Svoboda účastnit se pokojného shromáždění je natolik důležitá, že jednotlivec nemůže být jakkoliv sankcionován za to, že se zúčastnil demonstrace, která nebyla zakázána, za předpokladu, že sám přitom nespáchá jakýkoliv zavrženíhodný akt.

Rozsudek Velkého senátu ESLP ze dne 15. 11. 2018, stížnosti č. 29580/12, 36847/12, 11252/13, 12317/13 a 43746/14 ve věci Navalnyj v. Ruská federace

Shrnutí:  

Stěžovatel, ruský politický aktivista a opoziční lídr Alexej Navalnyj, byl v letech 2012 a 2014 sedmkrát zadržen při účasti na různých veřejných shromážděních a následně stíhán za spáchání správních deliktů z důvodu údajné nezákonnosti takových shromáždění. Poprvé byl zadržen v roce 2012 během shromáždění konaného v Moskvě na protest proti údajně zmanipulovaným prezidentským volbám. Následně byl zadržen během nočního shromáždění aktivistů konaného v souvislosti s inaugurací prezidenta Putina. K jeho zadržení došlo dále poté, kdy protestoval s několika dalšími osobami proti „represi a mučení“ před Ruským vyšetřovacím výborem. Poté následovala další tři zadržení na veřejných shromážděních. V roce 2014 byl poprvé zadržen před budovou moskevského obvodního soudu, kam se dostavil z důvodu účasti na veřejném vyhlášení rozsudku v případu, který se týkal jisté skupiny aktivistů, ale vzhledem k tomu, že do budovy soudu neměl přístup, zůstal venku s ostatní veřejností, kde byl zadržen s odůvodněním, že pořádal nepovolené shromáždění a vykřikoval politické slogany. Ve stejný den byl podruhé zadržen při rozhovoru s novinářem, když se účastnil pokojného veřejného shromáždění. Po každém zadržení byl předveden na policejní stanici, kde setrval několik hodin, než byla sepsána policejní zpráva. Následně mu bylo sděleno obvinění ze spáchání správního deliktu (porušení stanoveného postupu pro pořádání veřejných shromáždění podle čl. 20 odst. 2 zákona o správních deliktech nebo nerespektování policejního nařízení podle čl. 19 odst. 3 zákona o správních deliktech). Stěžovatel byl ve dvou případech po zadržení a sdělení obvinění držen ve vyšetřovací vazbě. Všechna sdělení obvinění vyústila v řízení před smírčím soudcem, ve kterých byl stěžovatel shledán vinným ze spáchání správního deliktu. Pětkrát mu byla udělena pokuta ve výši od jednoho tisíce do třiceti tisíc rublů a dvakrát byl odsouzen k výkonu trestu odnětí svobody za spáchání správního deliktu (v délce patnácti a sedmi dnů). Veškerá jeho odvolání byla zamítnuta.

Předmět stížnosti před ESLP:  

Porušení čl. 5 Úmluvy (právo na svobodu a osobní bezpečnost): stěžovatel namítal, že jeho sedm zadržení a dvě vyšetřovací vazby byly nezákonným a svévolným zbavením svobody. Porušení čl. 6 Úmluvy (právo na spravedlivý proces): podle stěžovatele řízení před soudem nebyla spravedlivá. Porušení čl. 11 Úmluvy (svoboda shromažďování a sdružování): podle stěžovatele ruské státní orgány měly opakovaně porušit jeho právo na svobodu shromažďování tím, že jej zadržely, stíhaly a odsoudily. Porušení čl. 14 Úmluvy (zákaz diskriminace) ve spojení s čl. 18 Úmluvy (ohraničení možnosti omezení práv) a s čl. 5 a 11 Úmluvy: stěžovatel namítal, že jednání ruských státních orgánů bylo politicky motivované, zasahovalo do jeho svobody shromažďování a mělo za cíl omezit jeho politickou aktivitu.

Rozhodnutí ESLP:

Soudci zasedající v sedmičlenném senátu dospěli v rozsudku ze dne 2. 2. 2017 jednomyslně k závěru, že došlo k porušení práv stěžovatele zaručených v čl. 5, v čl. 6 (ohledně šesti soudních řízení o správních deliktech) a v čl. 11 Úmluvy. Stížnosti na porušení čl. 14 a 18 Úmluvy nebylo, dle jejich mínění, nutné přezkoumávat. V květnu 2017 panel Velkého senátu akceptoval žádost jak stěžovatele, tak vlády, aby byl případ postoupen Velkému senátu ve smyslu čl. 43 Úmluvy.

