Müllerová, Hana a kol. Klimatické právo. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2022, 728 s., ISBN 978-80-7676-580-1 (váz.), ISBN 978-80-7676-581-8 (e-pub), ISBN 978-80-7676-582-5 (mobi)

 

Nakladatelství Wolters Kluwer ČR vydalo v roce 2022 odbornou monografii nazvanou stručně a výstižně „Klimatické právo“. Tato kniha je vskutku pionýrským a dá se říci, že i přelomovým, počinem v české odborné literatuře. Bezpochyby se totiž jedná o první pokus o systematické zpracování oboru klimatického práva v českém prostředí a současně i o jeden z prvních v celé Evropě. Kniha, která vychází z právního stavu ke dni 1. 6. 2022, vznikla jako součást řešení projektu Ústavu státu a práva Akademie věd ČR nazvaného Právo ochrany klimatu, podpořeného v rámci prémie Lumina quaeruntur.

Na tvorbě této knihy se podílel široký tým autorů pod vedením JUDr. Hany Müllerové, Ph.D., která je současně vedoucí Centra pro klimatické právo a udržitelnost při Ústavu státu a práva AV ČR. Z tohoto pracoviště se ostatně rekrutuje i většina ostatních členů autorského týmu, mezi něž patří jak stávající pracovníci tohoto centra (JUDr. Eva Balounová, Ph.D., JUDr. Monika Feigerlová, Ph.D., LL.M., Mgr. Adam Novák, Ph.D., Dr. Iur Rita Simon, LL.M., B.A. a JUDr. Tereza Snopková, Ph.D.), tak i někteří bývalí pracovníci (JUDr. Alena Chaloupková, Ph.D. a JUDr. Zuzana Vrbová). V různorodém autorském týmu jsou dále zástupci jiných vědeckých institucí, jako jsou CzechGlobe – Ústav výzkumu globální změny AV ČR (RNDr. Aleš Farda, Ph.D. a Mgr. Pavel Zahradníček, Ph.D.), Ústav státu a práva AV ČR (PhDr. David Černý, Ph.D.), Asociace pro mezinárodní otázky (Mgr. Romana Jungwirth Březovská, M.A. a Mgr. Tomáš Jungwirth Březovský, M.A.), Fakulty sociálních studií Masarykovy univerzity (PhDr. Jan Krajhanzl, Ph.D.) a Centra pro otázky životního prostředí Univerzity Karlovy (JUDr. et Mgr. Vojtěch Máca, Ph.D. a Ing. Kateřina Mácová, Ph.D.).

Změny klimatu představují jeden ze tří prohlubujících se a vzájemně propojených globálních problémů životního prostředí, kterým lidstvo v současnosti čelí. Těmi zbývajícími jsou ztráta biologické rozmanitosti a znečištění životního prostředí; souhrnně bývají označovány za tzv. trojitou planetární krizi. Změny klimatu jsou komplexním problémem, a to nejen právním, ale primárně klimatologickým, politickým, ekonomickým, sociálním či etickým. Právo, jeho jednotlivé nástroje a jejich efektivní nastavení jsou přitom pro řešení klimatické krize naprosto nezbytné, a to ať již na úrovni mezinárodního, unijního či vnitrostátního práva. Cílem autorů recenzované publikace proto bylo zachytit a teoreticky zpracovat základy klimatického práva jako nově vznikajícího právního oboru, který se v posledním desetiletí velmi dynamicky rozvíjel, a který se bude jistě i nadále formovat a doznávat celé řady dalších změn.

Snahou autorů bylo připravit dílo v prvé řadě vědecké, což se jim nejen po obsahové, ale i po formální stránce v zásadě podařilo. Po standardních součástech tohoto typu odborných publikací, kterými jsou obsah, medailonek autorů a seznam použitých zkratek, následuje stručný úvod sepsaný Hanou Müllerovou a předmluva od Bedřicha Moldana, prvního československého (a českého) ministra životního prostředí, který bývá označován za jednoho z nejvýznamnějších představitelů československé a české environmentální školy. V závěru představované monografie nechybí shrnutí v angličtině, němčině a francouzštině, seznam použité literatury a zdrojů, jakož i věcný rejstřík.

Recenzovaná monografie je poměrně rozsáhlým autorským dílem, které čítá celkem 728 stran textu a (zejména v úvodních neprávních kapitolách) také grafů a tabulek. Avšak vzhledem k tomu, že je velmi přehledně a originálním způsobem členěná, umožňuje čtenářům poměrně snadnou orientaci v textu. Kniha je rozčleněna do šesti hlavních částí a dvaceti devíti kapitol, které se dále dělí na podkapitoly.

