Nejmenovaný kolega kdysi trefně konstatoval: Účastníci správního řízení se dělí na ty, kteří institut banketního odvolání již použili a na ty, kteří ho teprve použijí. V následujícím textu se chci stručně věnovat jedné speciální otázce právě z této oblasti správního řízení, respektive správního práva procesního, tzv polo-blanketním odvoláním.

 In medias res – položme si výzkumnou otázku: Musí správní orgán vyzývat účastníka správního řízení k doplnění jeho odvolání, pakliže účastník ve svém odvolání uvedl toliko jeden nebo dva důvody a dále pak napsal, že jeho odvolání je takzvaně „blanketní“, a tedy že správní úřad má, dle jeho názoru, vyčkat jeho dalších doplnění. Má správní úřad ve správním řízení skutečně takovou povinnost?

 Připomeňme si, že odvoláním ve správním řízení lze napadnout výrokovou část rozhodnutí, jednotlivý výrok nebo jeho vedlejší ustanovení. Akcentujme, že odvolání pouze a jen proti odůvodnění správního rozhodnutí je ex lege nepřípustné.

Odvolání musí mít náležitosti uvedené v ustanovení § 37 odst. 2 s. ř. a musí zahrnovat údaje o tom, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu jej napadá a v čem je spatřována neshoda s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo.

Pakliže není v předmětném odvolání uvedeno, v jakém rozsahu odvolatel rozhodnutí napadá, platí, že se domáhá zrušení celého rozhodnutí. Odvolání se podává s potřebným počtem stejnopisů tak, aby jeden stejnopis zůstal správnímu orgánu a aby každý účastník dostal jeden stejnopis. Nepodá-li účastník potřebný počet stejnopisů, vyhotoví je správní orgán na náklady účastníka.

V neposlední řadě připomeňme, jestliže odvolání směřuje jen proti některému výroku správního rozhodnutí nebo proti vedlejšímu ustanovení enunciátu, které netvoří nedílný celek s ostatními, a pokud tím nemůže být způsobena újma některému z účastníků, nabývá zbytek výrokové části právní moci, přirozeně umožňuje-li to povaha věci.[1]

Blanketní odvolání

Tématikou blanketních odvolání, tedy těch „ryzích“, kde není uveden žádný odvolací důvod, se opakovaně zaobírala judikatura správních soudů. Připomeňme zde kupříkladu rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, sp. zn. 54 Ca 1/2008, ze dne 14. února roku 2008, který mj. dochází k závěru: pakliže odvolání ve správním řízení neobsahuje (žádné) odvolací námitky a odvolatel v odvolání požádá o stanovení lhůty k doplnění odvolání, je správní orgán povinen takovou lhůtu stanovit. A musí tak učinit procesním postupem dle § 37 odst. 3 s. ř. za současného použití § 93 odst. 1 s. ř. Citovaný východočeský Krajský soud zde mj. shledal, že vzhledem k tomu, že odvolání je podáním ve smyslu § 37 s. ř., a taktéž se zřetelem na ustanovení § 93 odst. 1 s. ř., když se pro odvolací řízení použijí analogicky ustanovení hlavy I. – IV., VI. a VII. v druhé části správního řádu, nemá-li odvolání nějakou náležitost vyplývající z § 37 nebo z § 82 odst. 2 s. ř., je vhodné postupovat podle § 37 odst. 3 s. ř. tak, že příslušný správní orgán pomůže žadateli nedostatky odstranit anebo jej k jejich odstranění vyzve a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu. Lhůtu k odstranění nedostatků lze přitom určit usnesením podle § 39 odst. 1 s. ř..[2]

Jak dlouhá má být tato náhradní lhůta? K určení délky přiznané „dodatečné“ lhůty k doplnění odvolání se mj. vyjádřil i Nejvyšší správní soud. A to v rozsudku sp. zn. 1 As 4/2009 ze dne 6. března 2009, že to záleží za podmínek stanovených v § 39 odst. 1 s. ř. (tj. určením lhůty nesmí být ohrožen účel řízení ani porušena rovnost účastníků) na správním uvážení správního orgánu. Zdůrazněme, že stanovená lhůta nesmí být nijak diskriminační a musí být všem účastníkům přiznávána za rovných a předvídatelných[3] podmínek.

Řešení výzkumné otázky – „polo-blanketní“ odvolání

In medias res: Má za povinnost správní orgán vyzývat účastníka správního řízení k doplnění jeho odvolání, pakliže účastník ve svém odvolání uvedl toliko jeden nebo dva důvody a dále pak napsal, že jeho odvolání je takzvaně „blanketní“?

Mám za to, i v souladu s judikaturou, že tak činit de lege lata nemusí.

Zastávám názor, že správní orgán není povinen vyzývat účastníka k doplnění odvolání ve smyslu ustanovení § 37 odst. 3 s. ř., pokud odvolání obsahuje alespoň jeden projednatelný důvod, a je z něj tedy zřejmé, v čem odvolatel spatřuje rozpor s právními předpisy (viz § 82 odst. 2 s. ř.).

