Místopředseda ČAK Tomáš Sokol: O nouzovém stavu a jeho účinnosti

Existenci nouzového stavu zřejmě v této republice nepřehlédl nikdo. Podobně asi málokomu ušlo i jeho vyhlášení dne 12. 3. 2020. Ale podstatně méně bude již těch, kteří si přečetli právní předpis, kterým Vláda ČR nouzový stav vyhlásila. Tedy ve Sbírce zákonů, částka 30, s datem rozeslání 12. 3. 2020, je usnesení Vlády ČR, o vyhlášení nouzového stavu pro území ČR z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru od 14:00 hodin dne 12. 3. 2020 na dobu 30 dnů. Usnesení je publikováno pod číslem 69. V titulku není nic jiného, v samotném textu je pak ještě uvedeno číslo usnesení 194. Což je drobný, nikoliv zcela nepodstatný detail.

V úvodu usnesení je uvedeno, že Vláda ČR jej vyhlásila v souladu s čl. 5 a 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti ČR. Pod bodem I., který je jediný z hlediska tohoto rozboru relevantní, Vláda ČR: „nařizuje ve smyslu § 5 písm. a) až e) a § 6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů, pro řešení vzniklé krizové situace krizová opatření, jejichž konkrétní provedení stanoví vláda samostatným usnesením vlády;“

Další text již jsou spíše právně technické součásti zmíněného usnesení. Podstatné je, že věcnou legitimací pro vyhlášení nouzového stavu je ohrožení zdraví v souvislosti s koronavirem.

Formální legitimací, tedy tím, co právně zakládá oprávnění vlády vůbec nějaké nouzové opatření vydat, jsou již zmíněné články 5 a 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti ČR (dále také jen „zák. o bez.“).

V další Sbírce zákonů, částce č. 31, s datem rozeslání téhož dne, tedy 12. 3.2020, je publikován text 5 usnesení Vlády ČR (č. 70/2020 – č. 74/2020 Sb., z nichž prvé je o „dočasném znovuzavedení ochrany vnitřních hranic České republiky“ a další čtyři o přijetí krizového opatření“).

Z mého pohledu je nejdůležitější usnesení Vlády ČR č. 72 o přijetí krizového opatření, v němž se uvádí: „V návaznosti na usnesení vlády č. 194 ze dne 12. března 2020, kterým vláda v souladu s čl. 5 a 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, vyhlásila pro území České republiky z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru /označovaný jako SARS CoV-2/ na území České republiky nouzový stav a ve smyslu § 5 písm. a) až e) a § 6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů, pro řešení vzniklé krizové situace, rozhodla o přijetí krizových opatření, tímto ve smyslu ustanovení § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona.“

Pak následuje bod I. s odstavci 1) až 4), v nichž jsou formulovány nejrůznější zákazy, obvykle nazývané souhrnně jako karanténa, i když to technicky ani právně není přesné označení. Konkrétně tedy se s účinností ode dne 13. 3. 2020, zakazuje divadelní, hudební, filmová a další shromáždění a dále tam definované akce, přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, přítomnost veřejnosti v provozovnách poskytovatelů některých jiných služeb a činnost provozoven stravovacích služeb atd.

V dalších usneseních Vláda ČR na stejném právním principu pak zakazuje určité činnosti dopravcům, zakazuje přítomnost žáků a studentů ve školách atd. Na to pak navazují další obdobná vládní usnesení vždy stejně uvozená a obsahující další regulatorní zákazy či nařízením až po číslo 108/2020 Sb.

Jen pro úplnost poznamenávám, že všechna usnesení vlády o krizových opatřeních odkazují na usnesení vlády č. 194, ač z hlediska číslování ve Sbírce zákonů jde o usnesení č. 69, což je ale nepodstatný detail, který může mást, ale neohrožuje platnost usnesení Vlády ČR.

Já budu nadále používat čísla užitá ve Sbírce zákonů. Mnohem podstatnější ale je níže popsaný problém, který vyvolává otázku, zda je vůbec usnesení Vlády ČR č. 69 účinné, a tedy zda nouzový stav de iure skutečně existuje. To pak generuje další otázky, které též zmíním.

