Nový stavební zákon anebo co z něj (z)bude

V následujícím článku autoři rozebírají hlavní změny, které do již platného nového stavebního zákona č. 283/2021 Sb. přináší tzv. velká věcná novela. Ta byla dne 24. 3. 2023 jako sněmovní tisk č. 330 jednomyslně schválena Poslaneckou sněmovnou a dne 10. 5. 2023 ji jako senátní tisk č. 73 projednal a schválil Senát. Nový stavební zákon má podle novely nabýt účinnosti k 1. 7. 2024, přičemž pro vyhrazené stavby by měl platit již od 1. 1. 2024.

Z historie přijetí nového stavebního zákona

Před více než třemi lety byl do meziresortního připomínkového řízení rozeslán návrh nového stavebního zákona.[1] Šlo o výsledek expertní spolupráce mezi Hospodářskou komorou České republiky a Ministerstvem pro místní rozvoj, zástupci krajských úřadů a ministerstev, České komory architektů, České komory autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě a více než patnáctiměsíčního úsilí desítek odborníků z řad legislativců, právníků, inženýrů, architektů, urbanistů, specializovaných úředníků ze stavebních úřadů a mnoha dalších.[2]

Příprava nového stavebního zákona byla vedena podle vládou schváleného věcného záměru[3] základním principem jeden úřad – jedno řízení – jedno razítko. Toto politické a marketingové heslo bylo díky zavedení jednotné soustavy státní stavební správy s integrací všech povolovacích procesů vedených dnes dotčenými orgány skutečně promítnuto i do paragrafového znění návrhu rozeslaného k připomínkám 25. 11. 2019. Tehdejší návrh, připravený výhradně odbornou skupinou bez politických i resortních vlivů, měl 171 paragrafů a představoval ojedinělý počin reálného zjednodušení velmi komplikované právní oblasti. Tuto základní koncepci původní podoby rekodifikace veřejného stavebního práva (před připomínkovým řízením) jsme představili v roce 2020 v březnovém vydání Bulletinu advokacie.[4]

Povolovací proces měl být podstatně zefektivněn, zjednodušen, a tím i zrychlen, k čemuž mělo dopomoci sjednocení institucí a řízení, ale i důraz na kvalitu výkonu veřejné stavební správy a plná digitalizace stavební agendy. Navzdory komplexnímu řešení široké materie včetně integrace agend dotčených orgánů, digitalizace a stavebního hmotného práva, které starý stavební zákon neupravuje, měla tato verze zhruba poloviční rozsah[5] oproti dosavadnímu znění, a to zejména díky využívání obecných institutů správního práva a snaze o co největší zjednodušení a zpřehlednění právní úpravy.

Návrh zákona obsahoval mj. vysokou míru integrace posuzování veřejných zájmů souvisejících se stavebními záměry přímo do soustavy jednotné státní stavební správy a s tím související opuštění modelu závazných stanovisek. Výsledkem mělo být povolování záměrů v jediném řízení s adekvátní mírou podrobnosti projektové dokumentace, která se měla týkat schopnosti posoudit dopady záměru navenek, nikoli jejich vnitřních detailů, a měla tak spíše odpovídat dnešnímu územnímu rozhodnutí. Ekvivalent dnešního stavebního řízení by tím byl zrušen a existoval by pouze jediný povolovací proces.

Připomínkové řízení však vedlo k řadě kompromisů, jež se projevily i na rozsahu zákona, který se téměř zdvojnásobil. Po obsahové stránce došlo k ústupkům v oblasti institucionální, územního plánování, procesu, ale i v oblasti hmotného práva. Bylo ustoupeno z většiny kritizovaných reformních změn, zejména z plné integrace do nové soustavy státní stavební správy, fikce povolení v prvním stupni v případě nečinnosti stavebního úřadu, změny formy územně plánovací dokumentace z opatření obecné povahy na vyhlášku či z ambicióznější modernizace hmotného práva, zaměřené zejména na kvalitu veřejného prostoru po vzoru Pražských stavebních předpisů. Již tehdejší změny expertního návrhu, které byly vyvolány politickými a resortními vlivy, se setkaly s kritikou odborné veřejnosti[6] a vedly k ukončení spolupráce ze strany externího týmu s MMR.

