V legislativním procesu jsou nyní dva návrhy, jimiž mají být v reakci na současnou epidemiologickou situaci přijaty dvě zásadní novely významných právních předpisů, v jednom případě dokonce ústavního zákona. Přestože jde o návrhy, které mohou po připomínkovém řízení doznat změn, považuje představenstvo ČAK za nezbytné vyjádřit se k předloženým návrhům již nyní.  

Stanovisko

k návrhu zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky a návrhu zákona kterým se mění zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony:

K návrhu novely ústavního zákona o bezpečnosti ČR

Dle předkládací zprávy je cílem návrhu ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění ústavního zákona č. 300/2000 Sb. v prvé řadě zakotvení stavu nebezpečí na ústavní úrovni, přičemž nově bude moci stav nebezpečí vyhlásit na celém území státu nebo jeho části i vláda. Dále návrh doplňuje a zpřesňuje ustanovení o prodloužení volebního období a odkladu konání voleb, zakotvuje na ústavní úrovni Ústřední krizový štáb a zpřesňuje publikaci rozhodnutí o vyhlášení krizových stavů.

V důvodové zprávě se uvádí, že dosavadní právní úprava nouzového stavu je orientována spíše na působení přírodních sil typu povodní, vichřic apod. V současné době však musí Česká republika počítat i s jinými druhy ohrožení (např. právě epidemie, respektive pandemie). Z tohoto důvodu je vhodné provést revizi krizových stavů tak, aby mohla být tato úprava využitelná při řadě rozdílných situací. Nouzový stav dle čl. 5 odst. 1 zákona o bezpečnosti ČR může vláda vyhlásit i v případě jiného nebezpečí, které ve značném rozsahu ohrožuje životy, zdraví nebo majetkové hodnoty anebo vnitřní pořádek a bezpečnost. Domníváme, že takováto úprava je zcela dostačující. Naopak nelze odůvodňovat změnu ústavního zákonu argumentem, že je nutné provést revizi krizových stavů tak, aby mohla být tato úprava využitelná při řadě rozdílných situací. Neboť mimořádný právní stav, který nastane v případě nouzového stavu, je souhrnem speciálních opatření, která za normálních poměrů nemohou být součástí právního státu, který respektuje dělbu moci a suverenitu lidu[1]. Tento stav tedy nelze využívat „při řadě rozdílných situací“, jak je argumentováno v důvodové zprávě současného návrhu, ale ve zcela výjimečných mimořádných událostech.

Současná právní úprava rozlišuje následující výjimečné stavy:

(i) stav nebezpečí dle § 3 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon),

(ii) nouzový stav dle Čl. 5 a 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky,

(iii) stav ohrožení státu dle Čl. 7 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., a

(iv) válečný stav dle Čl. 43 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky.

Potřebnost nového vymezení podmínek pro vyhlášení stavu nebezpečí dle nového čl. 4a – až na doplnění vnitřního pořádku a bezpečnosti mezi chráněné hodnoty – není zřejmá. Podle současné úpravy v § 3 krizového zákona musí jít o takové ohrožení vymezených hodnot, které není možné odvrátit běžnou činností příslušných orgánů. Nové znění vymezuje tyto podmínky tak, že má jít o ohrožení, které lze odvrátit zvýšeným úsilím při běžné činnosti stanovených orgánů, je však nutné ve větším rozsahu omezit práva a svobody. I při běžné činnosti mohou však orgány veřejné moci omezovat práva a svobody (stanovovat povinnosti a přiznávat práva), takže dosavadní vymezení podmínek pro vyhlášení stavu nebezpečí, které vychází z toho, že běžná činnost příslušných úřadů a orgánů je pro odvrácení ohrožení nedostatečná, vyhovuje.

Nové vymezení tedy nezpřesňuje způsob legislativního vyjádření (používá pojmy stejně neurčité jako formulace stávající, jen je jinak přeskupuje), a proto není z hlediska zájmu na zachování stability právního řádu přínosné. Vzhledem k neurčitosti použitých pojmů a široké škále možných opatření, které není nutné využít, není ani zřejmé, proč má mít vláda k dispozici kromě vyhlášení nouzového stavu a stavu ohrožení státu k dispozici další institut, tj. vyhlášení stavu nebezpečí.

Český právní řád pamatuje dostatečně na nezbytnost právního řešení mimořádných situací, včetně aktuální epidemie koronaviru, majících razantní dopad na život ve společnosti, a to možností vyhlásit nouzový stav v případě jiného nebezpečí. Neexistuje zde tedy žádné právní vakuum a nutnost formulovat nově stav nebezpečí v ústavním zákoně, nadto disproporčním a zmatečným způsobem, který vytváří z hlediska definované nutnosti omezení práv a svobod pochybnosti o tom, zda se jedná o nižší stav ohrožení či již o nouzový stav. Současně krizový zákon na základě ústavního zákona o bezpečnosti České republiky stav nebezpečí upravuje dostatečně.