První část nazvaná „Klimatická změna a společnost“ zahrnuje pět neprávních kapitol, které mají čtenáře srozumitelným způsobem uvést do komplexní problematiky změn klimatu. Autoři těchto kapitol pojednávají o současném stavu poznání dopadů změn klimatu v globálním i českém prostředí (kapitola první, autoři A. Farda a P. Zahradníček), českém veřejném mínění týkajícím se problematiky změn klimatu (kapitola druhá, autor J. Krajhanzl), jakož i o etice (D. Černý), politice (T. Jungwirth Březovský a R. Jungwirth Březovská) a ekonomii (V. Máca a K. Mácová) v souvislosti s klimatickou změnou (kapitoly třetí až pátá). Cílem autorů těchto úvodních, neprávních kapitol bylo seznámit čtenáře se základním kontextem problematiky změn klimatu, na nějž právo reaguje.

Následuje pět částí právních, které postupně pojednávají o obecných základech nově formulovaného klimatického práva, odrazech klimatické změny v mezinárodním právu, východiscích unijního a českého klimatického práva, hlavních sektorech dotčených regulací z důvodu ochrany klimatu, a vybraných otázkách odpovědnosti a prosazování v oblasti klimatického práva. Autorky druhé části monografie (H. Müllerová, u deváté kapitoly ve spoluautorství s T. Snopkovou) se snažily nastínit základy klimatického práva. Šestá kapitola pojímá klimatické právo jako vznikající právní obor, představuje jeho vývoj, předmět, cíle, strukturu a prameny. Další kapitoly druhé části (sedmá až devátá kapitola) představují právní principy, aktéry a právní nástroje klimatického práva.

Třetí část recenzované monografie reflektuje klimatické změny v rámci mezinárodního práva. Kapitola desátá, jejíž autorkou je E. Balounová, představuje mezinárodní klimatický režim OSN a jeho základní prameny (Rámcovou úmluvu o změně klimatu, Kjótský protokol a Pařížskou dohodu). H. Müllerová v jedenácté kapitole pojednává o mezinárodním právu lidských práv ve vazbě na klimatickou změnu, zmiňuje aplikovatelnost tradičních lidských práv na životní prostředí a klima, zamýšlí se nad novým lidským právem ve vztahu ke klimatu (ať již jako součástí práva na zdravé životní prostředí nebo samostatně zakotveného práva), jakož i nad úlohou procesních práv v ochraně klimatu. Kapitola dvanáctá (autorkou je M. Feigerlová) přibližuje čtenářům vztah mezinárodního ekonomického (investičního a obchodního) práva a klimatické změny. Zbývající dvě kapitoly ve druhé části představované monografie (třináctá a čtrnáctá), jejichž autorkou je H. Müllerová, pojednávají o klimatické migraci a klimatickém inženýrství z hlediska mezinárodního práva.

Autorky kapitol ve čtvrté části této publikace popisují základy klimatického práva Evropské unie a České republiky. V patnácté kapitole představuje E. Balounová klimatické právo EU, jeho vývoj, předmět právní úpravy, institucionální zajištění a jednotlivé prameny (sekundární legislativu do roku 2020 a do roku 2030, podpůrná finanční opatření, jakož i Zelenou dohodu pro Evropu a aktuální balíček Fit for 55). V šestnácté kapitole T. Snopková obdobným způsobem formuluje klimatické právo ČR, jeho východiska, ústavní základy, institucionální zajištění, koncepční dokumenty a českou klimatickou legislativu (v této části je stručně představena zejména příprava rámcového zákona o klimatu v ČR a právní úprava ochrany klimatu podle jednotlivých sektorů).

Pátá část recenzované knihy pojímá hlavní oblasti (sektory) regulace související s ochranou klimatu. Detailněji jsou v této části představeny tyto sektory: obchodování s emisními povolenkami (kapitola sedmnáctá, autorkami jsou E. Balounová a Z. Vrbová), energetika (kapitola osmnáctá, autorkami jsou E. Balounová a Z. Vrbová), doprava (kapitola devatenáctá, autorkami jsou R. Simon a E. Balounová), zemědělství (kapitola dvacátá, autorkami jsou A. Chaloupková a H. Müllerová), lesnictví (kapitola dvacátá první, autorkou je T. Snopková), biodiverzita (kapitola dvacátá druhá, autorkou je T. Snopková), voda (kapitola dvacátá třetí, autorkou je T. Snopková), ovzduší (kapitola dvacátá čtvrtá, autorkou je R. Simon), stavebnictví, urbanismus a role obcí (kapitola dvacátá pátá, autory jsou A. Novák a A. Chaloupková), oběhové hospodářství (kapitola dvacátá šestá, autorem je T. Snopková) a udržitelná spotřeba (kapitola dvacátá sedmá, autorem je R. Simon).