Po nespočtu úprav a změn, kterými návrh zákona od té doby prošel, byl nový stavební zákon přijat a vyhlášen ve Sbírce zákonů jako zákon č. 283/2021 Sb., stavební zákon. Společně s ním byl přijat a vyhlášen tzv. změnový zákon č. 284/2021 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím stavebního zákona, který byl nezbytným předpokladem pro integraci agend dotčených orgánů. Přes některé výhrady lze považovat přijatý nový stavební zákon i doprovodný změnový zákon za dobrý. Potenciál skutečně zjednodušit, zkvalitnit a zrychlit plánování, přípravu a povolování staveb byl v mnoha ohledech zachován. I přes řadu změn a kompromisů byl přijatý nový stavební zákon vyhlášen zákonem roku 2021 v hlasování veřejnosti v anketě Zákon roku.[7]

Nový stavební zákon však nestačil nabýt plné účinnosti (až na vybraná ustanovení, z nichž některá měla zásadní význam pro regulaci území, jako např. konec platnosti některých stavebních uzávěr), a už je zřejmé, že se jeho vyhlídky mění. Cílem tohoto článku není věnovat se podrobně obsahu původního návrhu nového stavebního zákon. O tom již bylo řečeno i napsáno mnoho. Představit nyní chceme změny, které vyplývají z aktuální velké (věcné) novely.

Věcná novela

Původní postupná účinnost nového stavebního zákona byla odložena tzv. odkládací novelou s tím, že hlavní účinnost zákona měla nastat namísto 1. 7. 2023 až 1. 7. 2024.[8] Souběžně byly zahájeny přípravy tzv. věcné novely nového stavebního zákona. Ta byla schválena Poslaneckou sněmovnou 24. 3. 2023. Nový stavební zákon má podle ní nabýt účinnosti k 1. 7. 2024 a pro vyhrazené stavby (tj. dopravní a průmyslové stavby uvedené v příloze č. 3 nového stavebního zákona) by měl platit již od 1. 1. 2024. Pro první polovinu roku 2024 tedy platí „přechodné období“, kdy se nový stavební zákon bude vztahovat jen na vyhrazené stavby, zatímco ostatní stavby budou povolovány ještě podle stávajícího (starého) stavebního zákona.[9]

Během přípravy věcné novely bylo pracováno s více možnými variantami řešení stavebních úřadů. Tyto varianty byly předkladatelem posouzeny v rámci hodnocení dopadů regulace (tzv. RIA) [„hodnocení RIA“] a byly porovnávány s platným zněním nového stavebního zákona. Platné znění nového stavebního zákona (vytvoření nových stavebních úřadů v čisté státní správě po vzoru katastrálních úřadů) bylo označeno jako varianta 0 a další uvažované varianty pak byly označeny čísly 1 (stavební úřady v přenesené působnosti jen v 205 obcích s rozšířenou působností) a 2 (stavební úřady i v dalších obcích dle politických požadavků). Řešení navržené věcnou novelou bylo označeno jako varianta 2.

A právě navržené řešení soustavy stavebních úřadů podle varianty 2 ve věcné novele bylo v hodnocení RIA popsáno tak, že „v porovnání s ostatními variantami dosahuje nejnižší efektivity výkonu stavební agendy, nižší možnosti jednotného metodického řízení, kontrolovatelnosti a vynutitelnosti, nižší transparentnosti použití finančních prostředků státní správy, nižší přehlednosti procesu, nejmenší eliminace počtu podkladových aktů a nejnižšího makroekonomického prorůstového efektu s pozitivním dopadem do příjmů státního rozpočtu“.[10]

Naopak, podle RIA, nebude podle nově navrženého řešení nutné vynakládat prostředky na vznik státní stavební správy a přesun úředníků (to neplatí pro jednotné environmentální stanovisko – JES). Hlavním důvodem přípravy věcné novely je pak deklarována „naprostá politická nepřijatelnost“[11] stávající podoby platného znění nového stavebního zákona. Oficiální vládní dokument RIA tak v podstatě sám shrnul vše podstatné. Skutečně velká a principiální reforma stavebního práva nebude, zásadní zlepšení se očekávat nedá, a tak prosadíme alespoň to, co jde.

V tomto článku se proto zaměříme na to, co vlastně z hlavních principů nového stavebního zákona zůstane zachováno, a zda stále bude mít potenciál přinést pozitivní změnu na poli stavebního práva v České republice.

Stavební úřady zůstanou pod kontrolou samospráv

Vytvoření nové soustavy státní stavební správy se ukázalo jako politicky neprůchozí. Působnost stavebních úřadů tak budou i nadále vykonávat obecní úřady územních samosprávných celků (obce a kraje) v přenesené působnosti.

