Zákonná úprava umožňující odposlechy mobilní telefonické komunikace obyvatelstva, aniž by obsahovala dostatečné záruky proti zneužití a svévoli, je v rozporu s právem na ochranu soukromého života a korespondence.

Rozsudek ESLP ze dne 4. 12. 2015 ve věci Roman Zakharov v. Ruská federace [GC], stížnost č. 47143/06

Shrnutí fakt: 

Stěžovatel, který byl šéfredaktorem vydavatelství, vy­užíval služeb několika mobilních operátorů. V roce 2003 podal žalobu proti třem mobilním operátorům, ve které namítal, že zasahují do jeho práva na soukromí při telefonické komunikaci. K zásahům mělo docházet tím, že v souladu s relevantní vnitrostátní legislativou měli mobilní operátoři povinnost instalovat zařízení, které umožňovalo Federální bezpečnostní službě (FSB) zachycovat veškerou telefonickou komunikaci bez předchozího povolení soudu. Stěžovatel požadoval, aby soud nařídil odstranění takového zařízení a aby přístup k telefonickým hovorům byl možný pouze na základě soudního povolení. Vnitrostátní soudy žalobu v roce 2006 zamítly s odůvodněním, že stěžovatel neprokázal, že jeho telefonické hovory byly sledovány ani že mobilní operátoři předávali chráněné údaje osobám nedisponujícím příslušným povolením. Soudy konstatovaly, že instalace dotčeného zařízení sama o sobě nepředstavuje zásah do soukromí jeho telefonické komunikace. 

Předmět stížnosti před ESLP: 

Stěžovatel namítal porušení čl. 8 Úmluvy (právo na respektování soukromého života a korespondence). Stěžoval si na systém skrytého odposlouchávání mobilních telefonických hovorů v Ruské federaci. Zejména poukazoval na relevantní vnitrostátní právní předpisy, které umožňovaly bezpečnostním službám odposlouchávat prostřednictvím technického zařízení komunikaci kterékoliv osoby bez předchozího povolení soudu. Stěžovatel dále namítal porušení čl. 13 Úmluvy (právo na účinný prostředek nápravy), které mělo spočívat v absenci účinného prostředku nápravy na národní úrovni ve vztahu k dotčeným vnitrostátním právním předpisům.

Rozhodnutí ESLP: 

A. K postavení stěžovatele jako oběti zásahu do jeho práv chráněných Úmluvou

Mobilní telefonická komunikace spadá pod ochranu „soukromého života“ a „korespondence“ ve smyslu čl. 8 odst. 1 Úmluvy (viz. Liberty a ostatní v. Spojené království, č. 58243/00, 1. 7. 2008, § 56). S ohledem k rozsudku ve věci Kennedy v. Spojené království (č. 26839/05, 18. 5. 2010) lze stěžovatele označit za oběť zásahu do jeho práv na základě pouhé existence tajných odposlechů nebo legislativy takové odposlechy umožňující, a to pokud jsou splněny následující podmínky:

a) Rozsah legislativy: stěžovatel byl dotčen legislativou umožňující skryté sledování, a to buď protože náležel ke skupině osob, na které se legislativa vztahovala, nebo protože se legislativa přímo vztahovala na všechny uživatele telekomunikačních služeb, jejichž hovory mohly být odposlouchávány;

b) Dostupnost vnitrostátních právních prostředků nápravy: zda takové prostředky existovaly a byly účinné. Pokud takové prostředky neexistují, potom jsou obavy a podezření veřejnosti ze zneužití pravomoci bezpečnostních služeb namístě. Za takových okolností hrozba sledování může být sama o sobě považována za omezování svobodné telefonické komunikace, a tudíž být přímým zásahem do práva všech uživatelů nebo potenciálních uživatelů, které zaručuje čl. 8 Úmluvy. V takových případech jednotlivec nemusí prokazovat existenci rizika, že je sledován. Naopak tam, kde vnitrostátní právní řád nabízí účinné právní prostředky nápravy, obecné podezření ze zneužívání je obtížněji prokazatelné. V takovém případě může jednotlivec tvrdit, že je obětí porušování práv na základě pouhé existence sledování nebo legislativy sledování umožňující, pokud je schopen prokázat, že s ohledem na jeho osobní situaci existuje potenciální riziko jeho sledování.

V daném případě se dotčená legislativa přímo dotýkala všech uživatelů mobilních telefonních služeb, neboť kdokoliv, kdo využíval služeb národních mobilních operátorů, mohl být odposloucháván, aniž by byl o tom vyrozuměn. Navíc vnitrostátní právo neposkytovalo účinné právní prostředky nápravy osobám, které měly podezření, že jsou tajně odposlouchávány. Přezkum relevantní legislativy in abstracto byl tedy opodstatněný a stěžovatel nemusel prokazovat, že byl vystaven riziku odposlechů. Stěžovatel mohl namítat, že je obětí porušování svých práv garantovaných Úmluvou. 