Zásadní připomínka se dále týká čl. 10 týkající se změny volebního období, respektive opakovaného prodloužení volebního období a lhůt pro konání voleb. Navrhovanou změnu považujeme za vážný zásah do demokratického zřízení a principů právního státu. Trvání nouzového stavu je totiž závislé na vůli Poslanecké sněmovny, a bude-li prodlužování závislé na prostém zákonu, pak bude na vůli Poslanecké sněmovny, resp. vládní většiny, závislé také trvání volebního období, protože při tvorbě prostého zákona může Poslanecká sněmovna Senát přehlasovat. Jakákoli vládní většina v Poslanecké sněmovně by tedy byla oprávněna volební období prodlužovat teoreticky neomezeně dlouho, aniž by byla stanovena účinná brzda.

Navrhujeme ponechat současnou úpravu, případně prodlužování volebního období učinit závislým na ústavním zákonu nebo alespoň stanovit, že pro zákon o takovémto prodloužení je nutné schválení Poslaneckou sněmovnou a Senátem (tj. zavést pro toto schválení zákona režim již obsažený v čl. 40 Ústavy[2]).

K návrhu novely zákona o krizovém řízení

Důvodová zpráva k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony uvádí, mezi hlavními principy navrhované právní úpravy, nutnost změny v návaznosti na novelu ústavního zákona o bezpečnosti, kde dochází na ústavní úrovni k zakotvení stavu nebezpečí. Změnou v případě stavu nebezpečí je nejen jeho zakotvení v ústavním zákoně o bezpečnosti, ale i možnost vyhlášení tohoto stavu vládou, a to pro celé území České republiky či jen pro jeho část. S ohledem na nové kompetence vlády je tak nezbytné, aby v krizovém zákoně byly upraveny podrobnosti vyhlášení stavu nebezpečí, a to především, která práva a svobody lze v době stavu nebezpečí omezit a které lze povinnosti uložit. Novelou ústavního zákona o bezpečnosti také dochází k zakotvení Ústředního krizového štábu na ústavní úrovni jako pracovního orgánu vlády pro řešení stavů ohrožujících bezpečnost České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti pak složení Ústředního krizového štábu a další podrobnosti svěřuje zákonu.

Dle důvodové zprávy je údajně nezbytné, aby v souladu s ústavním požadavkem na srozumitelnost právních norem pro jejich adresáty zpřesnit právní úpravu náhrady škody v krizovém zákoně, respektive uvedení ustanovení § 36 krizového zákona do takové podoby normativního textu, která by eliminovala vznik v současnosti častých, z právního hlediska však mnohdy nepodložených, úvah nad skutečným významem tohoto ustanovení. Navrhovanou úpravou tak údajně nedochází ke změně z hlediska věcného rozsahu ustanovení § 36 krizového zákona, ale pouze k jeho faktickému jazykovému zpřesnění při zachování původního účelu, který byl prověřen i dosavadní judikaturní praxi, zejména v souvislosti s krizovými opatřeními vyvolanými povodněmi.

Navrhovaná úprava omezuje odpovědnost státu tak, že omezuje rozsah odpovědnosti státu ve dvou směrech. Zaprvé, stát bude odpovídat pouze za své aktivní jednání (nikoliv za škodu vzniklou v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními) a zadruhé má stát dle novely odpovídat pouze za skutečnou škodu a nikoli za ušlý zisk. Jistota náhrady škody zajišťuje mj. důvěru jednotlivce ve stát, tedy ochotu a pochopení „podrobení se“ opatřením, které mají chránit celou společnost. Takovéto chování jednotlivce je pak vyváženo onou plnou náhradou škody. Bez plné náhrady škody významně poroste neochota jednotlivce opatření respektovat, potažmo spíše budou vzrůstat snahy jej obcházet. Zejména tam, kde bude přímo ohrožena existence jednotlivce tak, jak lze spatřit v dnešní době u mnoho postižených podnikatelů z řad osob samostatně výdělečně činných.

