Nový stavební zákon aneb zvednutá rukavička

Petr Petržílek

Kolega František Korbel jakožto spoluautor návrhu nového stavebního zákona v Bulletinu advokacie č. 3/2020 zveřejnil „obhajobu“ zcela nového koncepčního přístupu a zároveň vyzval odbornou veřejnost k diskusi k tématu. Dovoluji si hozenou rukavičku zvednout.


Před tím bych rád zdůraznil, že s motivy potřeby radikální změny, kterým je zejména takřka nejpomalejší povolovací proces v EU způsobený řetězujícími se správními akty a hypertrofií správní regulace, plně souhlasím. Souhlasím s kritikou neblahého stavu a zároveň se jako tehdejší ředitel legislativního odboru a pozdější náměstek pro legislativu na MŽP v letech 1998-2005 cítím za tento stav spoluodpovědný. Na přelomu tisíciletí, kdy se schvaloval věcný záměr nového zákona o posuzování vlivů na životní prostředí,[1] jsme stáli před příležitostí, kterou jsme bohužel promarnili. Již tehdy jsme uvažovali o integraci povolovacích procesů dle vzoru západních demokracií, šlo např. o tzv. environmentální povolování dle rakouského modelu. A už tehdy nám v tom zabránily kompetenční spor s MMR, tlak vlády na co nejrychlejší transpozici směrnice (tzn. co nejjednodušší cestou) a obecně stav legislativní bouře před vstupem do EU, kdy nebyl čas na koncepční přístupy. Již tehdy bylo jasné, že šlo o obrovskou chybu. Nicméně měl jsem za to, že půjde vše napravit. Částečně jsme uspěli v rámci zákona o integrované prevenci.[2] Zcela jsme selhali, když se koncentrované povolovací řízení nepodařilo prosadit v rámci obecné části Kodexu životního prostředí, a to už na úrovni jeho věcného záměru.[3]


Organizace veřejné správy a integrace rozhodování


Autoři návrhu nového stavebního zákona tak opět po letech zdůrazňují potřebu implementace principu integrace rozhodování. Jejich výhoda spočívá v tom, že za nimi stojí prokazatelné negativní důsledky nežádoucího legislativního stavu, a v tom je i naděje, že se jejich snaha nakonec nemine účinkem. Bohužel, při prosazování tohoto principu naráží na stejné překážky, které již dříve znemožnily nápravu tohoto stavu, přičemž některé z nich se ještě prohloubily. Jakkoliv je několik autorů nového návrhu osobami působícími mimo státní správu, nelze nepostřehnout vliv gesčního MMR. Připomínková místa veřejné moci pak mnohem sofistikovaněji, než dříve uplatňují námitky, za kterými se skrývá boj o kompetence (v případě soudů jde o negativní spor), a které vedou ke kompromisům, jež mají potenciál celý návrh buď učinit bezzubým, nebo jej zcela shodit. Ještě neskončilo připomínkové řízení a už víme, jaké kompromisy jsou zapracovány v samotném návrhu a jaké kompromisy zapracovány budou.[4] Je nepochybné, že v rámci dalšího legislativního procesu „v zájmu zajištění průchodnosti zákona“ další přibudou. Tomuto vývoji se nelze vyhnout, ledaže by vláda hrála vabank[5] a vystavila riziku osud celého zákona včetně nepochybných pozitiv jako je např. digitalizace agendy nebo zakotvení hmotného stavebního práva.

Čistě z pragmatického důvodu, aniž bych chtěl udělovat knížecí rady, mám za to, že je nejvyšší čas uvažovat o obětování institucionální reformy, která je součástí návrhu, s cílem udržet co největší integraci a rychlost samotného povolovacího procesu. Autoři zákona jistě namítnou, že bez reformy institucí to učinit nejde. Přesto bych se rád o to na následujících řádcích pokusil. Předesílám, že tím odpadnou námitky spočívající v přílišné centralizaci a koncentraci moci (v rozporu s proběhlou reformou veřejné správy), ve vysokých transformačních nákladech, v narušení vysoké ochrany veřejných zájmů, v rozporu s kompetenčním zákonem a v nabourání hierarchie státní správy.


