kraje, je třeba právo na náhradu škodu uplatnit u něj. Podle NS tak zákon stanoví jakési předběžné uplatnění nároku podobně jako je tomu podle § 14 zák. č. 82/1998 Sb.

Krizový zákon však nestanoví žádnou lhůtu pro vyřízení tohoto nároku, uplatní se proto obecná pravidla.

Obecnými pravidly občanského zákoníku se tak řídí i splatnost a promlčení nároku. Právo na náhradu škody se stane splatným bez zbytečného odkladu poté, co byl dlužník, tj. Česká republika, uvedeným způsobem vyzván k plnění (§ 1958 odst. 2 o. z.). Vládě se tak poskytuje i přiměřená lhůta k prověření žádosti o plnění.

promlčení dochází podle obecných pravidel o promlčení práva na náhradu škody. Ovšem i zde vyvstávají zvláštní problémy. Podle soudní judikatury pro případ, že je na vůli věřitele, aby přivodil splatnost pohledávky, je den rozhodný pro počátek běhu promlčecí lhůty den, který následuje po vzniku pohledávky.[26] Pokud bychom vycházeli z tohoto přístupu, pak však vzniká problém v tom, že uplatnění u soudu musí předcházet uplatnění u výše uvedeného orgánu krizového řízení. Zákon č. 82/1998 Sb. pro tyto případy normuje, že se po dobu uplatnění předběžného projednání staví promlčecí lhůta (§ 35 odst. 1). Krizový zákon k tomu žádné pravidlo neobsahuje. Proto je třeba (při respektování výše uvedeného přístupu judikatury) analogicky podle zák. č. 82/1998 Sb. vycházet z toho, že se po dobu běhu přiměřené lhůty pro prověření nároku běh promlčecí lhůty staví.

7. Povinný subjekt

Podle § 36 odst. 1 věta první kriz. zák. je škodu povinen nahradit stát. Naproti tomu odst. 4 tohoto ustanovení uvádí, že „peněžní náhradu poskytne ten orgán krizového řízení, který nařídil krizové opatření nebo cvičení, při němž anebo v jehož důsledku vznikla škoda či újma“. I s ohledem na to, že z občanskoprávního hlediska však nemůže vzniknout odpovědnost k náhradě orgánu veřejné moci, který není vybaven právní subjektivitou, je třeba pro účely určení povinného subjektu vycházet z první věty, tj. povinným k náhradě škody podle § 36 kriz. zák. je stát.[27] To platí i v případě, kdy orgánem krizového řízení je orgán kraje.

Smysl odst. 4 spatřuje Nejvyšší soud v tom, že se tím určuje orgán státu, jehož prostřednictvím se náhrada škody poškozenému poskytne za předpokladu splnění všech podmínek odpovědnosti státu za škodu a u nějž je třeba nárok mimosoudně (předběžně) uplatnit v zákonné prekluzivní lhůtě (§ 36 odst. 5 kriz. zák.).[28] Důvodová zpráva to vysvětluje tak, že „Při stanovení subjektů, které jsou povinny poskytnout náhradu škody, se vycházelo především ze zájmu, aby šlo o orgány zpravidla s místní působností, které mohou podané žádosti o náhradu škody nejobjektivněji posoudit.“

Naproti tomu v soudním řízení již za stát podle názoru NS nebude jednat orgán krizového řízení, nýbrž ministerstvo vnitra.[29] To platí i tehdy, je-li krizovým orgánem orgán kraje.

8. Regres vůči původci krizové situace

Podobně jako je tomu podle § 35 kriz. zák., náleží i podle § 36 odst. 7 kriz. zák. tomu, kdo poškozenému plnil náhradu škody, regresní nárok vůči původci havárie nebo jiné události, v jejímž důsledku vznikla krizová situace a musela být nařízena krizová opatření.

Zákon zde sice jako o věřiteli regresního nároku hovoří o orgánu krizového řízení, avšak tento nárok může mít jen osoba, která skutečně náhradu škody plnila, tj. ten, kdo je podle výše uvedených ustanovení k náhradě škody povinen, tedy Česká republika.

