Vyhláška č. 330/2001 Sb. upravující exekuční tarif byla přijata v roce 2001 jako podzákonný předpis k provedení exekučního řádu. V době jeho přijetí se u exekutora vysoký podíl rozhodovací činnosti nepředpokládal. Exekuční řád od sebe totiž velmi striktně odděloval činnost soudu (pověřoval a rozhodoval) a exekutora (vymáhal). Hranice mezi nimi byla v prvních letech dokonce tak extrémní, že zákon exekutorovi nedovoloval ani tak banální úkony jako zrušení vydaného exekučního příkazu nebo vyloučení věci z exekuce. Rozhodování o důležitých věcech bylo v rukou soudu.

 

Od doby svého vzniku byl exekuční řád novelizován již padesátkrát. Zatímco první novely z let 2003 až 2007 směřovaly čistě k zefektivnění procesu v reakci na praktické zkušenosti s aplikací právního řádu, pozdější novely přijímané zejména po roce 2013 už na sebe nabalovaly stále větší pachuť nejasné představy zákonodárce, kam vlastně exekuční řád má směřovat, jaká má být úloha exekutora, jak by exekuční řízení mělo vypadat a vůbec, komu má sloužit.

Některá ustanovení byla proto novelizována opakovaně, řada jich je dnes nesystémových a předpisu chybí jasná koncepce a provázanost jednotlivých ustanovení.

 

 

Nejvýznamnější změny se nesly ve třech směrech:

• přenos dosavadní rozhodovací i balastní agendy ze soudu na exekutora
• omezení okruhu postižitelného majetku a zatížení exekuce na zbylém majetku značnou administrativní zátěží v průběhu provádění a před vlastním provedením exekuce.
• zavedení širokého okruhu nové balastní agendy, která přímo nevede k vymožení pohledávky (např. záznamové a evidenční povinnosti, zastavování bezvýsledných exekucí, vyrozumívání účastníků aj.)

Tyto změny znamenaly enormní nárůst požadavků na posílení materiálního, technického vybavení, IT vybavenosti, jakož i personálního obsazení exekutorských úřadů včetně vysoce odborných specializovaných profesí, jako jsou exekutorští kandidáti, koncipienti a v stále častěji programátoři zodpovědní  za implementaci nových povinností do exekučních systémů, komunikaci exekutorského úřadu s orgány veřejné správy, součinnostními subjekty, registry a rejstříky. Nárůst okruhu povinností pak vede k enormnímu prodražování každé jednotlivé exekuce.

Vedle přímého zvyšování nákladů pod tíhou novelizací spojených s nárůstem agendy a náročnosti výkonu profese však i soudní exekutoři stejně jako ostatní regulované profese čelí zvyšování cen materiálu, vybavení a služeb, energií a mzdových nákladů, k nimž od roku 2001 dochází. Nezáviděníhodná pozice exekutora je umocněna jeho dvojím postavením. Je současně orgánem veřejné moci, který nesmí odepřít přijetí případu a plnění povinností, na druhou stranu náklady na výkon této činnosti vzhledem k zákazu jiné výdělečné činnosti musí, tentokrát již v postavení podnikatele, pokrývat z příjmů získaných exekuční činností.

Jinými slovy, exekutor může plnit povinnosti orgánu veřejné moci, jen pokud si na jejich plnění vydělá právě oním výkonem veřejné moci. Zatímco však exekutorovy povinnosti a náklady spojené s jejich plněním rostou, nelze si nevšimnout, že příjmová stránka je naopak v sestupné tendenci, a to hned z několika důvodů.

• Od roku 2008 lze vysledovat citelný odliv platících povinných do oddlužení
• Počet nově zahájených exekucí se od roku 2012 neustále snižuje
• Zužuje se okruh zákonem dovoleného postižitelného majetku
• Zpřísňují se podmínky, za nichž lze exekuci provést
• Zvyšují se nezabavitelné částky u jednotlivých způsobů exekuce a tím i inkaso vymoženého plnění, jež je základem pro výpočet odměny exekutora a zdrojem financování exekuční činnosti.