A hned dodávám, že mi nejde o samotné zpochybnění účinnosti usnesení Vlády ČR, jímž byl nařízen nouzový stav, jen tak prostě pod heslem Fiat iustitia, et pereat mundus („Ať se stane spravedlnost, i kdyby měl zhynout svět“), ale o ty další, navazující problémy, které mohu v praxi působit potíže ještě roky poté, kdy už samo nouzové opatření bude právní minulostí.

Podle čl. 6 odst. 1 zák. o bez. může vláda vyhlásit nouzový stav jen s uvedením důvodů na určitou dobu a pro určité území. Současně s vyhlášením nouzového stavu musí vláda vymezit, která práva stanovená ve zvláštním zákoně a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou základních práv a svobod omezují a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají. Jak patrno, usnesení č. 69/2020 Sb. žádné takové „vymezení“ ani cokoliv tomu i jen podobného neobsahuje. Což se zdá být problém, protože například Komentář k tomuto ustanovení publikovaný v ASPI, je v tomto směru dosti striktní a uvádí: „Čl. 6 stanovuje rigidní pravidla pro vyhlášení nouzového stavu. Bez splnění náležitostí, které jsou v odst. 1 a 2 uvedeny, by vyhlášení nouzového stavu mělo být zrušeno Poslaneckou sněmovnou. Pokud se tak nestane, je možné chápat, podle autorů tohoto komentáře, od doby skončení jednání Poslanecké sněmovny o problému (co může být i nereagování na oznámení o vyhlášení stavu) vyhlášení nouzového stavu jako nulitní.“

Problém zmiňuje i Jan Wintr, který na své webové stránce[1] publikoval „Rozbor ustanovení o zákonnosti opatření vlády v souvislosti s vyhlášením nouzového stavu z 12. 3. 2020“.

K tomu, co výše zmiňuji, uvádí pod bodem 3. „Vymezení práv, která se omezují, sice vláda nevyhlásila úplně „současně s vyhlášením nouzového stavu“, ale během večera 12. 3. 2020 ve Sbírce zákonů vyhlášena byla. Vykládat „současně“ jako „téhož dne“ pokládám za přijatelné, důležité také je, že všechna opatření byla vyhlášena dříve, než nabylo účinnosti – opatření nabývají účinnosti různě, ale ne dříve než 13. 3. 2020.“

Právní spor o to, zda nouzový stav vůbec byl vyhlášen, nebo pro formální vady jeho vyhlášení fakticky vyhlášen nebyl, v situaci, kdy z materiálního hlediska není sporu o to, že k vyhlášení nouzového stavu došlo důvodně, tedy nejde o bezdůvodné či nijak jinak motivované omezení ústavních práv, může vypadat jako pustý formalismus. Jak jsem již naznačil, podle mého názoru ale o takový formalismus nejde, což ještě odůvodním níže. S názorem, Jana Wintra, podle něhož Vláda ČR nevyhlásila úplně současné vymezení práv, která se omezují, míněno v usnesení číslo 69/2020 Sb., zcela souhlasím. Akceptovat ale nemohu závěr o tom, že požadavek na současnost byl splněn „…během večera“ 12. 3. 2020 ve Sbírce zákonů, kde tato omezení vyhlášena byla.“

Základní důvod mého nesouhlasu spočívá v námitce, která je skutečně hodně formální. Jak již zmíněno, ve Sbírce zákonů byla v částce 30 vyhlášeno usnesení vlády č. 69, které s poukazem na ústavní zákon – zákon o bezpečnosti ČR, vyhlašovalo (nebo chtělo vyhlásit) nouzový stav. Usnesení je samostatným právním předpisem, který, jak již zmíněno, nachází svoji formální oporu ve zmíněném zákonu o bezpečnosti ČR. S Janem Wintrem se shodujeme v tom, že v tomto usnesení žádné omezení práv uvedeno není. Je to ostatně zjevné. Současně je zřejmé, že zákon o bezpečnosti ČR dává vládě velmi neobvyklý instrument, svoji povahou naprosto mimořádný, neboť jakožto výkonná moc může, bez jakéhokoliv předchozího vlivu moci zákonodárné, sistovat základní občanská práva.