Pokud nezřídíme Nejvyšší stavební úřad, krajské státní stavební úřady a jejich územní pracoviště, zachováme působnost MMR coby ústředního správního úřadu a přenesenou působnost obecních a krajských úřadů na úseku stavebního zákona i vyvlastnění (to nevylučuje zrušení stavebních úřadů obcí se základním rozsahem přenesené působnosti), pak bude polovina rozporů vyřešena.
Druhou polovinu rozporů lze vyřešit tím, že se neprovede tzv. integrace agendy dotčených orgánů do (státní) stavební správy a v zásadě se zachová přenesená působnost obecních a krajských úřadů jakožto dotčených správních orgánů na úsecích životního prostředí a památkové péče i v souvislosti s povolováním stavebních záměrů.

Nicméně platí, že přenesenou působnost na těchto úsecích je třeba modifikovat, a to principem tzv. jednotného environmentálního podkladového aktu a jednotného památkového podkladového aktu. To si samozřejmě vyžaduje vysvětlení. Abychom zachovali to nejcennější, totiž jednotné a jediné řízení o povolení záměru, a to v zásadě v podobě modifikovaného územního řízení ve smyslu současného stavebního zákona, jak to navrhuje MMR ve svém návrhu (§ 94 a násl. návrhu stavebního zákona), je třeba zajistit, aby předmět řízení, respektive míra podrobnosti dokumentace byla nastavena natolik dostatečně, aby stavební úřad a dotčené orgány mohly reálně posoudit dopad na chráněné veřejné zájmy a práva a zájmy ostatních účastníků řízení.


Dotčené orgány na úsecích životního prostředí, památkové péče, hygieny (ochrany veřejného zdraví) a požární ochrany by
pak pro účely řízení o povolení záměru vydávaly vlastní podkladové správní akty závazné povahy, a to zásadně v právní formě závazného stanoviska, výjimečně, pokud vůbec, ve formě podkladového rozhodnutí (to v případě povolení výjimek ze zákonných zákazů, což zahrnuje více méně jen povolení územních a druhových výjimek podle zákona o ochraně přírody a krajiny). U podkladových rozhodnutí o povolení výjimek lze uvažovat o zvláštním modelu odvolacího řízení v tom smyslu, že by je bylo možné napadnout odvoláním jen spolu s odvoláním proti navazujícímu (finálnímu) rozhodnutí stavebního úřadu, tzn. obdobně, jako se to nyní uplatňuje v modelu odvolacího řízení u rozhodnutí podmíněného závazným stanoviskem podle § 149 odst. 5 správního řádu. Oproti současné úpravě by zároveň došlo k výrazné redukci počtu podkladových správních aktů dotčených orgánů, a to v zásadě podle principu „jeden rezort (úsek) – jeden podkladový akt“. Podle toho by zákonná úprava stanovila zvláštní věcnou příslušnost pro jednu kategorii a stupeň dotčených orgánů v rámci daného úseku. Řada souvisejících problémů (personálních, technických a procesních) by se pak řešila přenesením agendy, tj. jak rozhodovací pravomoci v prvním stupni, tak vydávání stanovisek dotčených orgánů na jediný společný orgán obecného výkonu státní správy, a to zásadně na obecní úřad obce s rozšířenou působností a v případech tzv. záměrů EIA (§ 5 odst. 5 návrhu stavebního zákona) na krajský úřad, který by pak na příslušném úseku vydával jeden (jednotný) podkladový správní akt pro projednávaný záměr a zároveň prvostupňové povolení. Naprostá většina řešení střetů zájmů by pak byla odformalizována, neboť by sporná agenda patřila do kompetence jediného úřadu.


Správní tribunál

Novým stavebním zákonem navrhovaný systém stavebních úřadů je dvoustupňový (krajské stavební úřady a Nejvyšší stavební úřad). Nová soustava stavebních úřadů vlastně neurychluje povolovací procesy. Stále platí dvoustupňové řízení, které předpokládá i zachování stávajícího systému mimořádných opravných prostředků, vč. přezkumu, obnovy a dále správní žaloby a kasace v rámci správního soudnictví. Lze očekávat nárůst zatížení správních soudů. S návrhem vyslovily nesouhlas i Nejvyšší správní soud a Nejvyšší soud. Řešení těchto nedostatků a připomínek lze hledat v zahraničí v podobě zřízení tzv. Správního tribunálu, který by byl nezávislým odvolacím orgánem, ale stále součástí moci výkonné (vlastně by nahrazoval Nejvyšší stavební úřad s vyloučením krajských stavebních úřadů). Šlo by o speciální úpravu k § 89 odst. 1 a § 152 správního řádu, zároveň by nebyla proti jeho rozhodnutí připuštěna správní žaloba dle soudního řádu správního, ale pouze kasační stížnost.