B. K meritu věci

Pouhá existence relevantní legislativy představovala zásah do výkonu stěžovatelových práv garantovaných čl. 8 Úmluvy. Odposlechy mobilních telefonických hovorů měly základ ve vnitrostátním právu a sledovaly legitimní cíl, kterým byla ochrana národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, předcházení trestné činnosti a ochrana hospodářského blahobytu země. Otázka je, zda dotčená legislativa byla dostupná a zda splňovala podmínky „předvídatelnosti“ a „nezbytnosti v demokratické společnosti“. Vnitrostátní právo musí být dostatečně jasné, aby jednotlivci mohli předvídat, za jakých podmínek mohou státní orgány nařizovat sledování hovorů (viz např. Leander v. Švédsko, č. 9248/81, 26. 3. 1987, § 51; Valenzuela Contreras v. Španělsko, 30. 7. 1998, § 46). Vzhledem k tomu, že dotčená legislativa byla uveřejněna v ministerském věstníku a byla dostupná v internetové databázi právních předpisů, není třeba se dále touto otázkou zabývat.

Soud ve své dosavadní judikatuře k tajnému sledování vymezil minimální záruky, které by měly být upraveny zákonem tak, aby bylo vyloučeno riziko zneužití pravomoci: (a) povaha trestných činů, které mohou založit důvod k vydání povolení k odposlechu, (b) definice kategorie osob, vůči nimž mohou být odposlechy nařízeny, (c) časové omezení odposlechů, (d) postup pro vyhodnocování, používání a uchovávání údajů získaných prostřednictvím odposlechů, (e) preventivní opatření při sdělování získaných informací třetím osobám, (f) okolnosti, za kterých mohou nebo musí být nahrávky smazány nebo zničeny (viz např. Amann v. Švýcarsko [GC], č. 27798/95, 16. 2. 2000, § 56-58; Prado Bugallo v. Španělsko, č. 58496/00, 18. 2. 2003, § 30).

Co se týče rozsahu použití prostředků tajného sledování, vnitrostátní právo neupravovalo kategorii osob, na kterou se sledování vztahovalo, ani nevymezovalo případy, kdy hovory mohly být sledovány (např. v důsledku událostí nebo jednání ohrožujících národní, vojenskou, hospodářskou nebo ekologickou bezpečnost Ruska). Vnitrostátní legislativa naopak ponechávala státním orgánům téměř neomezenou diskreční pravomoc při určování, které události nebo jednání představovaly ohrožení a zda byla hrozba natolik vážná, že odůvodňovala tajné sledování. Taková situace vytvářela prostor pro zneužívání. Navíc ačkoliv vnitrostátní legislativa jasně upravovala dobu trvání sledování a prodloužení sledování, právní úprava ukončení sledování neobsahovala dostatečné záruky proti zneužití.

Ohledně postupu pro uchovávání, užívání, předávání a ničení zachycených údajů vnitrostátní právo upravovalo jasná pravidla pro uchovávání, užívání a předávání zachycených údajů, čímž bylo minimalizováno riziko neoprávněného přístupu nebo úniku. Šestiměsíční lhůta pro uchovávání zachycených údajů v případě, kdy dotčená osoba nebyla trestně stíhána, se jeví jako přiměřená. Nedostatkem však je absence požadavku okamžitého zničení údajů, které nejsou relevantní pro účel, pro který byly zachyceny. Automatické uchovávání jednoznačně irelevantních údajů po dobu šesti měsíců nelze považovat za opodstatněné ve smyslu čl. 8 Úmluvy. Navíc v případech, kdy sledovaná osoba byla trestně stíhána, bylo v neomezené diskreční pravomoci soudu, zda nařídí další uchovávání nebo zničení zachyceného materiálu použitého jako důkaz. Vnitrostátní právo v tomto ohledu neukládalo jasná pravidla.

V otázce procesu povolování odposlechů obsahuje ruská právní úprava důležitou záruku proti svévoli při provádění odposlechů, neboť vyžaduje, aby zachycení jakékoliv komunikace bylo nejprve povoleno soudem. Jinak Úmluva nevylučuje, aby telefonické odposlechy povoloval i jiný orgán než soud, avšak za předpokladu, že je dostatečně nezávislý na moci výkonné [Dumitru Popescu v. Rumunsko (č. 2), č. 71525/01, 26. 4. 2007, § 71]. V daném případě byl soudní přezkum omezený: materiály obsahující informace o tajných agentech nebo policejních informátorech nebo o organizaci a taktice operativně pátracích prostředků nemohly být předkládány soudu, a byly tak vyloučeny ze soudního přezkumu. Soudy tedy nemohly přezkoumávat, zda podezření osob ze spáchání trestného činu nebo aktivit ohrožujících národní, vojenskou, hospodářskou nebo ekologickou bezpečnost Ruska, vůči kterým byly nasazeny operativně pátrací prostředky, bylo založeno na dostatečném faktickém základu. Ruští soudci navíc nepřezkoumávali existenci „důvodného podezření“ u dotčených osob a nezkoumali „nezbytnost“ a proporcionalitu sledovacích opatření. Kromě toho relevantní legislativa neupravovala obsahové náležitosti žádosti o odposlechy nebo povolení k odposlechům, a tudíž soudy občas povolovaly odposlechy veškeré telefonické komunikace v oblasti, kde byl trestný či spáchán, aniž by označily konkrétní osobu nebo telefonní číslo. Některá povolení neuváděla ani dobu, po kterou byly odposlechy povoleny.