Obdobně jako Městský soud Praha shledávám, že takovou povinnost nezakládá správnímu orgánu ani skutečnost, že účastník výslovně označil odvolání jako „blanketní nebo blanketové“ a naznačil v něm, že odvolacích důvodů hodlá (po lhůtě) vznést více.[4]

Paralelně jako výše uvedený Městský soud Praha docházím k závěru, že správní orgán je sice obecně povinen vyzvat žalobce k odstranění nedostatků odvolání, tento postup je ovšem nutné uplatnit jen na případy takových podání, kdy účastníkem správního řízení podané odvolání neobsahuje vůbec žádný (!) odvolací důvod, tedy je zcela neprojednatelné. To ovšem není případ popsaný v předloženém výzkumném dotazu.

Koneckonců, podíváme-li se na přídavné jméno „blanketní“ z pohledu gramatického (jazykového) výkladu, tak takové podání je dle své etymologie de facto „prázdné“[5]. Tedy z povahy věci neobsahuje (a nesmí obsahovat) vůbec žádné důvody. Nelze být procesně současně „obutá i neobutá“, tedy zároveň uvádět některé odvolací důvody a současně být v režimu tzv. blanketního odvolání.

Taktéž z teleologického hlediska, by opačný postup, de facto oslaboval význam institutu lhůt stanovených ve správním řádě, respektive by lhůty přestaly plnit svou základní úlohu, tj. podporovat a zabezpečovat efektivitu správního řízení.

Závěr

Podle mého odborného názoru a v souladu s výše napsaným, se zde nemůže jednat o pochybení správního orgánu, pokud by v takovém výše popsaném případě nevyzval účastníka k doplnění jeho „polo-blanketního“ odvolání.

Na věci v principu nic nemění ani do jisté míry paradoxní skutečnost, že v případě, kdy účastník správního řízení neuvede vůbec žádný důvod, a tedy se dostane, i v souladu s relativně ustálenou judikaturou, do režimu banketního řízení, tak je na tom procesně v jistém ohledu lépe než ten účastník řízení, jenž artikuloval jeden či dva důvody a následně se „dovolával“ zařazení do sektoru blanketních odvolatelů, jímž je poskytována náhradní dodatková lhůta.

Dovoluji si doporučit účastníkům, aby svá odvolání zpracovávali řádně a zejména včas. A nespoléhali se na pomyslnou berličku v podobě blanketové formy odvolání. A pokud již v určitých případech[6] jsou nuceni k tomuto kroku přistoupit, rozhodně jim nemožno doporučit, aby svá blanketní podání „vylepšovali“ tak, aby se dostali do režimu polo-blanketních podání, se kterými nemožno, jak bylo uvedeno výše, spojovat účinky zamýšlené účastníky ve smyslu prodloužení lhůt.

Právní filozof a někdejší výmarský ministr spravedlnosti Gustav Radbruch kdysi trefně konstatoval ohledně hodnot v právu: Právo tyto hodnoty sleduje v cílech, jichž má být dosaženo. Těmito cíli rozumí právní jistotu, spravedlnost a efektivitu. A nikdy těchto cílů nemožno, žel, v plné míře dosáhnout současně. Zde u polo-blanketních odvolání je možná do jisté míry potlačena spravedlnost (ve vztahu k úplným blanketům) avšak je naopak posílena efektivita správního práva. I zde se tedy naplňuje Radbruchova formule v tom směru, že cílů práva nemožno dosáhnout zároveň.

K následné odborné diskuzi ještě dodávám otázku de lege ferenda, zda by český zákonodárce neměl lépe (resp. jinak) upravit institut blanketního odvolání ve správním řízení. Nemožno zapudit myšlenku, zda správní řízení mj. nezrychlit a nezefektivnit úplným zákazem blanketních odvolání. Anebo tak neučinit alespoň pro určitý typ správních řízení, například pro řízení stavební či územní, která jsou dlouhodobě kritizována pro svou zdlouhavost.

JUDr. Petr Kolman, Ph.D., je právník, VŠ pedagog na Vysoké škole regionálního rozvoje a Bankovní institut – AMBIS a. s., Praha-Brno, člen rozkladové komise ČNB.

---

[1] Pro informační komplexnost dodejme, že odvolací řízení je podle ustanovení § 82 odst. 4 správního řádu ovládáno tzv. koncentrační zásadou.

[2] Obdobně ve prospěch blanketních odvolavatelů judikoval i např. Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 1 As 4/2009 ze dne 6. března 2009.

[3] V souladu se zásadou legitimního očekávání.

[4] Viz rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 11. 2011, čj. 5 Ca 298/2008-52.

[5] Resp. odvolacími důvody a argumenty neobydlené.

[6] Zákonitě půjde nejčastěji o důvody časové tísně.