Zatímco stát umí ukládat povinnosti, pokulhává však v naplňování své druhé ne méně významné role, konkrétně nastavování efektivního rámce financování exekuční činnosti.

Ani přes razantní nárůst povinností a růst nákladů nebyly odměny exekutorů od roku 2001 nikdy zvýšeny. Naopak v letech 2012 a 2017 došlo k jejich snížení. Stejně tak paušální náhrada hotových výdajů nebyla od jejího zavedení v roce 2006 zvýšena.

Mnohé povinnosti, které postupnými novelizacemi exekučního řádu na exekutory přešly, jsou tak z pohledu exekučního tarifu vykonávány bezplatně, protože na ně nepamatuje. Není to ale v rozporu se zásadou úplatnosti výkonu exekuční činnosti (§ 3 odst. 1 e. ř.).?

 

Jak správně nastavit odměnu exekutora?

Náklady exekuce byly v rozhodovací praxi vždy velmi výbušným tématem, a to tím spíše, že řízení o námitkách proti příkazu k úhradě nákladů exekuce je jednoinstanční. Výsledkem tohoto stavu pak je, že do role sjednotitele judikatury se často nechtěně dostal až Ústavní soud prostřednictvím své rozhodovací praxe o ústavních stížnostech. Ústavní soud se problematikou náhrady nákladů exekučního řízení ve své rozhodovací praxi již opakovaně zabýval, včetně otázky stanovení výše odměny soudního exekutora,
a to v závislosti na různých okolnostech provázejících exekuci v jednotlivých případech.

Rozhodovací praxe soudů, včetně soudu Ústavního, se posledních 15 let v otázce nastavení odměny exekutora pohybovala v rozmezí 0­­–100 %, když vyvážené nastavení se hledalo, eufemisticky řečeno, metodou „od extrému do extrému.“

 

Kolo první – snížená odměna exekutora, aneb do jaké míry odměnit povinného (a exekutora) za jistou míru „dobrovolnosti plnění“

Plénum Ústavního soudu v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 8/06 ze dne 1. 3. 2007 vyjádřilo základní kautelu smyslu exekuce ­­– může sloužit jen k uspokojení práva oprávněného a k náhradě nákladů exekučního řízení, včetně adekvátní odměny exekutora.

Konstrukce tehdejší právní úpravy odměňování soudních exekutorů dle Ústavního soudu postrádala i výchovný prvek, protože neumožňovala ocenit to, že povinný splní sám svoji povinnost (bez přímé exekuce), byť v poslední možný moment. Ústavní soud ve svém zrušujícím nálezu uzavřel, že ústavně konformní úprava odměn exekutora by neměla vycházet z přímé závislosti odměny na výši vymoženého plnění, ale odrážet složitost, odpovědnost a namáhavost exekuční činnosti podle jednotlivých druhů a způsobů výkonu exekuce. Do přijetí takové právní úpravy bude na obecných soudech, aby při rozhodování o odměně exekutora interpretovaly „výši exekutorem vymoženého plnění“ v souladu s naznačenými principy.

Pro pozdější rozhodovací praxi bylo výše uvedené rozhodnutí nejednou spíše danajským darem. Nezřídka totiž nález byl vykládán do extrému. Kupříkladu po letech vedení exekuce, kdy až bezprostřední hrozba majetku povinného přiměla k úhradě exekuované částky, povinný v námitkách proti příkazu k úhradě nákladů exekuce neváhal navrhovat snížení odměny exekutora ne na polovinu, ale rovnou až na úroveň minimální odměny. Exekutor pak musel obhajovat i to, na co měl podle vyhlášky nárok.

