Dnem 1. ledna 2021 nabyla účinnosti nová právní úprava nakládání s odpady, která nahradila právní úpravu dosavadní, představovanou zejména zákonem č. 185/2001 Sb., o odpadech. Zákon č. 541/2020 Sb., o odpadech (dále jen „zákon“), obsahuje nově mj. i právní regulaci tzv. černých skládek, tedy míst, na nichž došlo k nezákonnému soustředění odpadu. Následující text si klade za cíl nahlédnout na novou právní úpravu očima vlastníka pozemku, na němž došlo bez jeho vědomí k nezákonnému soustředění odpadu, tedy ke zřízení černé skládky, a zamyslet se nad funkčností této nové právní úpravy kromě jiného i z pohledu jejího souladu s některými ústavněprávními principy.

Nezákonně soustředěným odpadem (a tedy i tzv. černou skládkou) se rozumí „odpad soustředěný mimo zařízení určené pro nakládání s odpady, nejde-li o shromažďování odpadu“.[1] Z uvedeného plyne, že nelegální („černá“) skládka může vzniknout prakticky na jakémkoli pozemku (není-li ovšem takový pozemek současně skládkou nebo není-li na něm provozováno zařízení určené pro nakládání s odpady), a to přirozeně většinou bez vědomí či souhlasu vlastníka takového pozemku.

Ust. § 14 zákona pak upravuje způsob, jak by se měl vlastník pozemku dotčeného skládkou zachovat a jaké povinnosti mu v této souvislosti vznikají, resp. mohou být uloženy. Vlastník pozemku, který se dozví o nezákonně soustředěném odpadu, je v první řadě povinen oznámit tuto skutečnost bez zbytečného odkladu obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností, v jehož správním obvodu je odpad soustředěn, a to bez ohledu na povahu takto soustředěného odpadu.[2] Vlastníkovi pozemku je tedy uloženo informovat obecní úřad obce s rozšířenou působností o vzniklém problému, a iniciovat tak případné další kroky obecního úřadu, v jejichž důsledku mu mohou být uloženy další povinnosti potenciálně spojené s nutností vynaložení nemalých nákladů na sanaci nelegální skládky, kterou nezaložil a jejímuž vzniku většinou ani nebyl schopen objektivně předejít.

Podle důvodové zprávy „smyslem tohoto ustanovení není postihnout vlastníka pozemku, ale právě zajištění co nejvčasnějšího řešení vzniklé černé skládky. Zároveň lze předpokládat, že vlastník nemovitosti by měl mít sám zájem na tom, aby byl problém s černou skládkou umístěnou na jeho pozemku řešen.“ S ohledem na další možnosti postupu obecního úřadu upravené v § 14 zákona je ovšem namístě obava, že dobré předsevzetí zákonodárce vyjádřené v důvodové zprávě zůstane nenaplněno, neboť ono řešení nelegální skládky může spočívat v uložení i velmi nákladných povinností právě takovému oznamovateli, takže o jeho upřímném zájmu na řešení problému, který sám nezpůsobil a za jehož vznik nenese odpovědnost, lze mít oprávněnou pochybnost.

Jestliže tedy vlastník pozemku dotčeného nelegální skládkou splní svou zákonnou oznamovací povinnost a není-li možné zjistit osobu, která je za odpad odpovědná, vyzve obecní úřad obce s rozšířenou působností vlastníka pozemku k odklizení odpadu a jeho předání do zařízení určeného pro nakládání s odpady ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení výzvy.[3] To, že osoba odpovědná za vznik nelegální skládky po sobě nezanechá informace umožňující její identifikaci, bude v praxi zřejmě spíše pravidlem nežli výjimkou. V takovém případě může tudíž vlastník dotčeného pozemku očekávat, že po splnění jeho výše uvedené oznamovací povinnosti mu bude adresována výzva k odklizení nelegální skládky, na jejíž existenci předtím sám upozornil. Nakolik bude tato perspektiva motivující ke splnění dané oznamovací povinnosti, je samozřejmě sporné. A vlastníkovi pozemku bude patrně jen slabou útěchou možnost stanovení delší lhůty k odklizení odpadu a jeho předání do zařízení určeného pro nakládání s odpady „v odůvodněných případech“, stejně jako to, že dotčená obec může (leč nemusí) vlastníkovi pozemku „poskytnout součinnost při odklízení odpadu a jeho předání do zařízení určeného pro nakládání s odpady“.

