Kompetenční senát[1] Nejvyššího správního soudu vydal dne 6. 5. 2021 pod č. j. Komp 3/2018-87 usnesení, jehož právní závěry brzy začaly žít vlastním životem.[2] Je z nich dovozováno něco, co neplyne ani z právní úpravy, jíž se usnesení zabývalo, ani z toho, co kompetenční senát skutečně řekl. Proto je třeba k uvedenému usnesení doplnit určité úvahy v reakci na otázky, jež se v souvislosti s ním v odborné veřejnosti objevily.

Veřejné opatrovnictví – smysl a účel kontra právní povaha

V první řadě je nutné poznamenat, že odborná veřejnost často směšuje dva různé aspekty věci.

Tím prvním je smysl a účel veřejného opatrovnictví. Ten je bez jakýchkoli pochyb veřejnoprávní. Veřejné opatrovnictví je právní institut existující ve veřejném zájmu, v rámci něhož subjekty veřejného práva (obce) poskytují veřejnou službu jednotlivcům, kteří ji potřebují a kterým nemůže být opatrovníkem jmenována osoba soukromého práva (typicky příbuzný nebo jiná, opatrovanci blízká osoba). Tuto veřejnou službu hradí obcím stát z veřejných prostředků.

Druhým aspektem věci je metoda právní regulace (k tomuto pojmu viz usnesení zvláštního senátu ze dne 5. 5. 2005, č. j. Konf 81/2004-12, č. 676/2005 Sb. NSS),[3] na jejímž základě obce výše popsanou službu poskytují. A ta je soukromoprávní. Veřejné opatrovnictví je institutem soukromého práva, upraveným v občanském zákoníku, a není v něm obsažen prvek vrchnostenského rozhodování nebo jiného vrchnostenského jednání, tedy jednání veřejného opatrovníka z pozice nadřazenosti nad opatrovancem či jinými osobami.

To, že veřejné opatrovnictví je uskutečňováno soukromoprávní metodou právní regulace, je zcela zásadní pro jeho procedurální režim. Ve věci výkonu samotného veřejného opatrovnictví se nevedou žádná správní řízení (např. o ustanovení opatrovníka, o jeho odvolání, o nahlížení do opatrovnického spisu aj.).

Žádný správní orgán nemá pravomoc taková řízení vést, a tedy nemá smysl ani uvažovat o tom, že by ústřední správní orgány mohly mezi sebou vést kompetenční spor, ať již negativní, nebo pozitivní, o to, kdo má vést např. přezkumné řízení ve věci výkonu veřejného opatrovnictví. Toto bylo základní a ve své podstatě jediné poselství usnesení kompetenčního senátu ve věci sp. zn. Komp 3/2018.

Veřejného opatrovníka člověku jmenuje soud podle občanského zákoníku, přičemž to, která konkrétní obec jím je, má-li jím být obec, stanoví jeho § 471 odst. 3; obec nemůže svým nesouhlasem jmenování veřejným opatrovníkem zabránit. Je to také soud, který dohlíží na výkon veřejného opatrovnictví. Případná právní odpovědnost obce opatrovanci za vadný výkon veřejného opatrovnictví je rovněž odpovědností soukromoprávní.

V některých situacích úd veřejné moci v oblasti veřejné správy poskytuje (přesněji má poskytovat) faktické plnění a jeho neposkytování či vadné poskytování může být pro účely soudní ochrany před jednáním veřejné správy nezákonným zásahem (např. ne/poskytování stravy určitého typu vězňovi, typicky stravy vegetariánské či odpovídající vězňově náboženské víře).[4] Podstatné je, aby veřejná správa vystupovala vůči jednotlivci z nadřazené pozice. Ve vztahu vězeňské služby a vězně není pochyb o vrchnostenské, přísně nadřazené pozici vězeňské služby a o tom, že jejich právní vztah je podřízen veřejnoprávní metodě právní regulace. To však není případ veřejného opatrovnictví, při němž je obec „pouze“ zvláštním typem zástupce opatrovance a nevystupuje vůči němu z nadřazené, tím méně pak v pravém slova smyslu vrchnostenské pozice. Veřejný opatrovník se tím, co je povinen a oprávněn činit ve prospěch opatrovance, ničím neliší od případného jiného opatrovníka (příbuzného, jiné osoby blízké opatrovanci).[5] I proto se na jeho postupy nevztahují ustanovení správního řádu, jelikož nejde o výkon veřejné správy, jak mu rozumí § 177 odst. 1 správního řádu, nýbrž o zajišťování věci veřejného zájmu soukromoprávní metodou právní regulace.[6]

Je tedy zřejmé, že veřejnoprávní smysl a účel veřejného opatrovnictví je naplňován soukromoprávní metodou ustanovování a působení veřejného opatrovníka.