Novelou exekučního řádu, provedenou zákonem č. 286/2009 Sb., zákonodárce mimo jiné reflektoval i výše zmíněný právní názor Ústavního soudu, vyslovený v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 8/06 ze dne 1. 3. 2007, o čemž se důvodová zpráva k tomuto zákonu výslovně zmiňovala (viz str. 28 důvodové zprávy). Nově tak bylo s účinností od 1. 11. 2009 do exekučního řádu, krom dalšího, včleněno ustanovení § 46 odst. 5, dle něhož bylo povinností exekutora zaslat povinnému společně s usnesením o nařízení exekuce výzvu ke splnění vymáhané povinnosti, v níž vyčíslí vymáhaný nárok a zálohu na snížené náklady exekuce a náklady oprávněného. Zároveň byl povinen povinného poučit, že splní-li ve lhůtě 15 dnů vymáhaný nárok a uhradí zálohu, exekutor vydá neprodleně příkaz k úhradě nákladů exekuce, jehož právní mocí bude exekuce provedena. Ohledně snížených nákladů exekuce zákonodárce výslovně odkázal v poznámce pod čarou 16b) na ustanovení § 11 ET, to jest na 50% snížení odměny v případě peněžitých plnění a její 70% zkrácení u plnění ostatních. Dřívější institut upuštění od provedení exekuce byl zrušen, resp. funkčně zcela nahrazen uvedenou výzvou k (dobrovolnému) splnění vymáhané povinnosti.

Na legislativní změny provedené zákonem č. 286/2009 Sb. zareagovalo Ministerstvo spravedlnosti přijetím vyhlášky č. 368/2009 Sb. Ta zavedení nyní obligatorní výzvy povinnému ke splnění vymáhané povinnosti promítla do ustanovení § 11 ET tak, že exekutorovi v případě, že povinný k této výzvě včas a řádně splní vymáhanou povinnost a uhradí zálohu na snížené náklady exekuce a náklady oprávněného, bez dalšího náleží pouze 50% odměna u peněžitých plnění a 30% odměna u plnění ostatních. Žádné další odchylky od tohoto pravidla exekutorský tarif nepředjímal.

S účinností od 1. 1. 2013 byl novelou exekučního řádu, zákonem č. 396/2012, obsah dosavadního ustanovení § 46 odst. 5 ex. ř. posunut do šestého odstavce a současně došlo i ke změně lhůty, v níž povinný mohl vyhovět výzvě soudního exekutora k dobrovolnému splnění vymáhané povinnosti, a sice z 15 dnů na 30 dnů. Prodloužení této lhůty se souběžně odrazilo i v ustanovení § 11 odst. 1 ET po přijetí vyhlášky č. 490/2012 Sb.
Ministerstvem spravedlnosti. V této podobě ustanovení § 11 odst. 1 ET a ustanovení § 46 odst. 6 ex. ř., vyjma aktualizace výslovných odkazů na v mezidobí pozměněné části exekučního řádu a zavedení dodatečné povinnosti exekutora poskytnout povinnému informace týkající se postupu v exekučním řízení, platí beze změny dosud.

Nicméně i později soudy nejednou přistoupily k další moderaci odměny exekutora i pod stanovenou 50% hranici, konkrétně vždy směrem dolů, viz např. usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 20 Cdo 3401/2017 ze dne 10. 4. 2018, avšak neopodstatněně, viz níže.

 

Druhé kolo – nová právní úprava snížení odměny exekutora nálezům Ústavního soudu již vyhovuje

K otázce, zda nová právní úprava snížené odměny exekutora vyhovuje mantinelům nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/06 ze dne 1. 3. 2007 Ústavní soud v posledních letech opakovaně konstatoval, že ano.