Neříkám, že to je principiálně špatně, naopak, skutečně mohou nastat a také již nastaly situace, kdy není možné svolávat Parlament a vláda musí mít v ruce instrumenty k operativnímu řešení nečekaných situací. To ale nic nemění na tom, že tento instrument dává výkonné moci velice silný mandát pro nejzásadnější zásahy do občanských práv. Z toho důvodu se domnívám, že není možné, aby to, co v tomto usnesení o vyhlášení nouzového stavu má být, tedy vymezení práv, která se omezují, bylo někde jinde, v jiném právním předpise. A to i kdyby k vyhlášení tohoto následujícího právního předpisu měla vláda dostatečnou legitimaci, což, jak budu dovozovat, ani nemá. A i kdyby k vyhlášení tohoto „doplňku“ došlo těsně po vyhlášení usnesení o nouzovém stavu.

Podle mého názoru musí být již v tomto předpise o vyhlášení nouzového stavu jasně deklarováno, jaká práva budou omezena. Tedy například právo shromažďování, právo svobody pohybu, právo nedotknutelnosti osoby a nedotknutelnosti obydlí atd.

To, co pak může následovat v nějakých dalších opatřeních vlády, již je faktická realizace tohoto průlomu do vymezených občanských práv, například karanténními opatřeními, omezením provozu restaurací atd. Současná konstrukce nouzového opatření a navazujících krizových opatření, ovšem obsahuje pouze tuto technickou stránku omezení ústavních práv, nikoliv však jejich předchozí výčet. V tomto se tedy s Janem Wintrem neshoduji A zjevně shodný názor jako já má již zmiňovaný komentář ASPI.

Existuje další důvod, proč podle mého názoru nelze absenci vymezení sistovaných práv v usnesení o vyhlášení nouzového stavu zhojit usnesením vlády o krizových opatřeních. Konstrukce průlomu do ústavních práv je postavena na oprávnění vlády, primárně vyhlásit nouzový stav. To se děje podle zmiňovaného zákona o bezpečnosti ČR.

Teprve je-li vyhlášen nouzový stav, může vláda podle jiného právního předpisu, tedy podle zákona č. 240/2000 Sb., krizového zákona (dále také jen „kriz. zák.“) přijímat krizová opatření. Jinak řečeno, pro přijetí krizového opatření spočívajícího například v omezení pohybu osob, je nezbytné, aby před tím existovalo platné a účinné usnesení o nouzovém stavu.

To, co ale zmiňuje Jan Wintr ve svém rozboru, je kombinace těchto dvou právních institutů tak, že jeden doplňuje druhý a případně konvaliduje jeho nedostatky. Zatímco tedy vláda v usnesení o nouzovém stavu nesplnila zákonnou podmínku vymezení rozsahu, v jakém se v souladu s Listinou základních práv a svobod omezují tato práva a ukládají povinnosti, má tento nedostatek odstranit navazující právní předpis o krizovém opatření. Ten je ale možné vydat teprve za situace, kdy existuje bezvadné rozhodnutí o nouzovém stavu!

Podle mého názoru je tedy legitimace k vydání obou předpisů různá, avšak dle výkladu Jana Wintra, by vláda na základě zmocnění, které vyplývá z již vyhlášeného stavu nouze, vydávala dle jiného právního předpisu usnesení, kterým opravuje a doplňuje své usnesení o vyhlášení nouzového stavu, vydané na základě zcela jiné legitimace tak, aby toto původní usnesení splňovalo zákonná kritéria. Přičemž ovšem základní předpoklad pro vydání tohoto dalšího vládního usnesení o krizovém opatření, tedy již vyhlášený nouzový stav, by splněn nebyl.

Bez existence řádného usnesení o vyhlášení nouzového stavu není možné vyhlašovat usnesení o krizových opatřeních.