Veřejné opatrovnictví a přenesená působnost 

Veřejnoprávní metoda regulace se v oblasti veřejného opatrovnictví vyskytuje pouze velmi omezeně, a sice v oblasti financování veřejného opatrovnictví státem.[7] Vymezení kompetence státu vyčlenit pro veřejné opatrovnictví určité prostředky ze státního rozpočtu, stanovit pravidla pro jejich rozdělení obcím, jež jsou jmenovány veřejnými opatrovníky, a kontrolovat řádné využití těchto prostředků (čítaje v to i všechny obvyklé metody vedoucí ke standardizaci a předvídatelnosti kontrolních postupů, požadavků na veřejné opatrovníky apod.) je obsaženo v ust. § 149b odst. 3 zákona o obcích a § 119c odst. 3 zákona o hl. m. Praze, která shodně stanoví, že výkon funkce veřejného opatrovníka podle občanského zákoníku obcí, hlavním městem Prahou nebo městskou částí hlavního města Prahy je výkonem přenesené působnosti. Uvedená ustanovení nemají, a s ohledem na úpravu veřejného opatrovnictví v občanském zákoníku ani nemohou mít jiný právní význam než právě zakotvení finan­čních nároků obcí (hl. m. Prahy) vůči státu za to, že „pro stát“ (ve veřejném zájmu, tj. jako veřejnou službu) vykonávají veřejné opatrovnictví. Implicitně je tím též státu jako tomu, kdo v „běžném“ režimu úhrady výkonu přenesené působnosti platí obcím za službu, kterou obce státu poskytují ve veřejném zájmu, dána i pravomoc kontroly řádnosti poskytování této služby. Kontrolní (a z toho odvozená metodická) pravomoc státu ve věci toho, zda obce řádně plní své povinnosti podle občanského zákoníku, jež vyplývají z jejich postavení veřejných opatrovníků, je logickým důsledkem toho, že stát za veřejné opatrovnictví obcím platí jako za řadu jiných činností, jež obce vykonávají v přenesené působnosti.

Není tedy žádný důvod pochybovat o dosud uplatňovaných mechanismech kontroly a dohledu nad výkonem veřejného opatrovnictví a o tom, že krajské úřady a Ministerstvo vnitra takovouto kontrolu vykonávají podle zákona.

Veřejné opatrovnictví a veřejný ochránce práv 

Jinou – a s působností Ministerstva vnitra nesouvisející – otázkou je působnost veřejného ochránce práv v oblasti veřejného opatrovnictví. Podle § 1 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv „veřejný ochránce práv (dále jen ‚ochránce‘) působí k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod“. Podle odst. 2 téhož ustanovení se působnost ochránce podle odst. 1 „vztahuje na ministerstva a jiné správní úřady s působností pro celé území státu, správní úřady jim podléhající, Českou národní banku, pokud působí jako správní úřad, Radu pro rozhlasové a televizní vysílání, orgány územních samosprávných celků při výkonu státní správy, a není-li dále stanoveno jinak, na Policii České republiky, Armádu České republiky, Hradní stráž, Vězeňskou službu České republiky, dále na zařízení, v nichž se vykonává vazba, trest odnětí svobody, ochranná nebo ústavní výchova, ochranné léčení, zabezpečovací detence, jakož i na veřejné zdravotní pojišťovny (dále jen ‚úřad‘).“

Je zjevné, že výkon veřejného opatrovnictví obcí není v přísném slova smyslu výkonem státní správy, jakkoli obec jedná na základě zákona (občanského zákoníku) ve veřejném zájmu. Soukromoprávní metoda právní regulace, na níž je veřejné opatrovnictví postaveno, brání tomu, aby na jeho výkon bylo nahlíženo jako na výkon státní správy, pro nějž je typická veřejnoprávní metoda právní regulace a často i to, že vykonavatel státní správy vystupuje v pozici nadřazené adresátům jeho správní činnosti.