V usneseních sp. zn. III. ÚS 3447/12 ze dne 26. 3. 2013 a sp. zn. I. ÚS 3231/12 ze dne 1. 10. 2013 Ústavní soud uvedl, že snížením odměny na polovinu podle ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) ET „byla zohledněna ‚určitá dobrovolnost‘ plnění stěžovatele v podobě, jež se podává ze závěrů vyslovených v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/06, a proto není důvod, aby ústavní konformita této právní úpravy byla zpochybněna, přičemž totéž je nepřímo aprobováno nálezy sp. zn. II. ÚS 1994/09 a sp. zn. II. ÚS 233/09“. Tuto svoji tezi Ústavní soud dále rozvedl v usnesení sp. zn. I. ÚS 1697/14 ze dne 8. 7. 2014, kde uvedl, že na požadavky nastolené ve shora zmíněném plenárním nálezu „zákonodárce reagoval přijetím aktuálně účinné právní úpravy“, s tím, že „přijetím této právní úpravy tak bylo vyhověno požadavku Ústavního soudu, aby
povinnému byla poskytnuta možnost splnit vymáhanou povinnost ‚dobrovolně‘, byť až po zahájení exekuce, a vyhnout se tak nepřiměřené majetkové újmě spočívající v povinnosti uhradit náklady exekuce v plné výši. Podmínky, při jejichž splnění se soudní exekutor může po povinném domáhat toliko úhrady snížených nákladů exekuce, pak byly zákonodárcem jasně vymezeny“ (viz bod 10 cit. usnesení).

K tomu, že nová úprava ustanovení § 11 odst. 1 ET ve spojení s ustanovením § 46 odst. 6 ex. ř. reaguje na původní výtky Ústavního soudu a z ústavního hlediska představuje uspokojivé řešení otázky zohlednění plnění povinného po nařízení exekuce, avšak ještě před jejím nuceným provedením, se Ústavní soud přihlásil i v řadě dalších rozhodnutí, srov. např. usnesení ve věci sp. zn. II. ÚS 1220/15 (bod 10), sp. zn. I. ÚS 3221/16, sp. zn. I. ÚS 3358/16. Stvrzení tohoto setrvalého názoru našlo svoji odezvu i v nálezu sp. zn. I. ÚS 2757/18 ze dne 11. 8. 2020, v němž Ústavní soud podotkl, že soudobá dikce ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) ET je výrazem ocenění přístupu povinného k zaslání výzvy podle § 46 odst. 6 ex. ř. K tomu Ústavní soud dodal, že „tímto postupem dochází k podstatnému zjednodušení práce exekutora, který přitom má zajištěnou přiměřenou míru odměny“ (viz bod 14 cit. nálezu).

V nálezu I. ÚS 2353/21 Ústavní soud uvedl, že úvahy prezentované v judikátu Nejvyššího soudu sp. zn. 20 Cdo 3401/2017 nepřímo cílí na dlouhodobé nastavení odměn soudního exekutora v § 6 ET a že z formulace jeho vývodů v daném usnesení lze nicméně vycítit určité naléhání na prolomení hranice 50% odměny dle § 11 odst. 1 ET ze strany exekučních soudů, má-li se i po tomto snížení odměna exekutora pohybovat „v relativně vyšších částkách“. Uvedl, že „takové nasměrování soudní exekuční praxe není z následujících důvodů v ústavní rovině přijatelné.“

Jak správně Ústavní soud uvedl, že „ani exekuční řád ani exekutorský tarif či jiný právní předpis soudnímu exekutorovi či exekučnímu soudu nesvěřuje pravomoc jakési druhotné moderace odměny soudního exekutora dle jejich uvážení (diskrece), tedy další snížení odměny pod sazby stanovené v § 11 odst. 1 písm. a) a b) ET.“

Není tu proto prostor pro určení odměny exekutora na základě volné úvahy soudu, jak naznačoval Nejvyšší soud ve svém usnesení sp. zn. 20 Cdo 3401/2017. Stojí za připomenutí, že soudce je podzákonným předpisem zásadně vázán, stejně jako je vázán zákonem. Při svém rozhodování se může od podzákonného předpisu odchýlit v jediném případě, a to je-li v rozporu se zákonem, k jehož provedení byl vydán (čl. 95 odst. 1 Ústavy) a exekuční řád mu nedává možnost.

 

Třetí kolo kauza „Klinika“, aneb blíží se bod obratu?