Jinak řečeno, právně neexistující (nulitní) usnesení (o vyhlášení nouzového stavu), by mělo být zhojeno pomocí právního předpisu, k jehož vydání ovšem legitimoval pouze zmíněný nulitní právní akt, což není možné. Jedinou možností je, že vláda by jistě mohla vydat jiné usnesení o nouzovém stavu, opět čerpající svoji legitimitu z zákona o bezpečnosti ČR. Vládou zvolený postup, podle mého přesvědčení, vadnost původního usnesení č. 69/2020 Sb., odstranit nemůže.

Jak již citováno, Jan Wintr uvádí, že „Vymezení práv, která se omezují, sice vláda nevyhlásila „současně s vyhlášením nouzového stavu“, ale během večera 12. 3. 2020 ve Sbírce zákonů vyhlášena byla. A dodává, že: „Vykládat „současně“ jako „téhož dne“, je přijatelné.

Podle mého názoru ale nikoliv. „Současně“ a „téhož dne“ jsou pojmy, které ani běžně nepoužíváme jako synonyma. Krom výše zmíněné námitky nemožnosti, aby právní předpis, který svoji legitimitu čerpá z jiného právního předpisu, který ovšem nebyl řádně vyhlášen, mohl tento nedostatek konvalidovat, se logicky nabízí i námitka zpochybňující argument „současnosti“, jakožto dostatečného odstranění nedostatku původního usnesení číslo 69/2020 Sb.

Zde už nejde o námitku formální, ale praktickou, kterou lze formulovat do otázky, zda je povinností občana tohoto státu, aby poté, kdy se seznámí s právním předpisem, ještě v dalších právních předpisech dohledával, zda to, co v prvém právním předpise evidentně chybí, snad nebylo doplněno „ještě téhož dne“ v nějakém jiném právním předpise. Tedy, zda je povinností občana počítat s tím, že jde o vydávání právních předpisů na pokračování. Podle mého názoru, je taková interpretace v rozporu s právem občana na právní jistotu, které se mu dostává tím, že právní předpis obsahuje to, co obsahovat má a jasně sděluje, jakým způsobem případně zasáhne do občanových práv anebo jaké mu uloží povinnosti.

Podle mého přesvědčení občan nemá povinnost dotvářet z několika právních předpisů jednu právní normu, která se jej nějakým způsobem dotýká, a to zejména ne v případě, kdy je zasahováno do jeho práv chráněných ústavou. Je otázkou, jestli by takovéto traktování bylo přijatelné u soustavy obecních vyhlášek, upravujících noční klid v obci, ale podle mého názoru je naprosto neakceptovatelné v případě, kdy je vyhlašováno něco tak důležitého a s takovým dopadem do občanských práv a svobod, jako je nouzový stav.

Lze též namítnout, že žádné z usnesení vlády následujících po usnesení č.69/2020 Sb. nevymezuje omezená práva, ale jednoznačně uvádí zákazy konkrétních aktivit. Například divadelních představení, činnosti provozoven stravovacích služeb atd. To ale není výčet omezených práv, ale výčet omezených aplikací těchto práv. V Listině základních práv a svobod není zakotveno právo pořádat divadelní představení, ani právo provozovat stravovací služby. Občanská práva jsou pochopitelně konstruována mnohem abstraktněji. Takže je zase na občanovi či právnické osobě, aby dovozovali, jakého jejich práva se konkrétní zákazy týkají. Ale zejména, zda zákazu konkrétní aktivity, jedno, zda podnikatelské či jiné, předcházelo omezení práva, z něhož bylo doposud dovozováno, že se „to“ smí.

To vše, co uvádím, jsou možná stimuly pro akademickou diskusi a snad i zajímavý odborný spor. Zásadní problém ale je v tom, že už nyní existují dva výklady, které nepochybně mají svoji relevanci. Ponechávám stranou svůj osobní názor praktického právníka, ale existuje zde psaný komentář k zákonu o bezpečnosti ČR, který viditelně nepočítá s nějakou denní současností, spočívající v jiných právních předpisech, konvalidujících usnesení o vyhlášení nouzového stavu.