Ke stížnosti vztahující se k čl. 5 Úmluvy Velký senát ESLP shledal porušení práv stěžovatele v souvislosti s jeho sedmi zadrženími a dvěma vyšetřovacími vazbami. Stejně jako sedmičlenný senát také Velký senát dospěl k závěru, že nebyl důvod k tomu, aby policejní zprávy o spáchání správního deliktu stěžovatelem byly sepisovány na policejní stanici, a nikoliv na místě, a že ruská vláda nezdůvodnila, proč byl stěžovatel jednou držen ve vazbě několik hodin předtím, než byl předveden před soud, a jednou přes noc. Vzhledem k okolnostem případu tak dle ESLP nebyla vysvětlena nezbytnost zadržení ani vazby stěžovatele, a jeho zadržení a vazba tak představovaly svévolné zbavení svobody, a tudíž porušení čl. 5 Úmluvy ve všech případech.

Ohledně stížnosti k čl. 6 Úmluvy se Velký senát ztotožnil se stanoviskem sedmičlenného senátu, že k porušení práva na spravedlivý proces nedošlo pouze v jednom případě řízení před soudem, zatímco v šesti ostatních případech ano, a to vzhledem k tomu, že závěry soudů byly založeny výlučně na popisu událostí a tvrzeních předložených policií. ESLP usoudil, že předmětné správní delikty by měly být klasifikovány jako trestněprávní s ohledem na jejich obecnou povahu, na punitivní a odrazující povahu sankcí a na možnost uvalení vazby (Kašparov a další v. Ruská federace; Michajlvoova v. Ruská federace; Malofějěvová v. Ruská federace; Němcov v. Ruská federace; Navalnyj a Jašin v. Ruská federace). ESLP rovněž připomněl, že aplikovatelnost čl. 6 Úmluvy je nutné posuzovat na základě tří kritérií: 1) právní klasifikace trestného činu podle vnitrostátního práva, 2) povahy trestného činu, 3) výše trestu (viz Engel a další v. Nizozemsko, 8. 6. 1976, § 82-83; Ezeh a Connors v. Spojené království [GC], č. 39665/98 a 40086/98, § 82; Jussila v. Finsko [GC], č. 73053/01, § 30; Blochin v. Ruská federace [GC], č. 47152/06, § 179).

K čl. 11 Úmluvy Velký senát ESLP připomněl, že svoboda shromažďování tvoří základ demokratické společnosti, a proto nesmí být interpretována restriktivně (Kudrevičius a další v. Litva [GC], č. 37553/05, § 91; Taraněnko v. Ruská federace, č. 19554/05, § 65). Pojem „shromáždění“ proto ESLP nedefinuje na základě taxativního výčtu kritérií, přičemž ochrana Úmluvou je poskytována pouze „pokojným“ shromážděním (nikoliv těm, která podněcují k násilí nebo jinak narušují základy demokratické společnosti). Vzhledem k tomu, že „pokojné shromáždění“ je autonomním pojmem, rozsah jeho ochrany podle čl. 11 Úmluvy není závislý na tom, zda bylo uskutečněno v souladu s postupem stanoveným vnitrostátním právem. Pouze tehdy, kdy shromáždění spadá do rozsahu ochrany čl. 11 Úmluvy, jeho vnitrostátní právní úprava a klasifikace jsou zohledněny ESLP. Judikatura ESLP pod svobodu shromažďování zahrnuje jak shromáždění na veřejných místech, tak soukromá shromáždění, a to jak ve statické formě, tak ve formě procesí. Povolovací proces shromáždění je v souladu s čl. 11 Úmluvy, pokud účelem regulace je přijetí rozumných a vhodných opatření k zajištění jeho hladkého průběhu (Kudrevičius a další v. Litva [GC], § 147), vynucování pravidel nesmí být samotným cílem (ibidem, § 150). Proto v případě, kdy lze pokojné shromáždění uskutečnit pouze za splnění podmínky jeho předchozího oznámení a/nebo povolení, nemusí být naplněn požadavek proporcionality pro účely čl. 11 Úmluvy.

