Zdanění církevních restitucí ve světle zásady pacta sunt servanda

Dominika Novotná

Plénum Ústavního soudu rozhodlo 1. 10. 2019 ústavním nálezem sp. zn. Pl. ÚS 5/19 o zrušení čtyř slov, která do § 18a odst. 1 písm. f) zák. č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, zavedl zákon č. 125/2019 Sb., s účinností ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů. Tato slova znějí „s výjimkou finanční náhrady“. Ústavní soud tak zrušil plánované zavedení zdanění finančních náhrad, které se ČR zavázala vyplácet církvím a náboženským společnostem, a to ještě dříve, než toto zdanění nabylo účinnosti. Na základě vývoje judikatury Ústavního soudu není možné tento nález označit jako překvapivý. 

Východiska zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi 

Zákon č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi, v preambuli uvozuje smysl a účel přijetí zákona a zdůrazňuje, že „je parlament pamětliv trpkých zkušeností z dob, kdy lidská práva a základní svobody byly na území dnešní České republiky potlačovány, odhodlán střežit a rozvíjet zděděné kulturní a duchovní bohatství, veden snahou zmírnit následky některých majetkových a jiných křivd, které byly spáchány komunistickým režimem v období 1948 až 1989, vypořádat majetkové vztahy mezi státem a církvemi a náboženskými společnostmi jako předpoklad plné náboženské svobody, a umožnit tak obnovením majetkové základny církví a náboženských společností svobodné a nezávislé postavení církví a náboženských společností, jejichž existenci a působení pokládá za nezbytný prvek demokratické společnosti“. Schválením zákona v Parlamentu ČR v r. 2012 vyvrcholila dlouholetá snaha o dosažení majetkového vyrovnání mezi státem a církvemi a náboženskými společnostmi (dále i jen „církve“). Ve výše uvedeném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/19 se v tomto kontextu vyslovil i Ústavní soud, když konstatoval, že „v době nesvobody byla náboženská víra a její projevy často důvodem pro politickou perzekuci, což se projevilo i v majetkových poměrech jednotlivých církví“.

Ačkoli hned na začátku 90. let došlo k zahájení legislativních prací směřujících k odčinění majetkových křivd z dob autoritářského režimu před r. 1989, vyrovnání s církvemi bylo odkládáno. Až v r. 2007 zřídila vláda Komisi pro narovnání vztahu mezi státem a církvemi a náboženskými společnostmi. Tato komise zpracovala návrh příslušné zákonné úpravy a následně v dubnu 2008 předložila vláda Poslanecké sněmovně návrh zákona o zmírnění některých majetkových křivd způsobených církvím a náboženským společnostem v době nesvobody, o vyrovnání majetkových vztahů mezi státem a církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů.[1]

Po prvním čtení, které proběhlo 29. 4. 2008, Poslanecká sněmovna odročila projednání návrhu „do doby doplnění zákona či důvodové zprávy o vymezení rozsahu vydávaného majetku (výčet či definice) a ocenění nevydávaného majetku, to je stanovení rozsahu finanční náhrady vládou“. V červnu 2008 zřídila dočasnou komisi Poslanecké sněmovny pro řešení majetkových otázek mezi státem a církvemi a náboženskými společnostmi a uložila jí předložit stanovisko k posouzení rozsahu a způsobu řešení majetkového vyrovnání mezi státem a církvemi. Návrh stanoviska měla dočasná komise předložit Poslanecké sněmovně do konce roku 2008. Tato dočasná komise přijala dne 22. 7. 2008 usnesení, kterým odsouhlasila, aby bylo „církvím a náboženským společnostem vydáno a nahrazeno to, co vlastnily nebo měly vlastnit k datu 25. února 1948“. Na další schůzi dočasné komise v srpnu 2008 bylo konstatováno, že „státní orgány nedisponují přesnou databází historického majetku církví a náboženských společností – úplná verifikace předložených podkladů by si vyžádala detailní zpracování údajů ze všech 13 tisíc katastrálních území v ČR. Zde by se jednalo odhadem o více než 15 tisíc knihovních vložek. Z těchto údajů by se musela vytvořit databáze obsahující i parcelní výměry a tyto teprve porovnat se stávající evidencí.“ Časová náročnost takové práce byla odhadnuta na 200 člověkoroků.[2] V listopadu 2008 požádala dočasná komise Ministerstvo kultury o zpracování algoritmu, jehož pomocí by bylo možné zpřesnit ocenění majetku církví, a současně mělo ministerstvo zadat Vysoké škole ekonomické zpracování analýzy o splácení finanční náhrady církvím. Práce dočasné komise však nevedla k očekávanému výsledku – v březnu 2009 přijala usnesení, kterým navrhla, aby Poslanecká sněmovna doporučila vládě zahájit „nové kolo jednání s církvemi a náboženskými společnostmi s cílem najít takový způsob narovnání, který bude objektivně a prokazatelně vycházet z hodnoty bývalého majetku církví a náboženských společností, který tyto vlastnily k 25. 2. 1948“.