Na druhé straně je nepochybně relevantní názor Jana Wintra. Co si z toho ovšem mám vybrat jako zmíněny praktický právník, přijde-li za mnou klient, který s poukazem na § 36 odst. 1 kriz. zák. nárokuje náhradu škody způsobenou v příčinné souvislosti s krizovým opatřením?

Vyjdu-li ze striktního pohledu, pak pokud neexistoval formálně nouzový stav, nemohla být ani vydávána krizová opatření a v tom případě je třeba škodu uplatnit podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů.

Zatímco pokud platí to, co uvedl Jan Wintr, nárok na náhradu škody je třeba uplatnit dle citovaného § 36 krizového zákona.

Přičemž v obou případech existují různé lhůty dílem pro promlčení, dílem pro prekluzi. Ta nejkratší a současně nejnebezpečnější je šest měsíců od doby, kdy se poškozený o škodě dozvěděl. A v případě zavřené provozovny v důsledku krizového opatření se poškozený každý den dozvídá o tom, jaká škoda mu v tento den vznikla, byť jistě lze vést diskusi o tom, co tato škoda vlastně je. Nicméně, spor nebude o to, že nějaká škoda vzniká a že by mi měla být „nějakým“ způsobem uplatněna. Ale půjde o to, u koho nárok uplatnit.

Radu, jak danou situaci řešit, nepotřebuji. Samozřejmě doporučím poškozenému uplatnit z opatrnosti nárok podle obou těchto v úvahu připadajících právních předpisů. Tak se běžně řeší takové nejasnosti. A vyčkat, jak dopadnou prvé soudní spory. Ale při miliardových nárocích na náhradu škody dojde minimálně ke zcela zbytečnému zahlcení státních orgánů duplicitními žádostmi o odškodné. A dost pravděpodobně i k podávání zbytečných žalob z opatrnosti.

Podobně zajímavých právních problémů se pak lze dočkat v případě postihu těch, kteří porušili uložené povinnosti, např. nedodržení karantény apod., a budou se hájit tím, že jim vlastně žádná povinnost uložena nebyla, neboť usnesení o nouzovém stavu je nulitní. Podotýkám, že ale nepůjde o trestní stíhání, neboť relevantní právní kvalifikace nejsou vázány na existenci nouzového stavu, ale na jinou skutkovou podstatu [spáchání tr. činu za krizové situace, např. přitěžující okolnost dle § 42 písm. j) tr. zákoníku].

V této souvislosti jen pro úplnost zmíním z mého pohledu neobvyklou konstrukci zmíněné nulitnosti, tak, jak je podávána citovanou části komentáře ASPI.

Chápu, že existující usnesení vlády si může každý vykládat z hlediska jeho závaznosti, tak, kam ho vede jeho právní názor, takže závěr o případné nutnosti, aby takovéto nulitní ustanovení odklidila Poslanecká sněmovna, je zcela na místě. Nejsem si ale jistý tvrzením o tom, že teprve poté nastává nulitnost, tedy poté, kdy Poslanecká sněmovna nerozhodla, neboť tato nulitnost by zde měla být dána již od počátku, tedy ode dne, kdy bylo vadné rozhodnutí vyhlášeno.

A úplně na závěr pak nemohu pominout poznámku o tom, že chybu ve formulaci zákonného předpisu může jistě udělat každý, ale pokud už nyní existují relevantně dva názory na to, zda usnesení o vyhlášení nouzového stavu může být nulitní anebo není, ale na prvý pohled je zřejmé, že toto usnesení nemá všechny náležitosti a není o tom sporu, pak lze nad tím vyjádřit jenom zvlášť hluboké politování, protože které právní předpisy už by měly být dokonalé, ne-li ty, které za mimořádných okolností mimořádně redukují práva občanů a naopak jim ukládají mimořádné povinnosti. Obávám se, že s nedostatky usnesení č. 69/2020 Sb. si ještě docela užijeme.  

 

Autor JUDr. Tomáš Sokol je advokát a místopředseda ČAK.

Foto: redakce AD


[1] Viz https://www.wintr.cz.

Go to TOP