K dvěma aktuálním problémům z oblasti územní samosprávy s přesahy do práva soukromého

Petr Kolman

V předloženém textu se budeme zabývat dvěma aktuálními problémy z oblasti územní samosprávy. V první části článku se zaměříme na zajímavý problém související s tématikou odvolání vedoucího úředníka městského úřadu. V části druhé si rozebereme aktuální a zajímavý oříšek týkající se mimořádných odměn ředitelů příspěvkových organizací. Obě tyto sporné otázky měly a mají přesah z práva veřejného (správního) do práva soukromého. Nadto stále stoupá počet advokátů, kteří mají jako své klienty mj. územně samosprávné celky (obce, kraje), proto by jim následující informace mohly být k užitku.

Případ první – odvolání vedoucího úředníka

V praxi se několikrát vyskytla otázka, zda má starosta obce povinnost před odvoláním vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu z funkce upozornit tohoto vedoucího úředníka[1] na porušování povinností a stanovit lhůtu k nápravě. Existuje skutečně taková „napomínací“ povinnost anebo je možné vedoucího úředníka odvolat bez jejího splnění?

Nejprve je dobré zmínit, že podle ustanovení § 12 odst. 1 zákona o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů[2] (dále v článku též zákon o úřednících) vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu lze z funkce odvolat, pouze a jen pozbyl-li některý z předpokladů stanovených podle § 4 zákona o úřednících anebo porušil-li závažným způsobem některou ze svých zákonem stanovených povinností nebo dopustil-li se nejméně dvou méně závažných porušení zákonem stanovených povinností v době posledních šesti měsíců, anebo neukončil-li vzdělávání vedoucích úředníků ve lhůtě podle § 27 odst. 1 zákona o úřednících.

Dále je dobré připomenout, že dle ustanovení § 12 odst. 4 zákona o úřednících odvoláním nebo vzdáním se funkce vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu pracovní poměr nekončí.

Pozor, to ovšem neplatí v případě, že byl předmětný pracovní poměr založen jmenováním na dobu určitou.[3] Územní samosprávný celek (obec, kraj) je povinen podat vedoucímu úředníku nebo vedoucímu úřadu návrh na změnu jeho dalšího pracovního zařazení u územního samosprávného celku převedením na jinou práci. A to takovou, jenž koresponduje s jeho zdravotním stavem a dosaženou odbornou kvalifikací.

Pakliže územní samosprávný celek nemá pro vedoucího úředníka (anebo vedoucího úřadu) takovou vhodnou práci nebo ji vedoucí úředník či vedoucí úřadu odmítne, jde o překážku v práci na straně územního samosprávného celku a současně je dán výpovědní důvod podle ustanovení § 52 písm. c) zákoníku práce. Dodejme, že odstupné poskytované vedoucímu úředníku nebo vedoucímu úřadu při organizačních změnách nenáleží v případě rozvázání pracovního poměru po odvolání nebo vzdání se funkce vedoucího úředníka (či vedoucího úřadu).

In medias res: V souladu s judikaturou nutno konstatovat, že ustanovení § 12 odst. 1 zákona o úřednících nestanoví starostovi povinnost upozornit vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu na porušování povinností a stanovit lhůtu k nápravě, neboť pouze interpretací ustanovení § 12 odst. 1 zákona o úřednících nelze dovozovat další (novou) povinnost, jenž by musel starosta před odvoláním vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu z funkce splnit. Ostatně potom by mu v rozporu s ustanovením článku 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle něhož povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod, byla ukládána povinnost, která nemá oporu v zákoně (ani v zákonném zmocnění). [4]

Shrnuto: takový postup by byl protiústavní.

Závěr k první otázce

Na jednu stranu sice platí, že legální vymezení důvodů, pro něž možno vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu z funkce odvolat, obsažené především ve výše citovaném § 12 odst. 1 zákona o úřednících nelze vykládat jako pouhou deklaraci mající jen proklamativní anebo doporučující obsah. Zmíněné vymezení představuje jasné a předvídatelné stanovení podmínek, za nichž lze vedoucího úředníka (nebo vedoucího úřadu) z funkce odvolat. A je de facto i výrazemn zvýšené (ne však absolutní) ochrany jejich vedoucího postavení. A z toho srozumitelně plyne, že je vyloučeno odvolat vedoucího úředníka územního samosprávného celku z funkce, v případě že nejsou splněny stanovené právní předpoklady pro tento postup, které stanoví zejména výše citovaný paragraf dvanáctý zákona o úřednících.