Do dalšího vývoje zasáhl Ústavní soud poprvé, když ve svém nálezu[3] konstatoval, že „dlouhodobá nečinnost Parlamentu České republiky spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu, který by vypořádal historický majetek církví a náboženských společností, je protiústavní“. V tomto nálezu se Ústavní soud věnoval podrobně i principu legitimního očekávání a konstatoval, že „legitimní očekávání církví a náboženských společností má základ i v celkové koncepci restitučního procesu po roce 1989“. S odvoláním na judikaturu ESD Ústavní soud dovodil, že „se právo legitimního očekávání váže na tři podmínky – tomu, kdo se jej dovolává, musí být veřejnou správou Společenství poskytnuty přesné, bezpodmínečné a shodné záruky, vyplývající z oprávněných a spolehlivých zdrojů, dále tyto záruky musí být takové povahy, že z nich vznikne legitimní očekávání u toho, komu jsou určeny, a konečně tyto záruky musí být poskytnuty v souladu s použitelnými normami“. Ústavní soud v této souvislosti pro futuro zvažoval též poskytnutí „ochrany specifickým nárokům dotčených osob, pokud zákonodárce nepřijme ústavně konformní řešení“.

Následně v březnu 2011 vláda opět zřídila Komisi pro narovnání vztahu mezi státem a církvemi a náboženskými společnostmi. Na základě návrhu komise a po předběžném odsouhlasení ze strany zástupců církví vláda v září 2011 schválila základní parametry připravovaného zákona. Návrh zákona byl dokončen začátkem roku 2012 a 18. 1. 2012 jej vláda předložila ke schválení Poslanecké sněmovně. Ta jej schválila s pozměňovacími návrhy dne 14. 7. 2012 a po vetu Senátu (5. 8. 2012) jej schválila opětovně. Zákon č. 428/2012 Sb. nabyl účinnosti dnem 1. 1. 2013.

Na podkladě uvedeného zákona uzavřela Česká republika (zastoupená předsedou vlády) dne 22. 2. 2013 smlouvy o vypořádání se zástupci 16 církví a náboženských společností. „Ve smlouvách se stát a církve dohodly na tom, že veškeré nároky za původní majetek, jenž se stal v období od 25. února 1948 do 1. ledna 1990 předmětem majetkové křivdy dle ustanovení § 5 zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi, a který se podle zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi nevydává, jsou vypořádány, a to včetně nároků, které ke dni uzavření smlouvy nejsou známy. Ve smlouvách byla dále dohodnuta částka finanční kompenzace stanovená na základě dohody mezi církvemi a náboženskými společnostmi zákonem, která má být vyplácena ve třicetiletých splátkách, a konečně je ve smlouvách uveden závazek státu, vyplývající opět ze zákona, vyplácet církvím a náboženským společnostem ze státního rozpočtu příspěvek na podporu činnosti po dobu 17 let s postupným snižováním jeho výše.[4] Uzavřením smluv tak byl splněn požadavek vyplývající z § 16 zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi. 

Novela zákona o majetkovém vyrovnání a zákona o daních z příjmů 

V letošním roce došlo po poměrně vyostřené politické debatě ke schválení zák. č. 125/2019 Sb., kterým se mění zákon č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi), a zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů. Touto novelou byl z ust. § 15 zák. č. 428/2012 Sb. vypuštěn odst. 6 v tomto znění: „Finanční náhrada není předmětem daně, poplatku ani jiného podobného peněžitého plnění.“ Současně byl novelizován § 18a zákona o daních z příjmů, který obsahuje zvláštní pravidla pro zdanění veřejně prospěšných osob a který osvobozoval od zdanění „příjmy z bezúplatného nabytí věci podle zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi“. Novelou bylo do daného ustanovení za slovo „věci“ doplněno „s výjimkou finanční náhrady“. Zákon měl nabýt účinnosti k 1. 1. 2020 a dvě skupiny senátorů vzápětí začaly připravovat návrh, aby Ústavní soud jako protiústavní zrušil buď novelu § 18a odst. 1 písm. f) zákona o daních z příjmů, nebo celý zákon č. 125/2019 Sb.