Se zavedením tohoto institutu by se opravným prostředkem proti rozhodnutí stavebního úřadu (resp. proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti) stalo odvolání ke Správnímu tribunálu. Odvolání by byl oprávněn podat účastník řízení. Správní tribunál by byl vázán lhůtami pro vydání rozhodnutí, aby nedocházelo k neúměrnému prodlužování povolovacího procesu a s tím spojenému zásahu do právní jistoty. Byl by povinen rozhodnout o odvolání ve lhůtách dle § 102 návrhu stavebního zákona. Nebyla by připuštěna správní žaloba, nicméně soudní přezkum by byl zachován v podobě kasační stížnosti. Rozhodováním správních senátů v rámci Správního tribunálu by nepochybně došlo k odlehčení agendy správních soudů. Přestože správní senát by rozhodoval postupem podle správního řádu, proti rozhodnutí Správního tribunálu by nebylo možné podat podnět k provede­ní přezkumného řízení podle ust. § 94 správního řádu, neboť Správní tribunál nemá nadřízený správní orgán. Obnova řízení ukončeného pra­vomocným rozhodnutím Správního tribunálu (§ 100 správního řádu) by byla přípustná.

Aby mohlo být odvolání efektivní, doporučuje se ponechat nová zvláštní pravidla upravená § 110 odst. 1 a 2 návrhu stavebního zákona. V této souvislosti se opustí téměř striktně kasační princip správního soudnictví a upřednostní se, aby Správní tribunál nově rozhodnutí stavebního úřadu mohl nejen zrušit, ale byl by prioritně povinen jej sám změnit. Tím je umožněno, aby některé nedostatky správního řízení mohly být odstraněny přímo v rámci řízení před nezávislým orgánem, čímž se celý proces výrazně zrychluje a zefektivňuje. Jedná se o prvky zejména apelačního principu, kdy by tribunál nebyl vázán skutkovými zjištěními správního orgánu, mohl by sám v určitém rozsahu provést dokazování ve věci a jeho rozhodnutí by v podstatě plně nahrazovalo rozhodnutí správního orgánu.


Tribunál by při využití apelačního principu mohl provést dokazování ohledně určitých otázek
(např. by si mohl nechat zpracovat znalecký posudek k ověření znaleckého posudku předloženého v rámci správního řízení). Pokud by však takový postup nebyl v rámci odvolacího řízení efektivní (zejména v případě potřeby provést rozsáhlé doplnění skutkových zjištění a dokazování), tribunál by předmětné rozhodnutí zrušil a současně by příslušnému orgánu závazně uložil, jaká skutková zjištění je třeba doplnit a jakým konkrétním způsobem se má toto doplnění provést. Tím by byl odstraněn jeden z největších nedostatků stávajícího správního soudnictví ve vztahu k přezkumu povolení k realizaci staveb, kdy správní orgány nemají při opakovaném správním řízení dostatečná vodítka k tomu, jak konkrétně mají postupovat, a často se tak dopustí dalších procesních pochybení, přestože se snaží postupovat dle právního názoru soudu. Tato pochybení přitom mohou vyústit v opětovné zrušení správního rozhodnutí při novém soudním přezkumu.

Stejně, jak navrhuje nový stavební zákon, i v případě Správního tribunálu by mělo být výslovně zakotveno, že tribunál je povinen posoudit a vyjádřit se k důvodnosti všech uplatněných námitek (s výjimkou bodů týkajících se nepřezkoumatelného rozhodnutí či příslušné části nepřezkoumatelného rozhodnutí). V současné době se totiž v praxi často stává, že soud rozhodnutí zruší z jednoho důvodu, aniž by se již zabýval dalšími žalobními body. Pokud je poté v rámci dalšího správního řízení soudem vytknutá vada odstraněna a žaloba proti rozhodnutí znovu podána, stává se, že soud rozhodnutí opět zruší s ohledem na důvodnost žalobních bodů, které již byly součástí původní žaloby, avšak k nimž se ve svém dřívějším rozhodnutí nevyjádřil.