V poslední, šesté části jsou zpracovány vybrané otázky odpovědnosti a prosazování v oblasti klimatického práva. Konkrétně je zde věnována pozornost klimatické litigaci (kapitola dvacátá osmá, autorkou je E. Balounová) a klimatické odpovědnosti společností (kapitola dvacátá devátá, autorkou je M. Feigerlová).

Bedřich Moldan ve své předmluvě uvádí, že „jde o mimořádně komplexně pojatý text, v souladu s nesmírně širokou škálou otázek, které problematika klimatu zahrnuje. Jde přímo o jakousi encyklopedii, která obsahuje všechny základní informace o klimatu včetně fyzikálních základů, o jeho politice v nejširším slova smyslu a pochopitelně o právních aspektech v měřítku globálním, národním, skupin států až po lokální a sektorové. V tomto směru jde o dílo ojedinělé i v mezinárodním kontextu.“ S tímto tvrzením nezbývá než plně souhlasit. Přesto lze mít k představované publikaci či k některým jejím částem dílčí připomínky.

Kapitola pojednávající o právní úpravě ochrany klimatu ČR podle sektorů (kapitola 16.7.3) se jeví jako velmi kusá. V zásadě jde spíše o výčet jednotlivých zákonů platných v České republice, které se nějakým způsobem týkají problematiky změn klimatu. Lze jistě souhlasit s tím, že představený výčet pramenů není úplný, neboť jednotlivá klimatická opatření se mohou objevit přímo či nepřímo v podstatě ve všech oblastech lidské činnosti. Na jednu stranu je to odůvodnitelné i tím, že také relevantní česká právní úprava v oblasti změn klimatu je do značné míry kusá a nekomplexní, a o některých českých zákonech je navíc pojednáno v jiných kapitolách (zejména v části páté). Na druhou stranu není příliš uživatelsky přínosné, aby byl v textu dané kapitoly představen spíše okrajový zahrádkářský zákon (zákon č. 221/2021 Sb.), ale v celé knize (nejen v dané kapitole) nebylo vůbec pojednáno například o zákoně č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění (v kapitole pojednávajících o nástrojích klimatického práva je pouze stručně představena směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU o průmyslových emisích) nebo o zákoně č. 85/2012 Sb., o ukládání oxidu uhličitého do přírodních horninových struktur. Především pokud jde o druhý zmiňovaný zákon, jehož účelem je transpozice směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/31/ES o geologickém ukládání oxidu uhličitého, není absence pojednání o jeho principech a obsahu zcela zřejmá. Přitom stále platí, že pravidla zachytávání, přepravy a ukládání oxidu uhličitého do přírodních horninových struktur (Carbon Capture and Storage – CCS) představují – vedle systému obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů (o němž je pojednáno v samostatné kapitole 17), se kterým jsou vzájemně propojena – další opatření z oblasti ochrany klimatického systému Země.

V rámci koncepčních dokumentů ČR týkajících se změn klimatu (kapitola 16, s. 326 a násl.) autoři překvapivě opominuli zmínit vnitrostátní plán České republiky v oblasti energetiky a klimatu (schválený usnesením vlády ČR č. 31 ze dne 13. 1. 2020), který byl zpracován na základě nařízení Evropského parlamentu a Rady 2018/1999 o správě energetické unie a opatření v oblasti klimatu, a který obsahuje cíle a politiky ve všech pěti rozměrech energetické unie na období 2021-2030 s výhledem do roku 2050. V této části by též bylo vhodné doplnit zmínku o Surovinové politice v oblasti nerostných surovin a jejich zdrojů (schválené usnesením vlády ČR č. 441 ze dne 14. 6. 2017) a o její roli při řešení problémů spojených se změnou klimatu.