Původně i podle novely, stejně jako podle stávajícího znění nového stavebního zákona, mělo dojít k redukci počtu stavebních úřadů. Touto redukcí měl být vyřešen problém s malými stavebními úřady, v nichž působí pouze jeden nebo dva úředníci. Stavebních úřadů je nyní kolem 700 (počty se mění proto, že některé stavební úřady se nedaří personálně obsadit). I samotné Ministerstvo pro místní rozvoj mělo zpočátku snahu zúžit okruh stavebních úřadů pouze na obce s rozšířenou působností, tj. celkem na 205 úřadů, což by umožňovalo smysluplnou integraci dotčených orgánů, neboť většina je jich dislokována právě v obcích III. typu (ORP). V úřadech těchto obcí se totiž nacházejí i další orgány spolurozhodující o stavbách, zejména příslušné odbory životního prostředí, dopravní správní úřady, orgány státní památkové péče, vodoprávní úřady ad. Zároveň již stavební úřady na ORP bývají dostatečně dobře personálně vybavené, a výkon rozhodování tak neovlivní onemocnění a dovolené, jak tomu je u stavebních úřadů s jedním či dvěma úředníky.

Nakonec ale dle prohlášení ministra Ivana Bartoše zůstane 694 stavebních úřadů.[12] Jejich počet a obvody stanoví Ministerstvo pro místní rozvoj prováděcím předpisem. Tím pádem ale vzala za své možnost integrace agend dotčených orgánů do stavebních úřadů, neboť v menších obcích se stavebními úřady jiné dotčené orgány nejsou. Ministerstvo si toho bylo vědomo, a tak v novele navrhlo integrovat alespoň výstupy dotčených orgánů dislokovaných na ORP mezi sebou do jediného koordinovaného závazného stanoviska pro stavební úřad. To je jistě lepší než nic,[13] ale i laikovi z toho musí být zřejmé, že již nemůže být pravda teze jediného razítka, neboť přinejmenším, i kdyby takto bylo zintegrováno vše (což nebude), půjde o razítka dvě – 1. koordinované závazné stanovisko dotčených orgánů pro stavební úřad a 2. navazující rozhodnutí stavebního úřadu.

Obdobně i stavební úřady na krajských úřadech budou zachovány a budou nadále působit v přeneseném výkonu státní správy. Nově však budou jako prvostupňové stavební úřady rozhodovat o některých významných záměrech, mezi které patří např. záměry podléhající posuzování vlivů na životní prostředí (EIA), silnice I. třídy nebo některá vodní díla.[14]

Z původní státní stavební správy měl zůstat pouze Specializovaný a odvolací stavební úřad („SOSÚ“), který měl být podřízen Ministerstvu pro místní rozvoj. V průběhu projednávání však došlo ke změně a namísto SOSÚ vznikl Dopravní a energetický stavební úřad („DESÚ“). Ten bude rozhodovat v prvním stupni o tzv. vyhrazených stavbách, které jsou uvedeny v příloze č. 3 nového stavebního zákona. Odvolacím úřadem vůči DESÚ již nebude Ministerstvo pro místní rozvoj, ale Ministerstvo dopravy (ve vztahu k dopravním stavbám) a Ministerstvo průmyslu a obchodu (ve vztahu ke stavbám průmyslovým).[15] V podstatě tak půjde o přejmenování současných speciálních stavebních úřadů obou těchto ministerstev (rozdíl však bude v tom, že dnes tyto speciální stavební úřady nevedou územní řízení, ale jen stavební řízení, nově však povedou jediný povolovací proces).

Původním záměrem nového stavebního zákona bylo vytvoření jednotné soustavy státní stavební správy, na jejímž vrcholu měl stál nezávislý Nejvyšší stavební úřad se sídlem v Ostravě. Inspirací přitom byla úspěšně fungující soustava katastrálních úřadů. Novela však ruší i Nejvyšší stavební úřad. Ústředním správním úřadem na úseku územního plánování, stavebního řádu a vyvlastnění má zůstat Ministerstvo pro místní rozvoj a pro účely vyhrazených staveb v jejich působnosti též Ministerstvo dopravy a Ministerstvo průmyslu a obchodu. Nejvyšší stavební úřad měl integrovat veškeré kompetence v oblasti stavebního práva, tedy jak agendu Ministerstva pro místní rozvoj, tak i ostatních ministerstev. Naproti tomu u jednotlivých ministerstev z povahy věci není možné dosáhnout takové integrace ani jednotného metodického vedení napříč resorty.

Vytvoření státní stavební správy bylo podle názoru autorů tohoto článku klíčovým předpokladem pro vyřešení problému systémové podjatosti a dosažení integrovaného posuzování dotčených veřejných zájmů, reálné sjednocení správní praxe prostřednictvím metodického vedení a vynutitelnosti práva. Opuštění tohoto principu proto znemožní systémové zrychlení, zjednodušení a zkvalitnění povolovacího procesu jako takového a jde o zjevný rozpor s věcným záměrem[16] i s většinou původních cílů rekodifikace.