Ústavní soud opakovaně judikuje, že odměna soudního exekutora by se neměla stát faktickou sankcí vůči povinnému, obzvláště byla-li by nepřiměřeně přísná nebo dokonce likvidační, a neměla by pro exekutora představovat nepřiměřený zdroj zisku. Stejně tak ale není možné odhlédnout od toho, že plnění povinností (ať již smluvních nebo zákonných) je jednou z podmínek fungování právního státu. V exekučním (vykonávacím) řízení je to povinný, kdo vyvolal protiprávní stav, jenž si vynutil vznik dalších nákladů, které tak jdou oprávněně k jeho tíži (srov. bod 17 nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1398/12 ze dne 1. 7. 2014, N 133/74 SbNU 25).

V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/17 ze dne 14. 8. 2018 (č. 200/2018 Sb.; N 134/90 SbNU 205) zdůraznil, že ačkoliv ze základního práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost neplyne právo na zisk, stát je povinen vytvářet takové podmínky, které umožní jednotlivcům usilovat o jeho dosažení.

Tyto závěry nabraly na významu při rozhodování o nákladech exekuce v kauze vyklizení Kliniky. Při striktním postupu podle § 7 vyhlášky č. 330/2001 Sb. totiž pevná odměna za vyklizení stanovená nikoli podle počtu vyklizených místností, ale pouze za vyklizení nemovitosti jako celku bez ohledu na počet fakticky vyklizených místností nebo podlahovou plochu ani přes úspěšné provedení exekuce nebyla způsobilá zohlednit zcela mimořádné okolnosti nyní posuzovaného případu spočívající ve značné časové náročnosti, hygienických rizicích a značných mzdových nákladech na zaměstnance exekutora a mandatorní výdaje na technickou a materiální podporu spojenou s provedením vyklizení. Při provádění exekuce bylo nezbytné postupovat „místnost po místnosti“ a s náležitou obezřetností při vyklízení zjevně bezcenných, avšak nikoli zdravotně nezávadných movitých věcí, přičemž míra „dobrovolnosti“ splnění povinnosti ze strany povinné byla přesně opačná ­­– vymáhanou povinnost v žádné z fází předmětné exekuce ani z části dobrovolně nesplnila.

 

Ústavní soud v kauze Klinika ve svém nálezu sp. zn. I. ÚS 2013/21 shrnul tyto závěry:

1. Přestože z ústavně zaručeného práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost neplyne právo na zisk, stát je povinen vytvářet takové podmínky, které umožní jednotlivcům usilovat o jeho dosažení. Uvedený závěr se přitom plně uplatní i ve specifických poměrech podnikání v oblasti exekučního vymáhání (bod 48. nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/17).

2. Jelikož soudní exekutor nemá možnost pověření soudu k provedení exekuce
   odmítnout (exekutor je vyloučen z provedení exekuce pouze za podmínek uvedených
   v § 29 exekučního řádu), lze považovat za správné a spravedlivé, aby mu příslušela
   odpovídající odměna za jím vykonanou práci (srov. např. usnesení ze dne 26. 10. 2005
   zn. II. ÚS 294/05, usnesení ze dne 7. 4. 2006 sp. zn. III. ÚS 613/05, usnesení ze dne
   7. 12. 2009 sp. zn. IV. ÚS 2341/09 či bod 63. nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/17).

3. Při určování odměny exekutora za jeho exekuční činnost je třeba respektovat zásadu
   proporcionality odrážející vyjma kritérií uvedených v posledně citovaném nálezu též
   stupeň dobrovolnosti plnění povinným, a to vždy s přihlédnutím ke konkrétním
   okolnostem věci [srov. nález ze dne 29. 8. 2017 sp. zn. III. ÚS 1253/17 (N 159/86
   SbNU 607)]. Uvedené závěry se uplatní nejen v případech, kdy soudním exekutorem
   stanovená odměna je neproporcionálně vysoká, ale rovněž v případech, kdy naopak má
   být odměna soudního exekutora exekučním soudem nepřiměřeně snižována.

4. Závěry vyjádřené v nálezu ze dne 25. 1. 2022 sp. zn. I. ÚS 2353/21 stran nespravedlnosti zákonné odměny exekutora je obdobně možno vztáhnout i na zásadní disproporcionalitu v neprospěch soudního exekutora jako jednoho z (rovných) účastníků řízení.