Na str. 199 sice autoři zmiňují rezoluci Valného shromáždění OSN ze dne 28. 7. 2022, kterou bylo právo na čisté, zdravé a udržitelné životní prostředí uznáno jako lidské právo, ale neuvádí již bližší podrobnosti ani její obsah. Na téže straně je pak zmíněna i Zpráva Zvláštního zpravodaje OSN pro lidská práva ve vztahu k životnímu prostředí z roku 2016, novější zprávy tohoto zpravodaje OSN však publikace nepředstavuje. A to přesto, že zpráva Zvláštního zpravodaje OSN z roku 2018 vymezila tzv. rámcové zásady lidských práv a životního prostředí (Framework principles on human rights and the environment) a zpráva z roku 2019 identifikovala procesní a podstatné prvky (procedural and substantive elements) práva na čisté, zdravé a udržitelné životní prostředí. Jedním z podstatných prvků tohoto práva se přitom uvádí mj. i bezpečné klima.

Pro případná příští vydání této monografie by pak stálo za úvahu, zda do ní nezačlenit také pojednání o reakci mezinárodního práva na klimatickou změnu v mezinárodních prostorech (Antarktida, kosmický prostor, volné moře a mořské dno za hranicemi národní jurisdikce), o dopadech ozbrojených konfliktů (se zřetelem na aktuální konflikt na Ukrajině) na změnu klimatu nebo o hornictví (těžbě nerostů) a jeho vlivu na změnu klimatu jako o samostatných oblastech právní regulace souvisejících s ochranou klimatu. Z hlediska formálního by bylo vhodné do příštích vydání této knihy zahrnout její celkový závěr, jakož i sjednotit dílčí kapitoly tak, aby všechny obsahovaly dílčí závěry či doporučení.

S ohledem na komplexnost a dynamiku klimatického práva sami autoři přiznávají, že jejich výklad nemohl být dokonalý ani kompletní. Dokladem toho jsou aktuální skutečnosti, ke kterým došlo na mezinárodní, unijní nebo vnitrostátní úrovni až po vydání recenzované publikace, a jako takové tedy pochopitelně nemohly být do ní zahrnuty. Pouze příkladmo lze uvést finalizaci jednotlivých právních nástrojů EU obsažených v balíčku Fit for 55, předložení Průmyslového plánu Zelené dohody a návrhu unijního nařízení o klimaticky neutrálním průmyslu, vydání rozsudku Nejvyššího správního soudu ve věci klimatické žaloby (č. j. 9 As 116/2022 – 166 ze dne 20. 2. 2023), zahájení projednávání prvních klimatických stížností před Velkým senátem Evropského soudu pro lidská práva nebo vydání nejnovější zprávy Mezivládního panelu pro změny klimatu při OSN, která se věnuje hodnocení zranitelnosti světa vůči klimatické změně a možným způsobům adaptace. Všechny tyto otázky, jakož i další dynamický vývoj klimatického práva, bude proto třeba zhodnotit v rámci dalších vydání této publikace.

Závěrem je třeba vysoce ocenit pionýrský a přitom velmi zdařilý počin celého autorského kolektivu, jeho snahu o maximální možné zohlednění dosaženého stavu poznání v této oblasti a využití nejnovější odborné literatury (zejména zahraniční). Autoři zohlednili a kriticky reflektovali nejen platnou právní úpravu mezinárodní, unijní a českou, ale rovněž relevantní soudní judikaturu (českých i mezinárodních soudů). V tomto ohledu jsou cenné zejména závěry jednotlivých kapitol a úvahy či doporučení pro budoucí právní úpravu. Publikaci lze proto v prvé řadě doporučit orgánům moci zákonodárné, výkonné či soudní. Současně může sloužit studentům (nejen právního zaměření) jako užitečný podklad pro studium. Je však určena všem čtenářům (nejen z řad odborné veřejnosti), kteří mají zájem o problematiku klimatické změny jako jednoho z globálních problémů současného životního prostředí.

 

JUDr. Ondřej Vícha, Ph.D., katedra správního práva a finančního práva, Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci

 

Abstract:

The paper is a review of a monograph called „Climate Law“, which was published by Wolters Kluwer CR in 2022. The book is the first systematic elaboration of the new field of climate law in the Czech environment (and one of the first in Europe). Author´s aim was to capture and develop the theories underpinning this emerging branch of law, the importance of which is addressing the most severe global challenge of our time, climate change, has grown significantly over the last decade. The reviewed book is the result of a team effort by the Centre for Climate Law and Sustainability Studies at the Czech Academy of Sciences (led by Hana Müllerová) for the Climate Law project in the form of the Lumina quaeruntur academic award.

 

Key words:

Monograph – climate change – law – mitigation – adaptation – climate litigation