Protiústavnost novely zákona o majetkovém vyrovnání a zákona o daních z příjmů 

Podle mého názoru je možné zákonnou úpravu provedenou zákonem č. 125/2019 Sb. považovat za protiústavní, a to zejména s ohledem na (ne)dodržení zásady pacta sunt servanda ve spojení se zásadou legitimního očekávání. Významné je rovněž pravidlo in favorem restitutionis, které vyplývá jak z rozhodovací praxe Ústavního soudu,[5] tak je vtěleno do § 18 odst. 4 zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi, podle kterého „při aplikaci tohoto zákona musí být šetřen účel, kterým je zmírnění majetkových křivd způsobených registrovaným církvím a náboženským společnostem v rozhodném období“.

Pokud jde o princip legitimního očekávání, Ústavní soud naznačil svůj náhled v nálezu vydaném začátkem letošního roku[6] a v tiskové zprávě[7] upozornil na následující právní věty:

„I. K porušení práva na tzv. legitimní očekávání na vydání historického církevního majetku (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky) nedochází v případě, bylo-li toto očekávání založeno v potřebě budoucího vydání zákona, nikoliv v důvěře v již státem vydaný právní akt, který by konkrétně jeho předmět a konkrétní subjekty vymezil.

II. Je proto třeba rozlišovat mezi státem vytvořenou právní situací, ve které subjekt práva mohl jednat v důvěře, že účinky jeho právního jednání a případné výdaje (investice) nebudou následným jednáním státu zmařeny, a právní situací, kdy takové očekávání mohlo spočívat jen v tom, že stát (zákonodárce) přechodný stav ukončí vydáním zákona, který teprve předmět restituce a dotčené subjekty, popř. další náležitosti, bude konkretizovat; argument tzv. legitimního očekávání již proto nelze uplatnit tam, kde proti němu stojí výslovná zákonná úprava, která toto legitimní očekávání konkretizuje.

III. Protože legitimní očekávání, založené v § 29 zákona o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku bylo ‚transformováno‘ zákonem o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi do konkrétních majetkových práv konkrétních subjektů práva, přestalo již ve své původní podobě existovat; lze se proto dovolávat těchto majetkových práv jen tak, jak je vymezil zákonodárce, jehož postup byl shledán ústavně konformním.

IV. Paušální finanční vypořádání podle § 15 zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi je součástí zmírnění majetkových křivd (tam, kde zákonodárce možnost vydání majetku z různých důvodů nepřipustil), přičemž jeho realizace v ročních splátkách byla podmíněna souhlasem dotčených církevních subjektů ve formě uzavření smlouvy podle § 16 tohoto zákona. Při jeho ústavně konformním výkladu proto nutno vycházet z toho, že nejde pouze o rozhodnutí zákonodárce, nýbrž i o následné uzavření smluv (jeho occasio et ratio legis), zakládající legitimní očekávání obou stran, že dosažená dohoda bude dodržována jako výsledek jednání s dotčenými církevními subjekty.

V. Bylo věcí zákonodárce, jenž vycházel při přípravě zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi rovněž z jednání s dotčenými subjekty, aby zvážil právní důsledky blokace převodů majetku, nikoli však jeho přechodů prováděných následně z jeho rozhodnutí.