V urgentních případech bylo možné zaznamenávat komunikaci bez soudního povolení až po dobu 48 hodin. Avšak ne­existovaly záruky, že tomu tak mělo být pouze ve výjimečných a řádně odůvodněných případech. Vnitrostátní právo neomezovalo použití urgentní procedury na případy bezprostředního a vážného nebezpečí. Státní orgány tak měly neomezenou pravomoc při určování, kdy urgentní proceduru použít, a tudíž byl dán prostor pro její zneužívání. I když podle zákona měl být o použití urgentní procedury bezprostředně informován soud, ten měl pouze pravomoc odposlechy prodloužit nad rámec 48 hodin. Ruské právo tak neumožňovalo účinný soudní přezkum urgentní procedury. Proces povolování odposlechů podle platné legislativy nemohl zaručit, že tajné sledování nebude nařízeno nahodile, nezákonně nebo bez řádného uvážení. Navíc zákon neukládal bezpečnostním složkám povinnost předkládat telekomunikačním operátorům soudní povolení tak, aby mohly získat přístup k záznamům hovorů, přičemž operátoři měli ze zákona povinnost instalovat zařízení umožňující bezpečnostním složkám přímý přístup ke všem hovorům všech uživatelů mobilní telefonní komunikace. Takový systém byl obzvláště náchylný ke zneužívání.

Pokud jde o dohled nad prováděním odposlechů, vnitrostátní právo neumožňovalo dozorovému orgánu zjistit, které odposlechy byly provedeny bez soudního povolení. Soudní dohled byl omezen pouze na proces povolování odposlechů. Následný dohled nad odposlechy byl svěřen prezidentovi, parlamentu, vládě, nejvyššímu státnímu zástupci a příslušným státním zástupcům nižších stupňů. Způsob, kterým měl být dohled prováděn, nebyl zákonem stanoven. V praxi nebylo možné zajistit adekvátní a účinné záruky proti zneužití.

Při hodnocení toho, zda provedení odposlechů bylo oznamováno a zda existovaly dostupné prostředky nápravy, bylo zjištěno, že osoby, jejichž hovory byly odposlouchávány, nebyly o této skutečnosti vyrozumívány a nemohly ji zjistit, pokud nedošlo k trestnímu stíhání odposlouchávané osoby a zaznamenané údaje nebyly použity jako důkaz. Přístup k informaci o tom, zda a do jaké míry jsou jejich hovory odposlouchávány, mohly dotčené osoby zjistit pouze tehdy, když byly schopny prokázat, že jejich hovory byly odposlouchávány. Navíc odposlouchávané osoby nebyly oprávněny obdržet dokumenty týkající se odposlechu jejich hovorů, mohly nanejvýše získat „informaci“ o shromážděných údajích, která byla poskytována pouze v omezených případech (pokud nebyla prokázána vina dotčené osoby a informace neobsahovala státní tajemství). Avšak vzhledem k tomu, že podle ruského práva informace o zařízení používaném při operativně pátracích akcích, použitých metodách, zúčastněných osobách a shromážděných údajích představovaly státní tajemství, možnost získat informaci o odposleších byla v podstatě neúčinná. Právní prostředky nápravy byly dostupné pouze těm osobám, které měly informaci o odposleších jejich komunikace. Účinnost prostředků nápravy tak podrývala absence oznamovací povinnosti ve vztahu k odposlouchávané osobě nebo absence možnosti podání žádosti o informaci o odposleších. Ruské právo tudíž nenabízelo účinné prostředky nápravy proti tajnému sledování v případech, kdy nebylo zahájeno trestní stíhání proti odposlouchávanému subjektu. Vnitrostátní právo upravující odposlechy tak nezajišťovalo dostatečné a účinné záruky proti arbitrárnosti a riziku zneužití. Vnitrostátní právo nesplňovalo požadavek „kvality zákona“ a neumožňovalo, aby „zásahy“ byly „nezbytné v demokratické společnosti“. ESLP proto dospěl jednomyslně k závěru, že došlo k porušení Úmluvy.

Rozhodnutí zpracovala Mgr. VLADIMÍRA PEJCHALOVÁ GRÜNWALDOVÁ, Ph.D., LL.M.