Odbouráno tak nebude ani riziko tzv. systémové podjatosti, které vzniká v řízeních, na nichž má obec či kraj vlastní zájem, a proto existují pochybnosti o nestranném rozhodování úředníků, kteří jsou jejich zaměstnanci. Systémová podjatost činí obtíže zejména při povolování větších či politicky citlivějších záměrů nebo při možnostech obcí (v samosprávné působnosti) sjednávat s investory smlouvy týkající se příspěvků na infrastrukturu či občanskou vybavenost. Vytvořením státní stavební správy, které novela definitivně opouští, mělo být riziko systémové podjatosti eliminováno.

Dotčené veřejné zájmy budou posuzovány odděleně od povolování záměru

Dle programového prohlášení vlády[17] z ledna 2022 má být i nadále stěžejním heslem rekodifikace „jeden úřad – jedno řízení – jedno razítko“, tedy že pro realizaci stavby bude potřeba jediné povolení vydané jedním úřadem v jediném řízení. Prostředkem k dosažení takového stavu měla být plná integrace agend dotčených orgánů do stavebního úřadu, a tedy zásadní zjednodušení, sjednocení, zrychlení a celkové zlepšení výkonu státní stavební správy. Danou agendu (např. ochranu přírody a krajiny, hygienu a ochranu zdraví, požární ochranu, dopravu, vodu, částečně i památkovou péči mimo např. národní kulturní památky) by posuzoval přímo stavební úřad, byla by tedy integrována do řízení o povolení stavby a do konečného povolení stavby. S tím měly souviset i přesuny příslušných odborníků z dotčených orgánů do stavebních úřadů. Naopak tam, kde nedochází k integraci, zůstává zachována působnost dotčeného orgánu, který vydává svůj vlastní podkladový akt (závazné stanovisko či vyjádření).

Zachování 694 stavebních úřadů na obecních úřadech obcí s sebou však nese opuštění modelu integrovaného posuzování veřejných zájmů a návrat k závazným stanoviskům, která budou opět samostatným podkladem pro rozhodnutí stavebního úřadu. Věcná novela v rozporu se záměrem vlády udržet systém jednoho řízení zakončeného jedním razítkem navrací vydávání různých podkladových aktů. Opět se zavádí závazná stanoviska, stanoviska, koordinovaná stanoviska, vyjádření a koordinovaná vyjádření. Zcela jistě se tedy nezbavíme podkladových „razítek“ a jejich samostatných přezkumů, přestože právě toto je jedním z hlavních zdrojů průtahů a kritiky současného stavu stavebního práva.

Jakkoli lze přivítat alespoň myšlenku povinné integrace podkladových aktů dotčených orgánů do koordinovaného závazného stanoviska, je třeba připomenout, že tato možnost (byť ne tak důsledně) existovala již dnes.[18] Hlavním limitem je však ještě něco jiného, a to fakt, že takto procesně lze integrovat pouze výstupy těch orgánů, které jsou již samy od sebe integrovány institucionálně do jediného obecního či krajského úřadu. Dotčené orgány, které zůstávají vně těchto úřadů, integrovány nebudou, a tak kupř. závazná stanoviska Hasičského záchranného sboru či krajských hygienických stanic, která novela vrací plošně zpět, budou dalšími podkladovými akty vydávanými v samostatných procesech. I bez JESu (viz dále) je tedy zřejmé, že ve skutečnosti půjde při povolení stavby minimálně o čtyři dílčí procesy a čtyři razítka, a to závazné stanovisko hygieny, závazné stanovisko hasičů, koordinované závazné stanovisko ORP a samotné rozhodnutí stavebního úřadu.

Některé podkladové akty budou mít navíc i nadále své další vnitřní podkladové akty, takže např. pro závazné stanovisko orgánu státní památkové péče (byť bude samo o sobě integrováno do koordinovaného závazného stanoviska ORP) se bude i nadále vyžadovat podkladové vyjádření Národního památkového ústavu. Pro posouzení otázek dopravní dostupnosti a obslužnosti (které je samo o sobě integrováno do kompetence stavebního úřadu) se bude vyžadovat podkladové vyjádření Policie ČR apod. Reálně tedy bude razítek v různých formách ještě více.