Není jakkoli zřejmé, proč se daná odpovědnost omezuje pouze na skutečnou škodu. Část důvodové zprávy, kde je uvedeno, že dochází „pouze k jeho faktickému jazykovému zpřesnění při zachování původního účelu, který byl prověřen i dosavadní judikaturní praxi, zejména v souvislosti s krizovými opatřeními vyvolanými povodněmi“ lze považovat přinejlepším za pochybnou. Jestliže důvodová zpráva neshledává rozpor s ústavou, obáváme se, že navrhovatel se dostatečně nezabýval otázkou rozporu s čl. 11 Listiny základních práv a svobod a zásadou rovnosti v právech dle čl. 1 Listiny. Domníváme se, že restrikce nároku na náhradu škody je tedy protiústavní, neboť je v rozporu právě se zmiňovaným čl. 11 Listiny. Jedinec musí strpět omezení svého práva na pokojné užívání majetku za účelem přežití společnosti, ale zásah musí projít testem proporcionality, což předpokládá vyplacení přiměřené (pravda, nikoli nutně plné) náhrady.

Další pochybnosti o ústavnosti vyvolává ustanovení § 5 odst. 2 písm.  c) zákona o krizovém řízení, který umožňuje vládě zakázat vstup osob na území ČR, které nejsou občany ČR.  Dle našeho názoru byly opomenuty osoby s trvalým pobytem, které nejsou občany ČR. Zakázat těmto osobám vstup na území ČR považujeme za neproporcionální, a tudíž za rozporné s čl. 14 odst. 1 Listiny.

Závěrem lze upozornit na ustanovení § 8 zákona o krizovém řízení, které nedoznalo takové změny, jaké by na základě aktuálně získaných zkušeností zasluhovalo. Zejména je důležitá otázka účinnosti, u níž by mělo být explicitně stanoveno, že okamžitá účinnost rozhodnutí o krizových opatřeních jejich vyhlášením je přípustná jen v krajních případech. Je třeba si uvědomit, že veškerá krizová opatření se co do publikace nacházejí na hraně ústavnosti. Nezbytnost situace sice vyžaduje, aby účinnost byla rychlá. Zároveň je nutné mít na paměti, že vzniku opatření nepředchází obvyklý zákonodárný proces tak, jak je tomu u zákonů. Přijímané povinnosti a omezení nemají šanci projít celospolečenským postřehnutím tak, jak je tomu u zákonů. Proto každý den mezi schválením a účinností významně přispívá k tomu, že se adresáti norem o nových povinnostech a omezeních skutečně a řádně dozví. Není možné spoléhat na to, že každý jednotlivec sleduje jiné (ne tolik běžné) kanály, jako jsou např.  sociální sítě a aplikace či případně sleduje veškeré tiskové konference politických představitelů. Proto máme-li skutečně být schopni přijaté povinnosti a omezení vymáhat, je třeba jednotlivci poskytnout dostatečný čas na seznámení se s nimi. Okamžitá účinnost by tudíž měla být explicitně v zákoně označena za ultima ratio. Jinak hrozí její nadužívání.

S citovaným ustanovením pak dle našeho názoru souvisí i nedotažené propojení se (starým) zákonem č. 309/1999 Sb. o Sbírce zákonů, potažmo (novým) zákonem č. 222/2016 Sb. o Sbírce zákonů, který má nabýt účinnosti od 1. 1. 2022. Novela zákona o krizovém řízení novelizuje toliko nový zákon o Sbírce zákonů. Vzniká tím cca půlroční období vakua, kdy ještě bude platit starý zákon o Sbírce zákonů. Za hlavní však považujeme to, že ani ona novela nového zákona o Sbírce zákonů nemíří právě do shora navrhované právní úpravy účinnosti (v novém zákonu o Sbírce zákonů viz ustanovení § 9 odst. 3, ve starém zákonu o Sbírce zákona viz ustanovení § 3 odst. 4). Oba zákony o Sbírce zákonů totiž mají vlastní právní úpravu účinnosti právních předpisů, která by se ve světle zákona o krizovém řízení nejspíše měla dostat do pozice lex generalis. Je ale daleko podrobnější, tudíž je otázkou, zda právě ve vztahu k účinnosti naopak nebude lex specialis k ustanovení § 8 zákona o krizovém řízení. Tuto právní nejistotu, stejně jako opomenutí zmínit nově přijímaný stav nebezpečí v zákonech o Sbírce zákonů, by tak bylo dobré v rámci novelizace zákona o krizovém řízení napravit.

 

ČAK

Foto: redakce AD

---

[1] KUDRNA, J., Ústavní zakotvení bezpečnosti České republiky z pohledu uplynulých patnácti let, in: SUCHÁNEK., JIRÁSKOVÁ, V., et alii.: Ústava České republiky v praxi. Praha: Leges, 2009, ISBN 978-80-87212, str. 340

[2] K přijetí volebního zákona a zákona o zásadách jednání a styku obou komor mezi sebou, jakož i navenek a zákona o jednacím řádu Senátu je třeba, aby byl schválen Poslaneckou sněmovnou a Senátem.