Orgán krizového řízení tedy může jen jednat v rámci mimosoudního řešení za stát a na jeho účet. V soudním řízení již však musí vystupovat orgán státu; zde platí totéž, co bylo uvedeno o postavení státu v soudním řízení v pozici povinného.

9. Právně-politické zhodnocení úpravy náhrady v krizovém zákoně

Jak bylo uvedeno výše, je náhrada škody v krizovém zákoně postavena na myšlence, že když je nějakému subjektu způsobena škoda jako důsledek mimořádné ochrany ostatních (veřejnosti), pak mu má být tato škoda ze strany veřejnosti prostřednictvím veřejných rozpočtů nahrazena.

Toto řešení je přesvědčivé v případě krizových situací, které se dotýkají jen relativně omezené části osob. V případě takto rozsáhlých krizových situací však toto řešení vyvolává značné pochybnosti. Například motivační působení právní úpravy, která může extrémním způsobem zatížit veřejné rozpočty do budoucna, může být značně problematické. Může totiž příslušné orgány krizového řízení odrazovat od uskutečnění opatření, která jsou nezbytná k ochraně veřejných dober (např. nyní k ochraně veřejného zdraví a životů). Případně může vést k určitému alibismu, kdy orgány krizového řízení budou spíše spoléhat, že jednotlivé soukromé subjekty určitá opatření učiní pod tlakem samostatně, aby se veřejné rozpočty nevystavovaly povinnosti k náhradě škody.

V těchto velmi rozsáhlých krizových situacích se jeví jako vhodnější řešení, když je jednotlivým subjektům skutečně poskytována náhrada za omezení jejich vlastnického nebo užívacího práva, což vyžaduje i čl. 11 odst. 4 Listiny. Jiné újmy by byly nahrazovány spíše pomocí státu, který by ji směřoval do zasažených oblastí hospodářství. S ohledem na výše zmíněné důkazní problémy by se tím mohlo vyhnout i zahlcení soudního systému, které je v případě individuálních žalob podle aktuálního právního stavu za takto obtížného důkazního stavu velmi dobře možné.[30]

 

Autor doc. JUDr. Filip Melzer, LL.M., Ph.D., působí jako advokát, pedagog na Katedře soukromého práva a civilního procesu PF UP v Olomouci a jako předseda České a slovenské společnosti pro deliktní právo a příbuzné obory.

Foto: Pixabay


[1] Rozsudek NS ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007, R 10/2010; stejně i rozsudek NS ze dne 22. 10. 2009, sp. zn. 25 Cdo 3798/2007, R 74/2010. S řešením vycházejícím z konkurence nároků však spíše koresponduje závěr obsažený v usnesení NS ze dne 27. 5. 2016, sp. zn. 25 Cdo 1422/2016, podle kterého není řízení o náhradu škody podle krizového zákona osvobozeno od soudních poplatků, a to na rozdíl od řízení o náhradě škody podle zák. č. 82/1998 Sb. Důvodem tohoto osvobození je totiž právě to, že tato odpovědnost je založena na nezákonném výkonu veřejné moci; s tím by bylo nekonsistentní, pokud by byl žalobce při nezákonném výkonu veřejné moci při řešení krizového stavu nucen postupovat jen podle krizového zákona, a to i bez příslušného osvobození od soudních poplatků.

[2] Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, sněmovní tisk č. 447, III. volební období, 1999.

[3] Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, sněmovní tisk č. 447/1, III. volební období, 1999.

[4] Tato úprava obsahově odpovídá § 29 zák. č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému.

[5] Pojem věcného prostředku vymezuje § 2 písm. f) kriz. zák. jako movitou nebo nemovitou věc nebo poskytovanou službu, pokud tuto věc nebo službu lze využít při řešení krizové situace.

[6] Pojem pracovní povinnosti vymezuje § 2 písm. d) kriz. zák. jako povinnost fyzické osoby vykonávat po nezbytně nutnou dobu určenou práci, která je nutná pro řešení krizové situace a kterou je tato osoba povinna konat v místě určeném orgánem krizového řízení.