Dále by měl tribunál v případě, kdy by rozhodnutí stavebního úřadu rušil, povinnost přesně a podrobně vymezit, v jakém rozsahu by měl úřad znovu provést řízení za účelem odstranění nezákonnosti napadeného rozhodnutí a vad jemu předcházejícího řízení. Tribunál by tedy ve zrušujícím rozhodnutí přesně vymezil, ve které části řízení došlo ke zjištěné vadě řízení, resp. jaká část rozhodnutí stavebního úřadu byla stižena zjištěnou nezákonností a v jakém rozsahu by mělo být řízení před úřadem znovu provedeno. V případě, že by tribunál odvolání vyhověl a rozhodnutí stavebního úřadu zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení úřadu, bylo by po vydání nového rozhodnutí stavebního úřadu další odvolání omezeno pouze na situace, kdy by se úřad nebo jiný správní orgán neřídil závazným právním názorem uvedeným v rozhodnutí tribunálu (obdobně jako tomu je dnes v případě opakovaného podání kasační stížnosti k Nejvyššímu správnímu soudu).


Proti rozhodnutí tribunálu by bylo možné stejně jako dnes proti rozhodnutí správního soudu podat kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu, a to stejně jako dnes ve lhůtě dvou týdnů ode dne doručení rozhodnutí.
Kasační princip (tj. právo soudu rozhodnutí pouze zrušit, a nikoliv změnit) by byl u kasační stížnosti zachován.

Roli nezávislých institucí v rámci výkonné moci dnes zastávají zejména regulační úřady, proto lze Správní tribunál zakotvit do struktury některého z nich, např. ÚOHS. Jinou možností je vznik Správního tribunálu jako nového nezávislého orgánu vý­konné moci. Správní tribunál, ať již jako samostatný úřad, či jako součást existujícího nezávislého úřadu, by vydával svá rozhodnutí prostřednictvím správních senátů. Jde o zavedení speciální úpravy ve vztahu k § 89 odst. 1 a § 152 správního řádu. Správní senáty nebudou koncipovány jako nadřízené správní orgány ve vztahu k jiným správním orgánům. Správní tribunál prostřednictvím správních senátů by rozhodoval v druhostupňovém řízení o odvolání mimo vztahy nadřízenosti a podřízenosti. Tato koncepce není v rozporu se správním řádem, který ve svém § 89 připouští odvolací správní orgán jiný než nejblíže nadřízený správní orgán. Obecná nadřízenost správních or­gánů se bude řídit stejnými pravidly jako doposud, dosavadní hierarchie úřadů zůstane zachována. Tam, kde správní řád odkazuje na nadřízený správní orgán, se bude postupovat dle dosavadní hierarchie.


Ustavení správních senátů Správního tribunálu má být zabezpečeno tak, aby vyhovovalo požadavkům čl. 9 Aarhuské úmluvy
, která ukládá povinnost zajistit, aby osoby z řad dotčené veřejnosti mohly dosáhnout toho, že soud nebo jiný nezávislý a nestranný or­gán zřízený zákonem přezkoumá po stránce hmotné i procesní zákonnost jakýchkoliv rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti mimo jiné podle ustanovení článku 6. Vyhovovat má rovněž požadavkům čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Podle tohoto článku „každý má právo na to, aby jeho věc byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem (tribuná­lem), zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu“.


Soudům
je v návaznosti na článek 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod pone­chán přezkum zákonnosti rozhodnutí správního senátu Správního tribunálu. Z pohledu účastníků dojde ke zjednodušení struktury rozhodovacích orgánů. O odvolání bude rozhodovat vždy správní senát Správního tribunálu. Rozhodnutí Správního tribunálu budou oproštěna od politických vlivů, rozhodnutí by tak v očích občanů i správních orgánů měla požívat většího respektu.