I při politickém zadání na zachování stavebních úřadů v přenesené působnosti šlo celou věc řešit lépe, a to zachováním pouze 205 stavebních úřadů na ORP a jejich plnou integrací s agendami dotčených orgánů. Kvalitně zpracovaný pozměňovací návrh s využitím institutu společného řízení podle § 140 správního řádu k tomu představila Platforma pro zdravý stavební zákon pod vedením České komory architektů,[19] ale ten nebyl bohužel přijat.

Cílem předchozích odstavců však není odsoudit výsledné řešení, neboť i to má řadu benefitů oproti současnému stavu. Zejména (konečně) dochází ke zrušení závazného stanoviska orgánu územního plánování podle § 96b starého stavebního zákona a k jeho plné integraci do rozhodování stavebního úřadu, stejně jako závazného stanoviska silničního správního úřadu či celých agend speciálních dopravních a vodoprávních stavebních úřadů.

Jednotné environmentální stanovisko

Za velký benefit věcné novely nového stavebního zákona je označován nový institut jednotného environmentálního stanoviska (označováno jako JES), do něhož je zákonodárcem vkládána důvěra v plnohodnotné nahrazení integrovaného posuzování. Toto stanovisko přináší návrh zákona o jednotném povolování v oblasti ochrany životního prostředí, který je součástí balíčku věcné novely stavebního zákona.[20] Ve skutečnosti však jde jen o částečnou integraci agend v oblasti životního prostředí vůči současnému stavu (v zásadě na úrovni dnešního koordinovaného závazného stanoviska) a opět o dezintegraci vůči již schválenému a platnému novému stavebnímu zákonu.

JES by mělo představovat jednotný podklad pro řízení podle stavebního zákona, a to k vyhodnocení vlivů záměru na vybrané složky životního prostředí a na životní prostředí jako celek. JES má integrovat vyjádření, závazné stanovisko nebo rozhodnutí, vydávané podle složkových právních předpisů v oblasti životního prostředí. Do JES však nebudou zahrnuty úkony podle zákona o ochraně přírody a krajiny pro záměry ve zvláště chráněném území, jeho ochranném pásmu, evropsky významné lokalitě nebo ptačí oblasti a v případě záměru na území národního parku nebo jeho ochranném pásmu, kde budou i nadále vydávat jednotlivá závazná stanoviska Agentura pro ochranu přírody a krajiny a správy národních parků namísto „orgánu JES“.

Příslušným k vydání JES má být obecný orgán ochrany životního prostředí, jímž je nejčastěji obecní úřad ORP nebo krajský úřad. Zákon zavádějící JES výslovně počítá s tím, že pokud bude pro vydání JES zapotřebí odborného podkladu, vyžádá si příslušný orgán odborné vyjádření příslušného dotčeného orgánu státní správy. Nejenže tedy JES představuje samostatnou vyčleněnou agendu, která měla být původně integrována do rozhodování stavebního úřadu, ale i pro získání samotného JES může být ještě potřeba získat podkladová vyjádření jiného dotčeného orgánu. Pokud tedy bude vydávat JES krajský úřad (např. proto, že se na místě stavby vyskytují chránění živočichové, přičemž se může jednat o relativně běžné druhy jako mravence, čmeláky nebo slepýše), může si vyžádat podkladové vyjádření od příslušného odboru životního prostředí na obci s rozšířenou působností nebo jiné obce např. k problematice kácení stromů, krajinného rázu, významných krajinných prvků apod.

Nadto samotné JES neintegruje všechna vyjádření a stanoviska vydávaná podle složkových předpisů, a představuje tak pouze další separátní podklad, který je potřeba získat pro účely povolení záměru.

Princip JES si lze nejlépe představit na následujících obrázcích zobrazujících posuzování vybraných oblastí souvisejících s povolováním staveb a vydáváním některých podkladových aktů pro rozhodování stavebního úřadu:

 

 

Vzhledem k tomu, že získání podkladového vyjádření si vyžádá jistý čas, prodlužuje se lhůta pro jeho vydání o 30 dnů. Nově tedy činí lhůta 30 dnů, k ní se připočítává dalších 30 dnů v případě získání podkladového vyjádření a 30 dnů u složitých případů (celkem tedy 90 dnů, tj. v zásadě čtvrt roku).

Vzhledem k tomu, že bude nutné podkladové vyjádření ze strany orgánu vydávajícího JES zhodnotit a převést do finálního závazného stanoviska, předpokládá důvodová zpráva navýšení počtu úvazků úředníků o 1 až 1,5 v obcích s rozšířenou působností, 4,5 na krajských úřadech a dalších na Ministerstvu životního prostředí a dalších úřadech. Celkem se má jednat o 290 až 393,5 nových úředních úvazků.