Běžnému adresátovi právní normy obsažené v § 14 odst. 4 zákona může připadat jako logické, že výzvě obecního úřadu k odklizení odpadu bude korespondovat povinnost vlastníka dotčeného pozemku odpad skutečně odklidit. Ovšem tak tomu není. Zákon o odpadech v § 14 ani na jiném místě nestanoví vlastníkovi dotčeného pozemku povinnost výzvě vyhovět a ostatně ani v části šesté věnované problematice opatření k nápravě a přestupků není nevyhovění výzvě k odklizení odpadu dle § 14 odst. 4 zákona kvalifikováno jako přestupek.[4] V praxi tak vznikne poměrně zvláštní situace, kdy obecní úřad bude vyzývat vlastníka pozemku dotčeného nelegální skládkou k jejímu odklizení s vědomím toho, že tento vlastník není povinen uvedené výzvě vyhovět.

Jediným smyslem této neobvyklé právní konstrukce je otevřít prostor pro postupy upravené v § 14 odst. 5 zákona, které mj. spočívají už i ve skutečném uložení některých povinností vlastníkovi dotčeného pozemku. Dobrovolné nevyhovění výzvě k odklizení odpadu totiž dává obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností možnost zabezpečit odpad ohrožující životní prostředí před únikem škodlivin do okolního prostředí,[5] nebo nezákonně soustředěný odpad odklidit a předat do zařízení určeného pro nakládání s odpady.[6] Těmto oprávněním pak odpovídá povinnost vlastníka dotčeného pozemku strpět jejich výkon ze strany obecního úřadu obce s rozšířenou působností, tzn. zejména umožnit vstup pověřených osob na dotčený pozemek za účelem realizace příslušného oprávnění.[7]

Obecní úřad však rovněž může uložit vlastníkovi pozemku, aby na vlastní náklady zabezpečil místo, kde se nachází nezákonně soustředěný odpad, proti jeho dalšímu návozu.[8] Zde se tedy již nejedná o povinnost pouze pasivně strpět určitá opatření ze strany obecního úřadu, nýbrž o povinnost k aktivnímu konání vlastníka pozemku, s nímž mohou být spojeny i nemalé náklady.

V této souvislosti je nutné si opět uvědomit, že to není vlastník pozemku, kdo se dopustil protiprávního jednání a zřídil na svém pozemku černou skládku, nehledě k tomu, že v řadě případů bude pro něj objektivně nemožné vzniku takové skládky zabránit. Zákonodárce mu tak de facto ukládá povinnosti podílet se na nápravě protiprávního stavu, který nevyvolal a k jehož vzniku ani nemusel přispět. Jinak řečeno, výše uvedené povinnosti (a zejména pak povinnost k zabezpečení pozemku proti dalšímu návozu odpadu) jsou vlastníkovi pozemku ukládány proto, že třetí osoba (vlastník odpadu) se dopustila protiprávního jednání spočívajícího ve zřízení nelegální skládky na cizím pozemku a správní orgány nedokázaly včas předejít vzniku takové skládky a ani zjistit vlastníka takto nezákonně soustředěného odpadu. Vlastník pozemku tak má na vlastní náklady sanovat důsledky protiprávního jednání třetí osoby, kterému nebylo včas zabráněno a jehož pachatel nebyl správním orgánem zjištěn. Klade se proto otázka, zdali takto koncipovaná právní úprava nezasahuje i do některých ústavně zaručených práv vlastníka dotčeného pozemku, zejména do práva vlastnit majetek.

Obecní úřad obce s rozšířenou působností je při vydávání rozhodnutí o uložení povinnosti k zabezpečení pozemku proti dalšímu návozu odpadu bezpochyby vázán mj. i zásadou přiměřenosti.[9] Při aplikaci této zásady, která se bude promítat mj. i do požadovaného způsobu zabezpečení místa uložení nezákonně soustředěného odpadu, bude používat správní uvážení a mělo by se tak dít vždy s ohledem na okolnosti, za nichž jsou vlastníkovi dotčeného pozemku ukládány povinnosti vycházející z § 14 odst. 5 zákona, a současně s respektem k ústavně zaručeným právům tohoto vlastníka.[10]