Pro účely vymezení působnosti veřejného ochránce práv však lze pojem „při výkonu státní správy“ ve shora citovaném ustanovení vykládat v určité míře jinak, než bývá běžně doktrinálně chápán.[8] Je totiž zjevné, že záměrem zákonodárce bylo podřídit působnosti veřejného ochránce práv vše, co orgány územních samosprávných celků (případně tyto celky samotné, jednají-li jejich orgány jako orgány právnické osoby veřejného práva, tj. jedná-li obec samotná svým orgánem, neb jinak jako právnická osoba jednat z povahy věci ani nemůže) činí proto, že oprávnění tak činit (působnost) na ně přenesl stát.[9] Jinak řečeno, veřejný ochránce práv má mít možnost působit k ochraně osob vždy, když orgány obce či obec samotná jedná za stát, a naopak nemá mít tuto možnost, pokud obec či její orgány jednají při výkonu obecní samosprávy. V takovémto pojetí lze dovodit, že veřejný ochránce práv má působnost v oblasti veřejného opatrovnictví, jelikož obec je veřejným opatrovníkem nikoli jakožto samosprávná entita, nýbrž proto, že jí tento úkol uložil zákon a stanovil, že náklady na něj má hradit stát.

Problematický je v uvedeném pojetí jediný – avšak zásadní – rys veřejného opatrovnictví, a sice to, že stojí na soukromoprávní metodě právní regulace. Působnost veřejného ochránce práv by pak byla naplněna pouze tak, že by jednak mohl příslušné obci doporučit, jak výkon opatrovnictví nad konkrétní osobou zlepšit, jednak by mohl dávat podněty krajským úřadům či Ministerstvu vnitra ke kontrole toho, zda obec řádně plní úkol, na nějž dostává finanční příspěvek od státu, protože je její činnost veřejného opatrovníka pro tento účel považována za přenesenou působnost.

Závěr 

I přes rozsáhlou debatu a kritiku, kterou usnesení kompetenčního senátu ve věci veřejného opatrovnictví vyvolalo, mám i nadále za to, že jeho závěry nejsou chybné.

Veřejné opatrovnictví není vykonáváno vrchnostensky, nýbrž tak, že obec za opatrovance jedná stejně, jako by za něho jednal jiný opatrovník. Proto nemá při samotném výkonu veřejného opatrovnictví správní řád a postupy jím upravené místo. „Veřejnoprávní“ je pouze metoda financování veřejného opatrovnictví státem. Od ní se pak odvíjejí kontrolní pravomoci Ministerstva vnitra. Mám za to, že usnesením kompetenčního senátu NSS nebyly nijak zpochybněny.

Nepopírám, že problematickým bodem může být, zda veřejné opatrovnictví spadá do působnosti veřejného ochránce práv. Doposud to nebylo zpochybňováno. Argumenty pro setrvání u dosavadní praxe jsou podle mého názoru vcelku přesvědčivé, avšak nikoli neprůstřelné. V tomto jediném ohledu tedy může usnesení kompetenčního senátu snad způsobit změnu dosavadní praxe.

 

JUDr. PhDr. Karel Šimka, LL.M., Ph.D., je soudcem Nejvyššího správního soudu.

---

[1] Autor byl mj. členem tohoto kompetenčního senátu. Níže uvedený text je jeho osobním odborným názorem a nemá povahu stanoviska nebo jiného obdobného výstupu Nejvyššího správního soudu jakožto instituce.

[2] Zajímavý text na dané téma, podněcující k přemýšlení, publikoval Zbyněk Vočka, viz Z. Vočka: Povaha veřejného opatrovnictví a názor Nejvyššího správního soudu, Správní právo č. 5/2021, str. 284-295.

[3] Mám za to, že metoda právní regulace je pro posouzení, kam určitý právní institut náleží pro účely poskytnutí soudní ochrany (zda ve správním soudnictví, anebo v řízení podle občanského soudního řádu), velmi relevantní znak. Více viz body 8 a 9 mého odlišného stanoviska k rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2021, č. j. 9 As 264/2020-51.

[4] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2020, č. j. 2 As 280/2019-20, č. 4032/2020 Sb. NSS, publikovaný s následujícími právními větami (zvýraznění provedl nyní autor): Poskytování stravy vězňům je faktickým jednáním věznice vůči odsouzenému při výkonu vrchnostenské veřejné správy nad odsouzenými. Neposkytnutí

stravy, jakou předepisuje zákon, proto může být podle své povahy nezákonným zásahem ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s. Podle § 16 odst. 1 věty druhé zák. č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody, má odsouzený, v rozsahu, v jakém to umožňuje provoz věznice, právo na to, aby věznice přihlížela k jeho kulturním a náboženským tradicím při poskytování stravy. Vězeňská služba má tedy učinit vše, co je v jejích rozumných možnostech, aby i v těchto podmínkách mohl jednotlivec žít v souladu se svým

přesvědčením. Pokud věznice sama nemůže připravit vegetariánskou stravu, má nabídnout vězni alternativy, na základě nichž si může tuto stravu obstarat (např. jejím nákupem v kantýně, případně dovozem zvenčí). V těchto případech je třeba hledat a nalézt spravedlivou rovnováhu mezi zájmy věznice a ostatních odsouzených a zvláštními zájmy toho, kdo se chce stravovat vegetariánsky.