VI. Ústavní soud se nemohl ztotožnit ani s názorem stěžovatelky, že finančním vypořádáním zákonodárce sledoval primárně jiné než restituční cíle. Jak naopak plyne z důvodové zprávy k zákonu o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a okolností přijetí tohoto zákona (tzv.occasio et ratio legis), finanční náhrada měla plnit primárně restituční funkci právě vůči historickému majetku, jehož vydání zákon neumožňoval. Z ústavněprávního hlediska pak nelze v tomto ohledu považovat za podstatné, zda zákonem stanovená výše zcela odpovídá hodnotě odňatého majetku, který nelze vydat, neboť žádnou ústavní povinnost státu odčinit všechny majetkové křivdy vzniklé v minulosti vyvodit nelze. Paušální finanční vypořádání podle § 15 zákona je tak součástí zmírnění majetkových křivd, přičemž jeho realizace v ročních splátkách byla podmíněna souhlasem dotčených církevních subjektů vyjádřeným ve smlouvě o vypořádání podle § 16 zákona (v tomto případě je založeno do budoucna též ono legitimní očekávání spočívající v důvěře v právo, které by dlužník – stát mohl v budoucnu měnit). Proto nemůže vedle sebe stát nárok na finanční kompenzace za nevydávaný historický majetek a současně nárok na naturální restituci. V této souvislosti Ústavní soud upozornil na zvláštní povahu zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi, na který je třeba nahlížet jako na zvláštní typ zákona (tzv. Maß­nahmengesetz, tedy zákon – opatření), který vznikl k řešení určité situace a ve vztahu k ní je třeba jej vykládat, když sleduje určitý cíl a k jeho dosažení stanoví určité prostředky, pravidla a postupy.“

Z uvedeného výkladu Ústavního soudu je možné dovodit následující východiska pro posouzení ústavnosti zák. č. 125/2019 Sb.:

  1. smyslem a účelem zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi je náprava majetkových křivd spáchaných na církvích po r. 1948,
  2. primárním východiskem je naturální restituce, finanční náhrady plní restituční funkci tam, kde nelze vydat věcný majetek,
  3. majetkové vyrovnání včetně finanční náhrady a jejího rozložení do splátek bylo potvrzeno smlouvami uzavřenými mezi státem a jednotlivými církvemi.

I v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/19 se Ústavní soud zabýval materiálním přezkumem napadené normy, tedy prověřoval její obsahový soulad s ústavním pořádkem, a to v tomto rozsahu: (i) ochrana nabytých práv, zákaz retroaktivity, (ii) povaha restitučního zákonodárství, (iii) ústavněprávní přezkum daní a princip rovnosti, (iv) princip pacta sunt servanda.

Pokud vyjdeme z výše uvedených premis, pak je podle mého názoru nezbytné uzavřít, že finanční náhrada upravená zákonem o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi je toliko relutární restitucí, která nahrazuje vydání věci samé. Skutečnost, že se – s odvoláním na výše popsané praktické problémy – nepodařilo jednoznačně konkretizovat vydávaný a nevydávaný (nahrazovaný) majetek, nelze nepochybně vykládat k tíži církví. Za této situace pak není opodstatněné, aby se naturální restituce osvobozovala od zdanění a relutární náhrada nikoli, neboť obě náhrady mají stejný smysl, účel i podstatu.

Ochrana nabytých práv a zákaz retroaktivity 

Ústavní soud v citovaném nálezu potvrdil k bodu (i), že bude klást „důraz na princip právní jistoty, důvěry v právo a jeho předvídatelnost, zákaz retroaktivity a ochranu nabytých práv jako stěžejní principy demokratické společnosti a požadavky vyplývající z čl. 1 odst. 1 Ústavy“. Připomněl, že majetek „může zahrnovat jak existující majetek, tak i majetkové hodnoty, včetně pohledávek, na jejichž základě stěžovatel může tvrdit, že má přinejmenším legitimní očekávání dosáhnout určité realizace vlastnického práva. Jednou nabytý právní nárok lze dodatečně měnit jen za předpokladu, že je novou regulací sledován veřejný zájem vyššího stupně intenzity, než jaký požívají principy plynoucí z čl. 1 odst. 1 Ústavy. Je proto neústavní jednání zákonodárce, které uvedené požadavky nerespektuje a vykazuje znaky libovůle nebo zneužití práva.“ 

Přezkum daní 

K povaze výkladu restitučních předpisů Ústavní soud zdůraznil, že „soudy jsou povolány k tomu, aby vykládaly restituční zákony způsobem umožňujícím naplnění jejich účelu a aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu na jejich základě nabytým právům“. K otázce daní pak Ústavní soud uvedl, že je sice „věcí státu, aby rozhodl, že jedné skupině poskytne méně výhod než jiné, nesmí však postupovat libovolně a z jeho rozhodnutí musí vyplývat, že tak činí ve veřejném zájmu a ve jménu veřejných hodnot“. 