Nicméně na stranu druhou taktéž platí, že nemožno nad rámec zákona tyto zákonné parametry svévolně[5] posilovat a tedy žádat po starostech obcí, aby plnili podmínky jdoucí nad rámec zákona o úřednících[6], zde konkrétně ohledně zmíněné „napomínací a nápravné“ povinnosti.

Problém druhý – vyplácení mimořádné odměny řediteli příspěvkové organizace

V praxi je možné se setkat s „otazníkem“, zda může starosta obce svou nečinností „zablokovat“ odměnu řediteli příspěvkové organizace, kterou zmíněnému řediteli předtím schválila rada obce za splnění mimořádných pracovních úkolů v souladu se zákoníkem práce?

Dodejme, že zmíněná situace nastává zpravidla v případě, že starosta byl na radě obce v této věci přehlasován, z čehož plynou následné problémy.  

Podle ustanovení § 134 zákoníku práce za úspěšné splnění mimořádného nebo zvlášť významného pracovního úkolu může zaměstnavatel poskytnout zaměstnanci odměnu. Odměna je nenárokovou složkou platu, zaměstnanci na ni vzniká nárok až na základě výjimečného (neběžného) rozhodnutí zaměstnavatele o jejím přiznání. Tímto rozhodnutím ztrácí odměna svou nenárokovou (fakultativní) povahu a zaměstnavatel je povinen tuto složku platu zaměstnanci vyplatit, neboť jsou splněny podmínky pro její poskytnutí. Rozhodnutí zaměstnavatele o přiznání odměny zaměstnanci podle ustanovení § 134 zákoníku práce je právním úkonem, který je projevem vůle směřujícím zejména ke vzniku, změně nebo zániku těch práv nebo povinností, které právní předpisy s takovým projevem spojují (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 8. 11. 2004 sp. zn. 21 Cdo 537/2004, uveřejněný pod č. 28 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, roč. 2005 a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 23. 2. 2016 sp. zn. 21 Cdo 4481/2014, R 27/2017).

V našem případě stojíme před otázkou, jestliže už usnesením rady města (obce) z právního hlediska vzniká zaměstnanci oprávněný nárok na vyplacení mimořádné odměny, a to i když zde chybí projev vůle starosty obce (výše v textu naznačená nečinnost starosty).

Pro zodpovězení této otázky je i v souladu s judikaturou rozhodující, zda uvedené usnesení rady města představovalo rozhodnutí o odměně ve smyslu ustanovení § 134 zákoníku práce, jímž by se předmětná odměna stala nárokovou složkou platu zmíněného ředitele „příspěvkovky“.

In medias res: I v souladu s judikaturou Nejvyššího soudu ČR můžeme konstatovat, že projev vůle starosty navenek, zde představuje jen formální dovršení právního úkonu, jehož absence nemá vliv na vznik nároku zaměstnance na vyplacení odměny podle ustanovení § 134 zákoníku práce. Jinak vyjádřeno, zaměstnanec v takovém případě mj. získal legitimní očekávání, že mu bude odměna poskytnuta, neboť se o schválení odměny radou obce již dříve dozvěděl. Uvedený závěr chrání zaměstnance obce před situací, že by (ne)vyplacení odměny záviselo na uvážení starosty, jenž by tímto takřka svévolným způsobem mohl měnit vůli rady města, případně ji nečinností fakticky vyloučit. – srov. judikát Nejvyšší soud České republiky 21 Cdo 2144/2016.[7]

Podtrženo a sečteno – právní akt v podobě činnosti starosty obce zde není nutný, z pohledu práva plně postačuje rozhodnutí rady města (obce) o udělení zmíněné mimořádné odměny řediteli příspěvkové organizace. Starosta tedy nemůže zakázat vyplacení již radou obce řádně schválené odměny.


JUDr. Petr Kolman, Ph.D. je  právník a pedagog na VŠ Ambis Praha-Brno. 


[1] Anebo vedoucího úřadu.

[2] Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

[3]SVOBODA, I. Zákoník práce s komentářem. Ostrava: KEY Publishing, 2008, s. 23-26, ISBN 978-80-87071-66-3.

[4] Srov. jud. Nejvyšší soud České republiky 21 Cdo 3535/2017

[5] Anebo dokonce diskriminačně.

[6] Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

[7] Zdroj: rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15.2.2017, čj. 21 Cdo 2144/2016 , www.nsoud.cz.

Go to TOP