[7] Pojem pracovní výpomocí vymezuje § 2 písm. e) kriz. zák. jako povinnost fyzických osob vykonávat jednorázové a mimořádné úkoly nezbytné pro řešení krizové situace, které jsou povinny konat v místě určeném orgánem krizového řízení.

[8] Tak též O. Vodehnal: Komentář ASPI k § 35 kriz. zák.

[9] Tato úprava obsahově odpovídá § 30 zák. č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému, a to v jeho původní podobě vládního návrhu.

[10] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007.

[11] Rozsudek NS ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007, R 10/2010; rozsudek NS ze dne 22. 10. 2009, sp. zn. 25 Cdo 3798/2007, R 74/2010.

[12] Srov. F. Melzer in E. Melzer, P. Tégl a kol.: Občanský zákoník, Velký komentář, svazek IX., 1. vydání, Leges, Praha 2018, komentář k § 2906, m. č. 63 an.

[13] Srov. F. Melzer in op. cit. sub 12, komentář k § 2906, m. č. 78 an.

[14] Např. usnesení vlády o přijetí krizového opatření ze dne 12. 3. 2020, č. 199, ze dne 14. 3. 2020, č. 211, ze dne 15. 3. 2020, č. 214.

[15] F. Melzer in op. cit. sub 12, komentář k § 3079, m. č. 6 a násl.

[16] Srov. J. Bičovský, M. Holub: Náhrada škody v československém právním řádu, Panorama, Praha 1981, str. 11: Upozorňujeme, že škoda na věci je užší pojem než škoda věcná, zahrnující i jiné materiální škody než právě na věci jako takové.“

[17] Srov. T. Doležal, F. Melzer in op. cit. sub 12, komentář k § 2956, m. č. 8 a násl.

[18] Srov. F. Melzer in op. cit. sub 12, komentář k § 2951-2952, m. č. 252 a násl.

[19] Srov. F. Melzer in op. cit. sub 12, komentář k § 2910, m. č. 105 a násl.

[20] Na tomto místě není prostor pro podrobné teoretické vymezení tohoto institutu, podrobněji proto viz P. Lavický: Důkazní břemeno v civilním řízení soudním, Leges, Praha 2017, str. 21 a násl.; L. Tichý: Míra důkazu – základní problémy z hlediska srovnávací analýzy, Právník č. 12/2019, str. 1109 a násl.

[21] Srov. P. Lavický, op. cit. sub 20, str. 36.

[22] Nejprve usnesení ÚS ze dne 12. 8. 2008, sp. zn. I. ÚS 1919/08, následně pak např. i rozsudek NS ze dne 31. 7. 2014, sp. zn. 25 Cdo 1628/2013. Srov. F. Melzer in op. cit. sub 12, úvodní výklad před § 2909, m. č. 177 a násl.

[23] Srov. F. Melzer in op. cit. sub 12, komentář k § 2955, m. č. 9 a násl.

[24] K marně vynaloženým výdajům srov. F. Melzer in op. cit. sub 12, komentář k § 2894, m. č. 27 a násl.; tamtéž, komentář k § 2951-2952, m. č. 234 a násl.

[25] Srov. F. Melzer in op. cit. sub 12, komentář k § 2918, m. č. 15, 20 a násl.

[26] Srov. např. rozsudek NS ze dne 28. 1. 2011, sp. zn. 33 Cdo 2634/2008; srov. též P. Tégl, D. Weinhold in F. Melzer, P. Tégl a kol.: Občanský zákoník, Velký komentář, svazek III., 1. vydání, Leges, Praha 2014, komentář k § 611, m. č. 30; tamtéž, komentář k § 619, m. č. 17.

[27] Rozsudek NS ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007, R 10/2010.

[28] Rozsudek NS ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007, R 10/2010.

[29] Rozsudek NS ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007, R 10/2010. Odlišně J. Vaníček: Komentář ASPI k § 36 kriz. zák.

[30]  Za cenné připomínky děkuji Mgr. Viktoru Kolmačkovi.

Go to TOP