Pod tlakem těchto argumentů učinila ministerstva životního prostředí a pro místní rozvoj již v průběhu legislativního procesu určité změny. MŽP po připomínkovém řízení vypustilo povinnost orgánu JES obstarat si podkladová vyjádření orgánů ochrany jednotlivých složek životního prostředí vždy, ale jen, je-li to „potřebné“. Uvidíme, jak v praxi toto zjednodušení zabere, ale spíše se obáváme, že pro úřady bude přitažlivější si dotazem na své kolegy prodloužit lhůtu než rozhodovat samy a rychle. Obě ministerstva pak v Poslanecké sněmovně souhlasila s tím, že celé JES, které je vlastně koordinovaným stanoviskem v oblasti životního prostředí, bude integrováno do koordinovaného závazného stanoviska všech dotčených orgánů přítomných na ORP či krajském úřadu. To jistě dává smysl, neboť jinak by dostávaly stavební úřady koordinovaná závazná stanoviska dvě.

Konstrukce ochrany životního prostředí ve starém stavebním zákoně, v novém stavebním zákoně a v novele spolu s JES je zcela jiná a těžko je lze srovnávat. Z hlediska rychlosti povolování aktuální řešení zřejmě nic pozitivního nepřináší, ale z hlediska funkční kvality je lze považovat za racionální a snad bude přínosné.

Územní plánování

V oblasti územního plánování novela vrací institut politiky územního rozvoje. Nadále přitom zůstává zachován velmi důležitý územní rozvojový plán, který má umožnit povolování klíčových staveb celonárodního významu (např. vysokorychlostní tratě, dálnice či významné energetické stavby) i bez jejich promítnutí do navazujících ZÚR a územních plánů obcí. Územní rozvojový plán byl sice zaveden s účinností již od 1. 1. 2021, doposud jej však Ministerstvo pro místní rozvoj nepořídilo.

Dlouhá diskuse byla vedena o možnosti pořizování územně plánovací dokumentace obcí a krajů v jejich samostatné působnosti, ale v novele se nakonec nijak neprojevila. Ministr pro místní rozvoj pouze opět slíbil, že se tím bude ministerstvo zabývat v dalších novelizacích.

Stavební právo hmotné

Další velká diskuse se vedla o tom, zda zůstane zachována možnost Prahy, Ostravy a Brna upravit si samostatně stavební předpisy, stejně jako to mohla činit Praha doposud v Pražských stavebních předpisech. Ty se osvědčily a získaly Českou cenu za architekturu roku 2016.[21] O tuto možnost usilovala také města Plzeň a Liberec, která však u poslanců se svou snahou neuspěla. Není přitom zřejmé, proč by např. tato dvě města, popř. jiná historická města se specifickou urbanistickou strukturou, neměla mít podobně jako Brno také možnost progresivně regulovat svůj urbanismus podle vlastních potřeb.

I pro trojici měst Prahu, Ostravu a Brno se ale projevila tendence samostatné regulace omezit, zejména ve vztahu k požadavkům na stavby dopravní a technické infrastruktury.

Změny v procesním právu

Nejmenších změn oproti již schválenému novému stavebnímu zákonu doznala oblast stavebního práva procesního, která tak vůči starému stavebnímu zákonu tvoří hlavní část reformních změn. Nadále tedy platí, že namísto současného územního rozhodnutí a stavebního povolení a mnoha dalších odvozených aktů bude nově vydáváno pouze jedno rozhodnutí o povolení záměru.

Rovněž zůstal zachován důležitý princip plné apelace, podle kterého nebude moci odvolací stavební úřad zrušit napadené rozhodnutí a věc vrátit, resp. vracet stavebnímu úřadu prvního stupně, ale bude povinen vždy sám meritorně rozhodnout. To má odstranit dnes běžný procesní ping-pong mezi instancemi.

Změn doznala úprava černých staveb. Možnost legalizace černých staveb podle stávajícího stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.) byla velmi široká, čehož stavebníci často zneužívali. To se nový stavební zákon snažil omezit, nicméně nová regulace byla možná až příliš striktní a kontraproduktivní. Černou stavbu tak bylo možné legalizovat v zásadě jen tehdy, pokud ji stavebník realizoval v dobré víře, že disponuje příslušným povolením, popř. že je vůbec nepotřebuje (např. proto, že mu to sdělil stavební úřad). To jsme podrobně popsali a kritizovali, jelikož by bylo nutné odstraňovat i stavby, které by jinak byly zcela v souladu s právními předpisy a které by ani nijak nezasahovaly do práv sousedů či do zákonem chráněných veřejných zájmů.[22]

Věcná novela požadavek na dobrou víru odstranila. Černou stavbu tedy bude možné legalizovat, pokud:

  • bude splňovat všechny požadavky na stavby; pokud by však nesplňovala některý z požadavků na umisťování staveb (např. odstupovou vzdálenost od sousedního pozemku), mohla by být realizována, pouze pokud by dotčená osoba (tedy např. soused dotčený blízkostí stavby) s jejím povolením souhlasila;
  • stavebník uhradí pokutu za přestupek;
  • stavba nebude vyžadovat rozhodnutí o povolení výjimky ze zákazů podle jiného právního předpisu.

