Nejvyšší správní soud rozhodl o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem a svým rozsudkem ze dne 12. května 2022 zrušil usnesení Městského soudu v Praze ze dne 5. 11. 2021, č. j. 11 A 168/2021 – 56. Žalobou na ochranu před nezákonným zásahem se žalobce domáhal ochrany před povinnostmi a zákazy vyplývajícími z mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 14. 5. 2021, č. j. MZDR 47828/ 2020-28/MIN/KAN, které dopadají na zaměstnance v souvislosti s podrobením se testům na přítomnost viru či antigenu viru SARS-CoV-2.

Městský soud v Praze konstatoval, že z podané žaloby vyplývá, že tvrzený zásah spočívá v povinnostech a zákazech uvedených v mimořádných opatřeních, které postihovaly v určitém období zaměstnance společnosti žalobce.  Žalobce v žalobě tedy zaměřuje své výhrady proti dopadu právní regulace povinností a zákazů, které byly stanoveny formou mimořádných opatření; konkrétně nesouhlasí s důvody, které žalované správní orgány k této regulaci vedly a které vyplývají z odůvodnění těchto opatření. Napadená mimořádná opatření svou úpravou zasahují plošně povinnosti všech zaměstnanců, zaměstnavatelů, dále osob samostatně výdělečně činných i poskytovatelů zdravotních služeb nebo orgánů veřejného zdraví na území České republiky v souvislosti s testováním proti onemocnění Covid-19. Z obsahu žalobního tvrzení však nevyplývá, že by žalovaný vůči žalobci konkrétně zasáhl a bylo jednáno přímo proti němu.

Judikatura se ustálila na závěru, že proti abstraktní právní regulaci (obecným účinkům) vydaného mimořádného opatření (resp. opatření obecné povahy) se bez přímého zasažení práv nelze úspěšně bránit individuální zásahovou žalobou. Právní (obecné) účinky mimořádného opatření tak nemohou představovat individuální nezákonný zásah. Na základě výše uvedeného městský soud dospěl k závěru, že napadené jednání žalovaného, spočívající toliko v právní úpravě povinností a zákazů zaměřené na celospolečenskou ochranu před onemocněním covid-19 inkorporované do opatření obecné povahy, které má zčásti povahu právního předpisu, nemůže být právně kvalifikováno jako nezákonný zásah, neboť není zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., a tedy ani žalovanému nepřísluší postavení správního orgánu, který by provedl zásah. Městský soud uzavřel, že jednání žalovaného nemůže být předmětem žaloby na ochranu před nezákonným zásahem pokynem nebo donucením podle § 82 s. ř. s., a žalobu proto odmítl pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. II.

Proti tomuto usnesení podal žalobce (dále též „stěžovatel”) kasační stížnost. Uvedl, že cílem podaného návrhu nebyl přezkum mimořádného opatření, ale posouzení jeho dopadů za situace, kdy opatření zůstalo v platnosti příliš dlouho. V žalobě vysvětlil, proč je podle jeho názoru přípustná zásahová žaloba proti určitým důsledkům mimořádného opatření. Napadal nikoli samotné mimořádné opatření, ale nečinnost žalovaného, který mimořádné opatření nechal bez zásadních změn působit na žalobce a zaměstnance, které jako odborová organizace zastupuje, po zbytečně a neúměrně dlouhou dobu. S poukazem na nález Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, a rozsudek NSS ze dne 21. 6. 2018, č. j. 2 As 132/2016–86, stěžovatel uvedl, že judikatura NSS připouští možnost ochrany před dopady opatření obecné povahy prostřednictvím zásahové žaloby. Postup městského soudu tak je odepřením přístupu k soudu. V posuzovaném případě je třeba postupovat analogicky, neboť také on musí mít možnost napadat neúměrně dlouho trvající povinnosti stanovené mimořádnými opatřeními, a to zejména s ohledem na § 3 odst. 7 pandemického zákona. Městskému soudu vytknul, že se nevypořádal se stěžovatelem uplatněnou argumentací, a jeho rozhodnutí je tedy nepřezkoumatelné. Městským soudem odkazovaná judikatura, podle níž účinky mimořádného opatření nemohou představovat individuální nezákonný zásah, se vztahuje k odlišné situaci a není na posuzovanou věc použitelná. Jednalo se totiž o případ, kdy se žalobci snažili najít cestu pro zajištění soudního přezkumu mimořádných opatření, která již byla zrušena. 4 As 391/2021–52 pokračování Ve druhém případě se navíc jednalo o přezkum krizového opatření a usnesení o vyhlášení nouzového stavu. Stěžovatelem namítaná nečinnost žalovaného, který zbytečně nechal mimořádné opatření v platnosti, přestože pro to nebyly dány důvody, je odlišná. Žalovaný nepostupoval podle § 3 odst. 7 pandemického zákona. Stěžovatel uzavřel, že jakýkoliv jiný postup než věcné projednání žaloby, by byl popřením práva na přístup k soudu.

Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti stěžovatele a konstatoval, že kasační stížnost je důvodná. Podle § 3 odst. 7 pandemického zákona ministerstvo a krajská hygienická stanice mimořádná opatření vydaná podle § 2 odst. 4 nejméně jednou za 2 týdny od jeho vydání přezkoumá. Pokud pominuly nebo se změnily důvody pro vydání mimořádného opatření podle § 2 odst. 2, ministerstvo nebo krajská hygienická stanice jej bezodkladně zruší nebo změní; v případě změny mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 se odstavce 1 až 6 použijí obdobně, v případě zrušení mimořádného opatření podle § 2 odst. 2 se použije odstavec 6 obdobně.

V kasační stížnosti stěžovatel dále zdůraznil, že cílem podaného návrhu bylo posouzení dopadů mimořádného opatření za situace, kdy zůstalo v platnosti příliš dlouho. Zdůraznil, že napadal nikoli samotné mimořádné opatření, ale nečinnost žalovaného, který mimořádné opatření ponechal bez zásadních změn působit na stěžovatele a jeho členy (zaměstnance) po neúměrně dlouhou dobu. Stěžovatel poukázal na § 3 odst. 7 pandemického zákona a vyjádřil přesvědčení, že musí mít možnost napadat neúměrně dlouho trvající povinnosti stanovené mimořádnými opatřeními.

Z uvedené argumentace stěžovatele vyplývá, že nezákonný zásah spatřoval také v tom, že žalovaný nepostupoval podle § 3 odst. 7 pandemického zákona, resp. byl nečinný v rozporu s tímto ustanovením. Postup žalovaného při posouzení, zda pominuly nebo se změnily důvody pro vydání mimořádného opatření podle tohoto ustanovení pandemického zákona, přitom není a nemůže být důsledkem mimořádného opatření. Důsledkem mimořádného opatření jsou totiž především jednotlivé povinnosti uložené mimořádným opatřením. Na posouzení toho, zda žalovaný postupoval v souladu § 3 odst. 7 pandemického zákona, proto nelze aplikovat výše uvedenou judikaturu zdejšího soudu, podle které opatření obecné povahy nemůže být nezákonným zásahem a nelze se proti jeho důsledkům bránit zásahovou žalobou. Přiléhavý je naproti tomu poukaz stěžovatele na rozsudek NSS ze dne 21. 6. 2018, č. j. 2 As 132/2016–86, v němž zdejší soud mimo jiné vyslovil, že i nečinnost, nekonání (tj. omisivní jednání) žalovaného – nevydání regulačního plánu – za situace, kdy byl povinen konat, je za splnění dalších podmínek nezákonným zásahem. Stejně tak lze poukázat na usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008–98, v němž konstatoval, že zásahem může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. či osvědčení.

Nejvyšší správní soud tak má na základě výše uvedeného za to, že v posuzované věci nebylo na místě žalobu odmítnout v části, v níž stěžovatel namítal nezákonný zásah spočívající v nečinnosti žalovaného při postupu (zohledňování aktuální situace) podle § 3 odst. 7 pandemického zákona, který žalovanému ukládá změnit či zrušit mimořádné opatření, změnily-li se důvody pro jeho vydání. Městský soud se měl zabývat tím, zda žalovaný postupoval v souladu s § 3 odst. 7 pandemického zákona, resp. zda v rozporu s tímto ustanovením nebyl nečinný v situaci, kdy mu zákon ukládá konat (přezkoumávat, zda pominuly nebo se změnily důvody pro vydání mimořádného opatření) a zda se takovouto případnou nečinností (omisivním jednání) dopustil nezákonného zásahu. [18]

Nejvyšší správní soud závěrem konstatuje, že při posouzení, zda se žalovaný dopustil nezákonného zásahu tím, že nepostupoval v souladu s § 3 odst. 7 pandemického zákona, je třeba, aby soud postupoval uvážlivě a zdrženlivě. Je totiž třeba respektovat určitou diskreci správního orgánu při postupu podle § 3 odst. 7 pandemického zákona. Na městském soudu bude, aby postup žalovaného zhodnotil a přezkoumal primárně z hlediska, zda se žalovaný nedopustil excesu (např. úplného ignorování své povinnosti přezkoumávat, zda pominuly nebo se změnily důvody pro vydání mimořádného opatření), resp. zda při plnění své povinnosti vyplývající z uvedeného ustanovení pandemického zákona nepostupoval zcela nerozumně.

Zdroj: NSS
Foto: canva.com