[5] Proto nepovažuji za přiléhavé dovozovat z judikatury Nejvyššího správního soudu týkající se vězeňské služby a vězňů cokoli pro oblast veřejného opatrovnictví, jak to činí Zbyněk Vočka, viz op. cit. sub 2, str. 293.

[6] I v tomto ohledu si dovoluji zdvořile nesouhlasit s názorem Zbyňka Vočky, in op. cit. sub 2, str. 294.

[7] Pouze v tomto pojetí bych se ztotožnil s názorem Zbyňka Vočky, že veřejné opatrovnictví je na pomezí veřejného a soukromého práva, viz op. cit. sub 2, str. 289.

[8] Pojmy „pravomoc“ a „působnost“ činí obtíže tím, že buď mohou být oba vztaženy pouze k situacím, kdy veřejná moc jedná z pozice nadřazenosti (obvykle se užívá pojmu „vrchnostensky“), anebo může být pojem „působnost“ chápán šířeji, a sice jako ty oblasti života společnosti, v nichž může tím či oním způsobem (vrchnostensky, pečovatelsky, organizačně či jakkoli jinak) veřejná moc být ve veřejném zájmu činná. To ostatně hezky ilustruje Zbyněk Vočka ve svém textu, viz op. cit. sub 2, str. 287-288. „Pravomoc“ bývá obvykle chápána přísněji, tedy jako oprávnění (a současně povinnost) veřejné moci k jednání z pozice nadřazenosti (vrchnostenské).

[9] I v jiných souvislostech lze v judikatuře nalézt „rozmáchlejší“ pojetí působnosti, konkrétně v oblasti svobodného přístupu k informacím. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012-62, č. 3155/2015 Sb. NSS, uvedl:

„[102] Jednak podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím ‚povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce‘. Zákon hovoří o ‚informacích vztahujících se k jejich působnosti‘, ovšem současně z výčtu povinných subjektů plyne, že tato ‚působnost‘ se týká i veřejných institucí, tedy entit odlišných od státních orgánů, územních samosprávných celků a jejich orgánů. Tyto entity typicky vykonávají veřejnou správu nevrchnostenskými formami činnosti (např. budují a udržují určité stavby, třeba silnice a dálnice, vodní díla aj.), nebo dokonce ani nevykonávají veřejnou správu v úzkém slova smyslu a, jsouce součástí státu nebo jiných veřejnoprávních korporací nebo s nimi právně úzce svázány anebo jimi toliko fakticky ovlivňovány, obstarávají jinými způsoby věci typicky ve veřejném zájmu nebo určené pro veřejnost (poskytují zcela nebo zčásti prostřednictvím tržního mechanismu určité služby související více či méně s veřejným zájmem, např. provozují letiště, sportoviště, koupaliště, kulturní a umělecké instituce, městskou hromadnou dopravu, vyrábějí elektřinu, provádějí jiné faktické činnosti jako např. vědecký výzkum, nejrůznější měření, analýzy aj.), anebo jsou jen a pouze právně spojeny se státem nebo jinými veřejnoprávními korporacemi nebo jimi fakticky ovlivňovány (např. jakékoli obchodní korporace ovládané státem, obcemi či kraji nebo národní podnik).

[103] Stejně tak v řadě případů státní orgány a územní samosprávné celky a jejich orgány vykonávají veřejnou správu nevrchnostenskými formami činnosti. Z uvedeného je patrné, že ‚působnost‘ povinných subjektů v § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím je nutné vykládat jako jejich činnost, nikoli zúženě jako oblast uplatnění jejich vrchnostenských pravomocí. Plyne z toho, že povinnost povinných subjektů poskytovat informace se vztahuje na veškeré aspekty jejich činnosti, ať již mají povahu veřejné správy, anebo nikoli, a ať již se dané informace týkají vlastního jádra činnosti daného povinného subjektu, anebo činností majících ve vztahu k jádrové činnosti toliko povahu činností doprovodných, servisních, provozních, přímo či nepřímo s ní souvisejících apod., přičemž vyloučeny z poskytování jsou z takto široce vymezeného rozsahu jen takové informace, na něž se vztahují omezení plynoucí ze zákona o svobodném přístupu k informacím či jiných zákonů jsoucích v tomto ohledu ve vztahu k zákonu o svobodném přístupu k informacím v poměru speciality.“