Zakotvení existence správních senátů či Správního tribunálu v Ústavě České republiky se nepředpo­kládá. Listina základních práv a svobod ve svém čl. 36 odst. 1 připouští existenci „ji­ného orgánu“, u něhož se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva. Přitom je zřejmé, že z hlediska ústavního rozdělení mocí nemusí být orgán s prvky nezávislosti na první pohled jednoznačně zařaditelný. Beze změny Ústavy ČR by tato „nezařaditelnost“ mohla působit problémy. Aby nedošlo k pochybnostem v postave­ní správních senátů a ve snaze vyhnout se nutnosti změny Ústavy ČR jsou správní senáty koncipovány jako součásti správního úřadu v rámci moci výkonné. Jeho zřízení tak lze opřít o ustanovení čl. 79 odst. 1 Ústavy ČR. Nezávislost a nestrannost nebude výslovně zakotvena v Ústavě ČR´, ani v Listině základních práv a svobod. Pro zabezpečení ne­strannosti a nezávislosti určitého orgánu nehraje klíčovou roli jeho formální zakotvení z hlediska ústavního pořádku, ale faktické (zákonem založené) záruky nezákonnosti a nestrannosti, které odpovídají požadavkům Evropského soudu pro lidská práva (viz níže). Takovými jsou zejména způsob ustanovování, délka mandátu, ochrana před vnějšími tlaky, nemožnost přijímat pokyny pro rozhodování, popř. obecné povědomí o nezávislosti a nestrannosti.

Potřeba navrhované právní úpravy vyplývá z velkého tlaku na změnu přístupu v rozhodování nejen ve věcech stavebního řízení. Kompetenci Správního tribunálu lze později rozšířit i na jiné oblasti, např. oblast regulace, azylového práva, zejména pokud jde o požadavek rychlosti rozhodování. Přitom je třeba vzít v úvahu, že právo v oblasti povolování velkých záměrů je založeno na vědeckých a technických poznatcích (BAT, BREF, stavební právo hmotné, naturové hodnocení apod.) a ne­může být v plné míře zvládnuto obecnými správními soudy v současném složení.

Ze současné rozhodovací praxe správních soudů je zřejmé, že správní soudy se při přezkoumávání rozhodnutí v předmětných věcech ve většině případů omezují pouze na posou­zení formálních, popř. pouze procesních náležitostí řízení. K věcným otázkám se té­měř nevyjadřují. Vzhledem k tomu, že soudy nemají možnost nezákonná rozhodnutí správních orgánů měnit (vyjma postupu při snížení trestu dle § 78 odst. 2 s. ř. s.), do­chází k neúměrnému prodlužování řízení. Ochrany nestranným a nezávislým soudem se tak za současné právní úpravy mohou účastníci domoci pouze při tvrzení porušení procesních práv. Z těchto důvodů se navrhují zřídit v rámci Správního tribunálu správní senáty, které budou nezávisle a ne­stranně schopny věc posoudit i po odborné stránce. Do rozhodovacího procesu totiž budou zapojeny osoby, které sice nemají právnické vzdělání, ale naopak získaly vzdělání a zkušenosti z věcných oborů. Tyto osoby budou vykonávat funkci odborných přísedících. Odborné přísedící pro jednotlivé obory jmenuje (ev. na návrh předsedy Správního tribunálu) vláda. Zákon stanoví předpoklady pro výkon funkce odborného přísedícího a délku funkčního období přesahující délku funkčního období vlády. Počet senátů dle jednotlivých oborů stanoví předseda Správního tribunálu interním předpisem dle potřeby a nápadu. Rozdělení práce (přidělení případů) správních senátů upraví jednací řád. Předsedy senátů jmenuje rovněž vláda, zde patrně již z řad právníků. Předseda Správního tribunálu bude jen jakýmsi „manažerem“ správních senátů, který bude zajišťovat organizační, personální a technické zabezpečení fungování správních senátů. Předseda Správního tribunálu nesmí zasahovat do rozhodování v jednotlivých případech, pokud sám není předsedou některého senátu. Právní poměry předsedy a členů senátu by se mohly řídit služeb­ním zákonem. Zákon by stanovil, která ustanovení služebního zákona se na výkon funkce předsedy senátu a odborného přísedícího nebudou vztahovat, popř. zakotví speciální úpravu.