Podle § 14 odst. 6 zákona nemusí vlastník pozemku splnit povinnost zabezpečit pozemek proti dalšímu návozu odpadu uloženou mu podle § 14 odst. 5 písm. a) zákona, pokud odpad na vlastní náklady předá do zařízení určeného pro nakládání s odpady do 30 dnů ode dne nabytí právní moci rozhodnutí, kterým je mu taková povinnost uložena. Vlastníkovi dotčeného pozemku je tak dávána v podstatě druhá možnost k dobrovolnému vyklizení nelegální skládky z jeho pozemku, a to opět v jeho vlastní režii. Bude tak volit mezi alternativami – zabezpečením vlastního pozemku proti dalšímu návozu odpadu a odklizením tohoto odpadu, s tím, že každé z těchto řešení bude spojeno s vynaložením většího či menšího úsilí a nepochybně i finančních prostředků. Bude tedy záviset pouze na posouzení vlastníka pozemku, kterou z uvedených možností vyhodnotí jako pro něj výhodnější, resp. méně zatěžující, přičemž lze předpokládat, že v řadě případů bude pro něj výhodnější dát přednost určitému zabezpečení jeho pozemku před nezřídka pracnou a finančně náročnou likvidací nelegální skládky.

S ohledem na výše uvedené lze konstatovat, že nový přístup k řešení problematiky tzv. černých skládek zakotvený v § 14 zákona o odpadech neřeší problematiku nezákonně soustředěného odpadu důsledně. Stávající právní úprava otevírá prostor pro likvidaci nelegálně soustředěného odpadu v zásadě tím, že poskytuje obcím možnost problém řešit, ať již zabezpečením odpadu, či přímo jeho odklizením. V souvislosti s výskytem nelegálních skládek nicméně není nikomu uložena povinnost zajistit jejich likvidaci, ačkoli je ze zákona patrná snaha vyvolat tlak na vlastníky pozemků dotčených nelegální skládkou k odstranění nezákonně soustředěného odpadu na jejich náklady.

Nelze se tak zbavit dojmu, jako by stát přenášel iniciativu na své občany, resp. na vlastníky pozemků dotčených nelegálními skládkami, namísto toho, aby problematiku předcházení vzniku, sankcio­nování a odstraňování tzv. černých skládek řešil primárně zapojením orgánů státní správy. Takto zvolená koncepce s sebou nese riziko, že adresáti právní úpravy (a mezi nimi zejména vlastníci dotčených pozemků) ji nebudou respektovat, v důsledku čehož se právní úprava nakládání s nezákonně soustředěným odpadem obsažená v § 14 zákona bude míjet se svým původně sledovaným účelem. Ze stávající právní úpravy tedy nikomu nevyplývá povinnost odstranit nezákonně soustředěný odpad. Za pozitivní posun lze nicméně považovat alespoň to, že oproti předchozí právní úpravě nakládání s odpady je předmětné problematice jistá pozornost vůbec věnována, ačkoli se nejedná o řešení optimální.

 

JUDr. Tomáš Grulich, Ph.D., působí jako právník v Prostějově.

Ilustrační foto: pixabay

---

[1] Srov. § 11 odst. 2 písm. l) zákona.

[2] Srov. § 14 odst. 2 zákona.

[3] Srov. § 14 odst. 4 zákona.

[4] A rovněž důvodová zpráva v této souvislosti uvádí, že „Pokud obecní úřad obce s rozšířenou působností nezjistí osobu odpovědnou za soustředěný odpad, vyzve vlastníka pozemku, aby dobrovolně odklidil odpad.“ (zvýraznění provedeno autorem).

[5] Srov. § 14 odst. 5 písm. b) zákona.

[6] Srov. § 14 odst. 5 písm. c) zákona.

[7] Srov. § 14 odst. 6 zákona.

[8] Srov. § 14 odst. 5 písm. a) zákona.

[9] I v důvodové zprávě se konstatuje, že obecní úřad v rámci svého rozhodování „… musí brát ohled na skutečnost, že vlastník pozemku situaci nezpůsobil, povinnost musí odpovídat rizikům spojeným s dalším návozem odpadu a samozřejmě možnostem vlastníka takovou povinnost zajistit“.

[10] Tzn. zejména s ohledem na jeho ústavně zaručené právo vlastnit majetek.