Pacta sunt servanda 

Ze zásady pacta sunt servanda pak plyne jednoznačné legitimní očekávání smluvní strany, že druhá smluvní strana dostojí svým závazkům a nebude je jednostranně a svévolně měnit. Při uzavření smluv vycházely církve ze zákona, kterým jim stát (zákonodárce) garantoval výši obdrženého finančního plnění. Pokud nyní stát přistoupil ke zdanění finančních náhrad, zachoval se v rozporu se zásadou pacta sunt servanda a narušil legitimní očekávání církví. Vracím se znovu k nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 281/97. Zde Ústavní soud konstatoval, že „demokratický stát v zájmu své vlastní věrohodnosti, bez níž by neměl podporu svých občanů, musí plně respektovat zásadu pacta sunt servanda, tj. závaznost dohod, jež uzavře se svými občany. Jestliže stát činí prohlášení, jimiž uznává nároky svých občanů pouze takovým způsobem, který mu umožňuje z formálně právních důvodů se vymknout plnění vlastních slibů, jde nepochybně o neblahé poselství občanům, které ohrožuje věrohodnost tohoto státu a doporučuje jim z preventivních důvodů vlastnímu státu nevěřit.“

Není nejmenšího důvodu, aby povinnost, kterou má stát dodržovat ve vztahu ke svým občanům, nemusel dodržovat ve smluvním vztahu k jiným subjektům, v daném případě k církvím. V tomto směru jsou dle mého názoru využitelné i závěry Ústavního soudu v nálezu, kterým zrušil zdanění státní podpory stavebního spoření:[8] „I příjmy poskytované ze státního rozpočtu mohou být předmětem daňové povinnosti. Účel zdanění se však v takovém případě odlišuje od zdanění jiných příjmů, neboť nevede k posílení příjmové části státního rozpočtu. Ve své podstatě se jedná o nepřímou formu snížení jeho výdajů, resp. stanovení jejich výše, neboť jeho prostřednictvím zůstává část výdaje ve státním rozpočtu nebo se do něj vrací. Takováto forma tak má svůj význam především tehdy, je-li s ní spojen i nějaký jiný účel (např. vyjádření rovnosti postavení státu a jiných subjektů v určitých právních vztazích). Je-li příspěvek ze státního rozpočtu poskytován za určitým účelem, měla by být výše daně z tohoto příspěvku stanovena v kontextu se stanovením výše tohoto příspěvku, neboť jinak by tento příspěvek nemusel plnit předpokládaný účel.“

Ústavní soud dospěl k závěru, že „stanovením daňové povinnosti došlo ke změně právního vztahu mezi státem a účastníkem stavebního spoření, jehož součástí byl i nárok účastníka na vyplacení státní podpory. Tento právní vztah tak nelze hodnotit jako nezávislý a nesouvisející s případným právním vztahem vyplývajícím z povinnosti platit daň ze státní podpory, nýbrž na oba je nezbytné nahlížet jako na soubor práv a povinností tvořících jeden celek. Právní závěr, že předmětnou daň je třeba v rámci přezkumu ústavnosti považovat nikoliv za daň, nýbrž za změnu právního nároku, se promítá do ústavních kritérií pro její posouzení. Poté, co účastník splnil podmínky pro vznik nároku na státní podporu za určitý kalendářní rok, mohl legitimně očekávat, že právě ze strany státu nedojde dodatečně k jejich změně, resp. ke změně samotného nároku. Jedná se přitom o očekávání, jemuž náleží ochrana jak z hlediska principu právní jistoty a ochrany důvěry v právo, resp. ochrany nabytých práv, tak s ohledem na majetkovou povahu nároku.“

V posuzovaném případě neobstojí podle mého názoru námitka některých politiků, že se v citovaném nálezu Ústavní soud zabýval i retroaktivitou zdanění státní podpory stavebního spoření, zatímco v případě zdanění finančních náhrad církvím jde o zdanění pro futuro. Jak vyplývá ze znění zákona i smluv uzavřených s církvemi, nejedná se o budoucí finanční náhradu, ale o náhradu jednou přiznanou a smluvně podchycenou, u níž toliko splatnost byla rozložena do budoucích let. Zdanění této finanční náhrady je tak v přímém rozporu s legitimním očekáváním církví, že, slovy Ústavního soudu, „ze strany státu nedojde dodatečně ke změně“ výše poskytnuté náhrady, konkrétně snížení o 19 %, což je stávající sazba daně z příjmů právnických osob.