Navrhovaná úprava vychází z dokumentu Ministerstva vnitra „Analýza problema­tiky správních tribunálů s vymezením jejich postavení, působnosti, zřizování, složení a řízení před nimi“ (usnesení vlády České republiky ze dne 9. 4. 2001 č. 322). Při přípravě byl rovněž využit dokument zpracovaný v roce 2000 ministrem spra­vedlnosti „Výchozí teze pro přípravu koncepce správního soudnictví a možné varianty jeho organizační struktury“, kde se uvádí, že z jednotlivých rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva, která se dotýkají pojmu „nezávislý“, lze (v průběhu téměř dva­ceti let rozhodování, což znamená, že pojem se zřejmě i nadále bude vyvíjet a upřesňo­vat) odvodit zejména tyto požadavky, které musí „nezávislý“ orgán splňovat:

  • musí mít možnost opřít rozhodnutí o svůj vlastní svobodný názor na fakta, která si může volně opatřit, a jeho rozhodnutí nesmí být přezkoumáváno někým, kdo není stejně závislý, nesmí mít žádný závazek vůči stranám sporu nebo veřejným orgánům;
  • je-li člen orgánu hierarchicky podřízen jedné ze stran, nejde o závislost;
  • nezávislosti není zásadně na překážku, je-li členem nezávislého orgánu (např. ko­legia) kromě „rozhodovacích“ profesionálů (např. soudců) také zástupce odborné veřejnosti nebo profesních sdružení, účast těchto osob může být i většinová, jejich postavení ale musí být opřeno o zákonný mandát a zbudováno tak, aby tu byla účinná překážka tlaku zvenčí;
  • získání mandátu člena nezávislého orgánu rozhodnutím exekutivy není nezávis­losti pojmově na překážku;
  • délka mandátu je hlavním prvkem nezávislosti, ale mandát nemusí být doživotní;
  • po dobu mandátu musí být garantována nepřeložitelnost (zákaz svévolného odvo­lání);
  • právo musí zakazovat možnost adresovat členům tribunálu třeba i jen doporučení týkající se jejich činnosti;
  • nejsou zásadně vyloučeny arbitrážní tribunály, jmenované stranami po vzájemné dohodě, není dokonce nutně vyloučena možnost, aby zřízení specifických justič­ních orgánů bylo zákonem delegováno exekutivně;
  • podmínka „nestrannosti“ vyžaduje, aby (soud) nebyl nikdy na pochybách, jaké má přijmout rozhodnutí, aby nikdy nepřipustil možnost být ovlivňován zvenčí veřejným míněním nebo jakýmkoli vnějším tlakem, ale aby své rozhodnutí opřel o objektivní argumenty;
  • kritérii jsou způsob vytvoření, délka mandátu, existence ochrany proti vnějším tlakům, a také to, zda existuje představa o nezávislosti tribunálu.

V této souvislosti se poukazuje na to, že model přezkumu ve věcech regulace specializovanými orgány byl zaveden například v Rakousku (změna viz níže), Švédsku, Irsku, Dánsku, široce je uplatňován v Austrálii a Novém Zélandu a jeho vytvoření je dnes zevrubně diskutováno i ve Velké Británii. Vzorem pro navrhovanou úpravu se stala právní úprava senátů pro životní pro­středí („Umweltsenat“) působících v Rakousku (Bundesgesetz über den Umweltsenat (USG), BGBl.Nr. 698/1993) a částečně též právní úprava odvolací komise působící v oblasti životního prostředí v Dánsku („Environmental Appeal Board”) dle čl. 102 a násl. zákona na ochranu životního prostředí (Environmental Protection Act no. 625 of July 15, 1997).

Jak již bylo výše řečeno, rakouská právní úprava obsahuje také koncentrované řízení, které probíhá automaticky, pokud je nutná EIA pro daný projekt. Investor se pak uchází o jedno jediné povolení, které je vydáváno na základě zákona o EIA a zahrnuje veškerá povolení podle všech aplikovaných zákonů – včetně stavebního. Úřadem pro EIA je zemská vláda, v případě železnice a spolkových silnic MD/ministr dopravy. Proti rozhodnutí „EIA“ (závěru koncentrovaného řízení) bylo možné do 31. 12. 2013 podat odvolání k „Senátu životního prostředí“ – tribunálu podle Evropské úmluvy o lidských právech. Tribunál byl správním úřadem, měl 42 členů, jmenovaných prezidentem republiky na návrh vlády. Právo nominace měla ministerstva a spolkové země. Členové pracovali v „senátu“ vedle svého občanského zaměstnání a účastnili se jednání jen, když jim byl přidělen případ. Administrativu s tím spojenou zajišťovalo MŽP. Proti rozhodnutí senátu bylo možné podat stížnost ke „Správnímu soudnímu dvoru“. S účinností od 1. 1. 2014 byl tento a další tribunály zrušeny a jeho pravomoc přešla na nově zřízený „Spolkový správní soud“, který dělá v podstatě tutéž práci. V souvislosti s tím bylo zrušeno odvolání k nadřízenému orgánu. Stěžovatel se obrací přímo na Správní soud první instance, který rozhoduje meritorně ve věci. V případě koncentrovaného řízení s EIA to je „Spolkový správní soud“, nikoliv „Zemský“. Proti jeho rozhodnutí je možná kasační stížnost ke „Správnímu soudnímu dvoru“.