Velký senát poznamenal, že jakýkoliv zásah do svobody shromažďování, aby byl odůvodnitelný, musí zejména sledovat legitimní cíl, jakým je např. předcházení trestné činnosti či veřejného nepořádku nebo ochrana práv jiných (Merabišvili v. Gruzie [GC], č. 72508/13, 28. 11. 2017). V případě stěžovatele nebyl dle mínění ESLP legitimní cíl dán ve dvou případech jeho zadržení – v jednom případě byl stěžovatel zadržen, když s ostatními odcházel z poklidné demonstrace, kterou státní orgány vyhodnotily jako „nepovolený pochod“, a ve druhém případě státní orgány dospěly k závěru, že osoby stojící před budovou soudu představovaly nepovolené veřejné shromáždění, a ačkoliv někteří vykřikovali politické slogany, nebylo prokázáno, že totéž činil stěžovatel, nebo že měl v úmyslu uspořádat politické shromáždění. U ostatních pěti zásahů do stěžovatelovy svobody shromažďování ESLP shledal, že sice legitimní cíl byl dán, avšak zadržení stěžovatele nebylo nezbytné v demokratické společnosti, a tudíž došlo k porušení stěžovatelových práv. Navíc stěžovatel byl nucen strpět postihy trestněprávní povahy, ačkoliv taková opatření by v zásadě neměla být aplikována na osoby účastnící se pokojných shromáždění (Akgöl a Göl v. Turecko, § 43, 17. 5. 2011). ESLP konstatoval, že ačkoliv žádné ze shromáždění nebylo rušivé, všechna byla rozehnána. V této souvislosti připomněl, že vlády by měly vykazovat určitou míru tolerance ve vztahu k pokojným shromážděním, i když nebyla povolena. Zorganizování veřejného shromáždění bez předchozího povolení neospravedlňuje zásah do práva na svobodu shromažďování (Cisse v. Francie, č .51346/99, § 50). Ostatních pět zásahů bylo realizováno během pokojných veřejných shromáždění pořádaných bez ohlášení nebo po skončení povolené doby, přičemž jejich formální nezákonnost byla jediným důvodem stěžovatelova zadržení. ESLP proto neshledal zadržení a následné sankcionování stěžovatele proporcionálním vzhledem k absenci naléhavého společenského zájmu a připomněl, že důvody těchto skutkových okolností případu spočívají ve strukturálních nedostatcích v relevantní právní úpravě, která stanoví nepřiměřeně formální požadavky pro organizaci určitých veřejných shromáždění. ESLP upozornil, že kromě problému široké interpretace pojmu shromáždění, které podléhá ohlášení, a zjevného nedostatku tolerance ze strany ruských státních orgánů ke shromážděním, u kterých nebyl dodržen zákonem stanovený postup, dalším stávajícím strukturálním problémem je nepřiměřeně široká mez uvážení státních orgánů při omezování svobody, včetně uvalování sankcí trestněprávní povahy v takových případech. Velký senát ESLP vyslovil, že přijatá opatření mohla odradit ostatní podporovatele opozice a širokou veřejnost od účasti na demonstracích a od účasti na otevřené politické diskusi. Rovněž s ohledem ke skutečnosti, že relevantní vnitrostátní právo neposkytovalo účinnou ochranu proti zneužití, ESLP konstatoval porušení čl. 11 Úmluvy ve všech sedmi případech stěžovatelova zadržení.