Názor, který zcela sdílím, přehledně shrnul Stanislav Balík na diskusním fóru k církevním restitucím v prosinci 2018:[9] „Stát by neměl zneužívat své oprávnění vydávat zákony, aby jimi reguloval to, co si není jako jedna strana smlouvy schopen dojednat s druhou smluvní stranou.“ Přitom to byl právě Stanislav Balík, který ve svém poeticko-historizujícím separátním vótu k uvedenému nálezu vyjádřil nesouhlas se zrušením zdanění státní podpory z důvodu bagatelnosti (připomínám, že Stanislav Balík dovodil, že zrušením zdanění je účastníkům stavebního spoření toliko „po dobu jednoho roku umožněno každou neděli ve svatém supermarketu přikoupit plato jogurtů v akci na celý příští týden“). Zdanění finanční náhrady splácené církvím však není rozhodně možné považovat za bagatelní. Pokud Ústavní soud shledal jako protiústavní porušení legitimního očekávání účastníků stavebního spoření (v hodnotě plata jogurtů týdně po celý rok, slovy Stanislava Balíka), pak tím spíše musí být jako protiústavní chápáno snížení této finanční náhrady o 19 %.

Není možné přijmout vysvětlení ministryně financí Aleny Schillerové: „V případě finanční náhrady podle zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi tato náhrada značně převyšuje skutečnou hodnotu majetku (zejména pozemků), který je jejím prostřednictvím kompenzován. V důsledku toho vzniká z celé této transakce dodatečný majetkový prospěch (zisk) a je racionální jej zdanit. Tato nepřiměřená výše finanční náhrady také částečně odůvodňuje nemožnost odvolávat se na zásadu legitimního očekávání, spočívající v neměnnosti daňového práva ve vztahu k osvobození této náhrady.[10] Ministryně financí nikterak nedoložila svůj „pocit“, že náhrada převyšuje hodnotu nevydávaných nemovitých věcí – na exaktní soupis vydávaných a nevydávaných nemovitých věcí stát rezignoval a výši finanční náhrady stanovil sám podle určitého matematického algoritmu. Stanovení spornosti její výše je pak nutné vykládat ve shodě s principem in favorem restitutionis, tedy rozhodně nikoli k tíži církvím. Argumentace ministryně financí se blíží soukromoprávnímu institutu neúměrného krácení ve smyslu § 1793 o. z., ani toto ustanovení však neumožňuje jednomu z účastníků smlouvy „nápravu“ hrubého nepoměru mezi vzájemnými plněními tím, že by jednostranně své plnění krátil, případně po druhém účastníkovi požadoval část slíbeného plnění zpět.

Citovanou zásadou pacta sunt servanda se v předmětném ústavním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/19 Ústavní soud zabýval přímo ve vztahu ke smlouvám uzavřeným mezi státem a oprávněnými církvemi a náboženskými společnostmi a zdůraznil, že „paušální finanční vypořádání je součástí zmírnění majetkových křivd. Jeho realizace v ročních splátkách byla podmíněna souhlasem dotčených církevních subjektů vyjádřeným ve smlouvě o vypořádání – bylo tak do budoucna založeno legitimní očekávání spočívající v důvěře v právo, které by dlužník – stát mohl v budoucnu měnit.“ Ústavní soud dovodil „legitimní očekávání obou stran, že dosažená dohoda bude dodržována jako výsledek jednání státu s dotčenými církevními subjekty“.

Ústavní soud hodnotil přijetí zákona o majetkovém vyrovnání jako odstranění „významného deficitu odčinění následků komunistického režimu ve vztahu k církvím a náboženským společnostem“. Jako základ přezkumu zvolil smysl a účel zákona o majetkovém vyrovnání, které jsou vyjádřeny v jeho preambuli (viz výše). Zákon o majetkovém vyrovnání přitom vytváří přechodný režim pro úplnou odluku církví od státu. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že novela § 18a zákona o daních z příjmů se jako daň tváří jen formálně, když „fakticky jde o snížení finanční náhrady“. K tomuto smyslu novely citoval i vyjádření poslanců Poslanecké sněmovny, kteří tzv. zdanění církevních restitucí navrhli a podpořili. Dospěl proto k závěru, že „zákonodárce nesledoval napadenou úpravou legitimní cíl a nevycházel ani z žádných podstatných socio-ekonomických změn ve společnosti“. Jako stěžejní důvod neústavnosti novelizovaného § 18a zákona o daních z příjmů hodnotil „porušení práva na legitimní očekávání dotčených církví a náboženských společností, a to ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy – tedy obecného očekávání, že sliby státu budou splněny, zvláště, jde-li o oblast restitucí, a sekundárně očekávání ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě – jako derivátu majetkového práva, tedy již jasně finančně vyčíslitelného finančního závazku, z nějž jeho očekávání plyne“. Ústavní soud dospěl k závěru, že posuzované legitimní očekávání vzniklo každé církvi okamžikem uzavření smlouvy o vypořádání. Postavil se odmítavě k tomu, že by vyjednaná výše finanční náhrady mohla být později diskutována a přehodnocována. Finanční náhrada je totiž církvím vyplácena nikoli pouze na základě zákona, „nýbrž na základě zákona v kombinaci s následně uzavřenými smlouvami. Uzavřením smlouvy o vypořádání přijaly církve výslovné ujednání, že jejich veškeré nároky vůči státu za původní majetek jsou danou smlouvou a vyplacením finanční náhrady vypořádány.“