Spolky opět budou účastníky povolovacího řízení

Nový stavební zákon byl založen na procesně efektivním řízení. Nevadila mu účast spolků v řízení, neboť považoval za vhodné vypořádat všechny námitky v jediném integrovaném řízení. I proto si kladl za cíl umožnit účast v řízeních také ekologickým spolkům, které toto právo od 1. ledna 2018 neměly. Ekologické spolky se doposud (tj. před tím, než měl nabýt účinnosti nový stavební zákon) mohly účastnit řízení o povolení záměru pouze v řízeních, která navazují na posuzování vlivů na životní prostředí (tzv. velkou EIA).

Novela původně navrhovala navrácení spolků zpět mezi účastníky řízení i v jiných věcech. To ale vláda odmítla a znění předložené Poslanecké sněmovně návrat spolků neobsahovalo. To bylo dáno tím, že ochrana jednotlivých veřejných zájmů nebyla dle novely integrována, a nadále tak panovala obava z obstrukcí. Díky pozměňovacímu návrhu se však spolky vracejí mezi účastníky řízení, ale jen v případech, kdy se povoluje kácení stromů nebo uděluje výjimka ze zákazů u památných stromů, a zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů podle § 56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Vzhledem k tomu, jaký rozsah živočichů je chráněn (jedná se i o ony mravence a čmeláky) a jak často dochází ke kácení stromů, půjde v praxi o značnou část případů.

Soudní přezkum

I v oblasti soudního přezkumu je věcná novela krokem zpět oproti stávajícímu platnému znění nového stavebního zákona. Novela totiž degraduje procesní postavení stavebníka v řízení u soudu z plnoprávného účastníka řízení do pouhé osoby zúčastněné na řízení. Stavebník ani vlastník stavby, není-li sám žalobcem, již nebude účastníkem řízení se stejnými procesními právy jako žalobce, jak měl být podle platného znění nového stavebního zákona. Jako osoba zúčastněná na řízení bude mít méně procesních práv než žalobce, který je odpůrcem jeho stavby. Stavebník nebude mít ani v případě svého úspěchu a zamítnutí nedůvodné žaloby právo na náhradu nákladů řízení s výjimkou těch, které mu vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou mu soud uložil, což se nestává. Podle zákona se mu nedoručují ani všechny písemnosti, nemůže disponovat s předmětem řízení, tedy rozhodovat o tom, čím se má soud zabývat, nemá právo navrhovat důkazy či právo závěrečné řeči.

Závěr

Při hodnocení novely je třeba zvažovat, zda ji poměřujeme vůči současnému stavu stavebního práva podle starého stavebního zákona, vůči němuž představuje i nadále poměrně zajímavé zlepšení, anebo vůči již platnému, ale dosud neúčinnému novému stavebnímu zákonu, vůči němuž jde ve většině ohledů spíše o jasné zhoršení.

Věcná novela nad rámec programového prohlášení vlády mění či ruší řadu benefitů nového stavebního zákona. Jak vyplývá i ze samotného hodnocení RIA, opuštění řady principů nového stavebního zákona není odůvodněno lepším řešením, ale zejména jejich politickou neprůchodností po nástupu nové vlády. Ruší se dosud neúčinná institucionální reforma, nevznikne Nejvyšší stavební úřad ani nezávislá státní stavební správa po vzoru katastrálních úřadů. Stavební úřady zůstanou ve všech obcích a krajích v přenesené působnosti, jako jsou doposud, a se všemi známými negativy (systémová podjatost, nejednotnost výkonu státní správy, problémy malých úřadů a nemožnost plné integrace agend a podkladových aktů dotčených orgánů).