Ohledně stížnosti k čl. 18 Úmluvy, který stanoví, že „omezení, jež tato Úmluva připouští pro uvedená práva a svobody, nesmí být využívána k jinému účelu než k tomu, pro který byla určena“, Velký senát uvedl, že námitka stěžovatele, že jeho zadržení byla politicky motivována, představuje „základní aspekt“ případu. Velký senát poznamenal, že stěžovatel byl zadržen celkem sedmkrát za relativně krátké období při výkonu jeho základní svobody shromažďování a že sehrál vedoucí úlohu pouze při čtyřech událostech, při kterých došlo k jeho zadržení, zatímco v ostatních nikoliv, a přesto se na něj policie zaměřila a zadržela jej. V této souvislosti ESLP shledal, že byly dány „souběžné kontextuální důkazy“ o tom, že státní orgány byly stále přísnější jak ve vztahu ke stěžovateli, s ohledem na jeho postavení opozičního lídra, tak v jejich přístupu k veřejným shromážděním politické povahy. Tvrzení stěžovatele, že se státní orgány zaměřovaly obzvláště na něho, ESLP považoval za zjevné s ohledem na obecnou snahu státních orgánů získat kon­trolu nad opozicí. ESLP shledal, že je nade vši pochybnost, že omezením stěžovatelovy svobody ve dvou případech byl sledován velmi závažný postranní cíl, kterým bylo „potlačit politický pluralismus, který je znakem ‚efektivní politické demokracie‘ řídící se ‚vládou práva‘, což jsou koncepty, na které odkazuje preambule Úmluvy“. Vedle absence či vysoce diskutabilní povahy legitimního cíle muselo být státním orgánům zřejmé, že jejich jednání je neslučitelné se standardy stanovenými Úmluvou. V této souvislosti měla být zohledněna zejména rozhodnutí a nálezy ESLP v předchozích případech, které se týkaly podobných demonstrací (případ Navalnyj a Jašin v. Ruská federace) nebo nedostatků trestních řízení vedených proti stěžovatelovi (případy Navalnyj a Oficerov v. Ruská federace; Navalnyj v. Ruská federace). ESLP poznamenal, že jádrem stížnosti je údajná perzekuce stěžovatele nikoliv jako soukromé osoby, ale jako opozičního politika vykonávajícího důležitou veřejnou úlohu prostřednictvím demokratické diskuse, a dále, že jím namítaná omezení jeho svobody se nedotýkala pouze jeho samotného nebo jeho kolegů opozičních aktivistů a podporovatelů, ale také samotné podstaty demokracie jako způsobu organizace společnosti, ve které svobodu jednotlivce lze omezit pouze ve veřejném zájmu, tedy ve jménu „vyšší svobody“ ve smyslu důvodové zprávy k čl. 18 Úmluvy. Velký senát tudíž shledal porušení čl. 18 Úmluvy ve spojení s čl. 5 a 11 Úmluvy z důvodu existence překážek svobodě shromažďování za účelem potlačení politického pluralismu.

ESLP na závěr připomněl svou dřívější judikaturu, podle které v ruské legislativě týkající se demonstrací, protestů a shromáždění nejsou stanoveny záruky proti svévolným zásahům (např. Lašmankin a další v. Ruská federace), a tudíž pokojná shromáždění bývají rozpouštěna v rozporu s čl. 11 Úmluvy s odůvodněním absence řádného povolení [např. Kasparov a další v. Ruská federace (č. 2)]. V případě stěžovatele byly rovněž shledány „strukturální nedostatky“ v legislativní úpravě. ESLP proto vyzval Ruskou federaci, aby v souladu s čl. 46 Úmluvy (závaznost a výkon rozsudků) přijala vhodná legislativní a/nebo jiná obecná opatření tak, aby právní předpisy upravující výkon práva svobodně se shromažďovat nepředstavovaly skrytou překážku pro svobodu shromažďování, a aby státní orgány braly náležitě v potaz zásadní význam svobody shromažďování a prokazovaly nezbytnou míru tolerance u nepovolených, avšak pokojných shromáždění, u kterých míra narušení běžného života nepřesáhne hranici malého narušení pořádku. Státní orgány mohou omezit tuto svobodu pouze poté, kdy řádně prověří, zda je omezení odůvodněné legitimními zájmy, jako je prevence kriminality nebo veřejného nepořádku nebo ochrana práv a svobod jiných, přičemž musí dbát na zachování spravedlivé rovnováhy mezi legitimními zájmy a zájmy jednotlivce při výkonu jeho svobody shromažďování. ESLP přikázal Ruské federaci, aby stěžovatelovi uhradila náhradu nemateriální újmy ve výši 50 tisíc eur a náhradu materiální újmy ve výši 1 025 eur.

Rozhodnutí zpracovala Mgr. VLADIMÍRA PEJCHALOVÁ GRÜNWALDOVÁ, Ph.D., LL.M., Katedra mezinárodního práva Právnické fakulty Západočeské univerzity v Plzni.