Závěr

Nelze tvrdit, že by nebylo možné návrhu stavebního zákona nic dalšího vytknout. Osobně si dovedu v rámci odstraňování dalších kompetenčních sporů např. představit, že „Územní rozvojový plán“ bude přejmenován na „Plán udržitelného rozvoje České republiky“ (§ 33 návrhu stavebního zákona), kdy by tento plán pořizoval Úřad vlády, popř. Rada vlády pro udržitelný rozvoj ve spolupráci s dotčenými ministerstvy a schvalovala by jej vláda. Plán udržitelného rozvoje České republiky by nahradil nejen Plán územního rozvoje ČR, ale i Strategii udržitelného rozvoje ČR.

Stejně tak si dovedu představit, že soudní přezkum územních plánů by byl ponechán bez podstatnějších změn (zůstala by forma opatření obecné povahy), tj. probíhal by podle § 101a a násl. s. ř. s., popř. by bylo možné jej nahradit přezkumem před Správním tribunálem. Podobných návrhů by bylo možné nalézt ještě řadu, ale žádný z nich svým významem neřeší to nejpodstatnější, totiž integraci a rychlost povolovacích procesů.

Rád bych proto, aby se nejen autoři nového stavebního zákona, ale především členové vlády věnovali shora uvedeným návrhům, tj. návrhu na změnu organizace veřejné správy a návrhu na zřízení Správního tribunálu. Jedná se o výrazný zásah do současné koncepce návrhu stavebního zákona, který má sice potenciál většinu současných připomínek odstranit, ale zároveň vyvolat řadu připomínek nových. Nicméně o zákonech rozhodují politici, a nikoliv úředníci. Pokud tato vláda chce skutečně v povolovacím procesu provést takové změny, který jej výrazně urychlí, a zároveň zachovat vysokou ochranu páv účastníků řízení i veřejných práv, pak shora uvedené návrhy jsou důstojnou alternativou, pokud by se ze shora uvedených důvodů jevila MMR navrhovaná koncepce jako neudržitelná.


JUDr. Ing. Petr Petržílek, Ph.D.
, působí jako advokát v Advokátní kanceláři Petržílek, s. r. o.
Foto: Pixabay


[1] Tento věcný záměr se později odrazil v paragrafovaném znění zákona schváleného pod č. 100/2001 Sb.; podrobněji viz P. Petržílek J. Guth O. Týcová: Předpisy o posuzování vlivů na životní prostředí s komentářem, ABF, Praha 2002

[2] Zákon č. 76/2002 Sb.; podrobněji viz P. Petržílek T. Tichá: Předpisy o integrované prevenci a omezování znečištění, ABF, Praha 2003

[3] Šlo o věcný záměr nového zákona o životním prostředí, který byl vládě předložen na základě Legislativního plánu práce vlády na rok 2004 (úkol č. 2 pro MŽP), který ministr po vypořádaném mezirezortním připomínkovém řízení pro rozpor s Ministerstvem zemědělství těsně před jednáním vlády stáhl; podrobněji viz E. Kružíková, P. Petržílek: Kodex životního prostředí – zdroj polemik a nadějí, MŽP, 2005.

[4] Fr. Korbel se o nich zmiňuje ve svém článku na str. 34 – pokud jde o již zapracované kompromisy, zmiňuje se o zachování působnosti např. HZS, AOPK, Správ NP, pokud jde o předpokládané kompromisy odkazuje se na dohodu premiéra se Svazem měst a obcí.

[5] To ovšem předpokládá silnou vládu bez koaličních rozporů na dané téma, a jednotné koaliční kluby, což nemusí v případě menšinové vlády stačit. Krom toho při zvolení této silové cesty hrozí riziko zrušení zákona po následných volbách.

Go to TOP