Na základě shora uvedených argumentů dospěl Ústavní soud k závěru, že ust. § 18a odst. 1 písm. f) je „neústavní a jeho deficity nelze překlenout ani ústavně konformním výkladem, neboť takový neexistuje“. Naopak zrušení celého zák. č. 125/2019 Sb. odmítl pro neopodstatněnost.

V závěru nálezu shrnul Ústavní soud argumentaci pro zrušení novely § 18a zákona o daních z příjmů takto: „Napadenou právní úpravou zákonodárce nepřípustně retroaktivním způsobem nerozhodl o zdanění, nýbrž o faktickém snížení finanční náhrady, na jejíž celou výši vznikl církvím a náboženským společnostem právní nárok a legitimní očekávání okamžikem uzavření smluv o vypořádání. Dodatečné snížení finanční náhrady za křivdy způsobené zločinným komunistickým režimem míří proti základním principům demokratického právního státu. Zákonodárce tím porušil principy právní jistoty, důvěry v právo a jeho předvídatelnost a ochrany nabytých práv, jakožto stěžejní principy demokratické společnosti (čl. 1 odst. 1 Ústavy), a právo dotčených subjektů vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě ve smyslu ochrany legitimního očekávání jeho zmnožení.“ 

Závěr 

Nálezem ke zrušení zdanění církevních restitucí tak dle mého názoru Ústavní soud potvrzuje svou nezastupitelnou roli při ochraně ústavnosti podústavních právních norem i závěr, že stát není privilegovanou smluvní stranou, pro kterou neplatí zásada pacta sunt servanda a která by mohla uzavřené smlouvy jednostranně rušit nebo měnit. Dle výše uvedeného je možné říci, že se zákonodárce snažil obejít zásady ústavního práva a demokratické společnosti vůbec tím, že by jednostranným aktem změnil své smluvní závazky. Ústavní soud dal přednost ochraně ústavně zaručených práv subjektů a postavil se proti libovůli státu. Je třeba si uvědomit, jak velkou roli v našem demokratickém státě Ústavní soud zastává, že i do budoucna, pokud by nebylo Ústavního soudu, bychom se s podobnou libovůlí státu mohli setkat po každých volbách. Je proto důležité, aby zde byla instituce nezávislá na volených orgánech, která by právě tomuto jednání bránila. ¨

Mgr. Dominika Novotná je doktorandkou Katedry občanského práva Právnické fakulty UK v Praze.


[1] Sněmovní tisk č. 482.

[2] P. Kolář: Vybrané aspekty projednávání legislativních návrhů dotýkajících se problematiky církevních restitucí v České republice, studie č. 5.343, Parlamentní institut, 2014.

[3] Nález Ústavního soudu ze dne 1. 7. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 9/07.

[4] P. Kolář, op. cit. sub 2.

[5] Např. nález Ústavního soudu ze dne 18. 1. 1996, sp. zn. I. ÚS 154/95.

[6] Nález Ústavního soudu ze dne 29. 1. 2019, sp. zn. III. ÚS 3397/17.

[7] Argumentace legitimním očekáváním ve vztahu k jeho konkretizaci zvláštním zákonem upravujícím vydání historického majetku církve, Ústavní soud, TZ 21/2019.

[8] Nález Ústavního soudu ze dne 19. 4. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10.

[9] T. Nahodil: Záměr zdanit církevní restituce je protiústavní, shodli se právníci, Česká justice, 2018.

[10] O. Tůma: Očima expertů: Zdanit církevní restituce? Newsletter Peníze.cz, 2018.

Go to TOP