Pravidlo „jednoho razítka“ nebude v důsledku návratu k řadě podkladových aktů dodrženo. Nadále zůstane zachována existence řady podkladových závazných stanovisek a vyjádření, která budou muset být zohledněna (přepsána) do rozhodnutí stavebního úřadu. Díky pozměňovacím návrhům ve Sněmovně došlo alespoň k integraci většiny podkladových aktů včetně JES do koordinovaného závazného stanoviska. Jeho limitem je však to, že integruje pouze akty orgánů, které jsou integrovány institucionálně v obecním úřadu obce s rozšířenou působností či v krajském úřadu. Dotčené orgány, které stojí vně těchto úřadů, integrovány nebudou a jejich podkladové akty zůstanou i nadále samostatnými podklady pro navazující rozhodování stavebních úřadů.

Novela tak představuje podle našeho názoru krok zpět oproti stávajícímu platnému znění nového stavebního zákona, a to jak z pohledu rychlosti řízení (prodloužení řízení), ochrany veřejných zájmů (rozdělení ochrany, tj. dezintegrace do podkladových závazných stanovisek v zásadě podle současného systému), nárůstu počtu úředních míst i zhoršení účasti ekologických spolků. Nový stavební zákon i po novele však představuje zlepšení oproti současné právní úpravě v dosud účinném starém stavebním zákoně, a to zejména v procesní oblasti, v níž přináší jediný povolovací proces a princip plné apelace znemožňující dnes běžný instanční ping-pong. Zlepšení oproti současnému stavu spatřujeme také v oblasti stavebního práva hmotného, celkového nastavení soudního přezkumu a samozřejmě digitalizace, pokud ji Ministerstvo pro místní rozvoj zvládne připravit a spustit. Řadu dalších výhod a nevýhod však ukáže až praxe.

 

Mgr. František Korbel, Ph.D.,
působí jako advokát v AK HAVEL & PARTNERS
a pedagog na Katedře správního práva Právnické fakulty UK
a na Katedře urbanismu Fakulty umění a urbanismu
Technické univerzity Liberec, je členem představenstva ČAK.

 

JUDr. Jiří Buryan, LL.M., Ph.D.,
působí jako advokát v AK HAVEL & PARTNERS.

 

Mgr. Dáša Krupová
působí jako advokátka v AK HAVEL & PARTNERS.

 

Mgr. Matěj Potměšil
působí jako advokát v AK HAVEL & PARTNERS.

 

Foto: ilustrační

 


 

[1] Dostupné na https://odok.cz/portal/veklep/material/KORNBJ9HX8DA/KORNBJ9J3PLM.

[2] Autorský tým je zveřejněn zde: Autorský-a-konzultační-kolektiv-nového-stavebního-zákona.pdf (komora.cz).

[3] Usnesení vlády č. 448 ze dne 24. 6. 2019.

[4] F. Korbel: Nový stavební zákon, Bulletin advokacie č 3/2020, str. 11-17.

[5] Verze paragrafového znění do připomínkového řízení je dostupná v informačním systému eKLEP: https://apps.odok.cz/veklep-history-version?pid=KORNBJ9J3PLM.

[6] R. Kočí: Nový stavební zákon v souvislostech, epravo.cz 21. 6. 2021, ID 113192, https://www.epravo.cz/top/clanky/novy-stavebni-zakon-v-souvislostech-113192.html.

[7] https://www.zakonroku.cz/anketa).

[8] Zákon č. 195/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 283/2021 Sb., stavební zákon.

[9] § 334a.

[10] Viz str. 39 RIA.

[11] Viz str. 50 RIA.

[12] „Sněmovna schválila změnu stavebního zákona“, dostupné online: https://www.psp.cz/sqw/cms.sqw?z=17251.

[13] Pomíjíme, že tato možnost existuje s jistými omezeními již dnes podle § 4 odst. 7 (starého) stavebního zák. č. 183/2006 Sb.

[14] Viz § 34 tamtéž.

[15] Viz § 33 tamtéž.

[16] Usnesení vlády č. 448 ze dne 24. 6. 2019.

[17] Programové prohlášení schválené vládou 6. 1. 2022.

[18] § 4 odst. 7 stavebního zákona č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů.

[19] https://www.cka.cz/komora)tema-CKA/novy-stavebni-zakon.

[20] Sněmovní tisk č. 329 dostupný zde: https://public.psp.cz/sqw/text/historie.sqw?o=9&t=329.

[21] Dostupné online: https://ceskacenazaarchitekturu.cz/rocniky/2016/prazske-stavebni-predpisy?ocenene=1.

[22] F. Korbel, J. Buryan: Co se stane s „černými stavbami“ po účinnosti nového stavebního zákona? Advokátní deník, dostupné online: https://advokatnidenik.cz/2021/11/24/co-se-stane-s-cernymi-stavbami-po-ucinnosti-noveho-stavebniho-zakona).

Go to TOP