 

Kolo čtvrté – zhodnocení současného stavu exekučního tarifu jako celku

Současný exekuční tarif nedokáže dostatečně reagovat na nové povinnosti exekutorů, které na ně od roku 2001 přešly:

• agenda exekučních návrhů
• rozhodování o vyškrtnutí věci ze soupisu
• rozhodování v prvním stupni o návrhu na odklad, návrhu na zastavení exekuce, a to i opakovaně
• přezkum přihlášek
• rozhodování o rozvrhu a závazcích obmeškalého vydražitele
• rozhodování o schválení splátkového kalendáře při prodeji movitých věcí
• povinnost pořizování zvukově obrazových záznamů a zvukových záznamů
• archivační povinnosti v důsledku zrušení exekučního archivu
• zasílání exekučních spisů účastníkům a informování o stavu exekuce
• povinné zastavování exekucí
• celá řada povinností na úrovni IT, rejstříků aj.

Některé z těchto povinností jiné profese na rozdíl od exekutorů vykonávají za zvláštní odměnu (např. odměna za přezkum přihlášky v insolvenčním řízení, odměna za konverzi listin). Stejně tak exekuční tarif na rozdíl od vyhlášky č. 313/2007 Sb. neupravuje zvyšování odměny a paušální náhrady hotových výdajů s nárůstem délky řízení. Na rozdíl od § 9 vyhlášky č. 196/2001 Sb. (notářský tarif) a § 12 vyhlášky č. 177/1996 Sb. (advokátní tarif) v exekučním tarifu i po nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2013/21 chybí úprava zvýšení odměny v případech, které znamenají zvýšení typové náročnosti exekutorovy činnosti nad obvyklou míru.

Protože ale možnost korekce směrem nahoru nepřísluší exekutorovi, nýbrž exekučního soudu (čl. 95 odst. 1 Ústavy), avšak teprve v řízení o námitkách proti příkazu k úhradě nákladů exekuce, je exekuční tarif v možnostech exekutora, který je při rozhodování o nákladech exekuce vázán, byť v konkrétním případě nezákonným, ustanovením exekučního tarifu či dokonce absencí odpovídajícího ustanovení, velmi nepřístupný.

Do budoucna proto nelze vyloučit, že jak exekuční soudy, tak Ústavní soud budou muset znovu řešit případy extrémního nepoměru tarifní odměny exekutora a vynaloženého úsilí vzhledem k výši stanovených nákladů, kdy byla odměna exekutora stanovena nepoměrně nízko.

 

Závěr

Z výše nastíněného vývoje judikatury Ústavního soudu lze vyčíst apel, že je povinností státu zajistit takové nastavení exekučního tarifu, který by soudnímu exekutorovi umožnil vzhledem k jeho povinnostem a vynaloženému úsilí v exekuci zásadně realizovat zisk. Rizika a negativní dopady plynoucí z plnění exekutorových povinností vykonavatele veřejné moci nesmí převažovat nad výhodami podnikání, kterých je pomálu.

Vzhledem k dlouhodobě neřešené otázce nastavení odměn a náhrad za základní exekuční agendu doprovázeného příbytkem v tarifu neoceňovaných povinností na straně jedné a všeobecnému nárůstu nákladů na výkon činnosti napříč všemi regulovanými profesemi na straně druhé nelze než konstatovat, že exekuční tarif se dostává za hranici, kdy již není souladný s § 2 odst. 1 a § 3 odst. 1 exekučního řádu.

Jeho současné nastavení není způsobilé ani v úspěšné exekuci zajistit odměnu ve výši adekvátní k povinně vynaloženému úsilí a garantovat nezávislý výkon exekuční činnosti tak, aby se exekutor při vymáhání zejména bagatelních pohledávek nemusel rozhodovat v závislosti na tom, zda se mu vyplatí takovou pohledávku vzhledem k výši odměny vymáhat a vynakládat na ni náklady vyšší, než bude jeho odměna.

Je proto nasnadě, že exekuční tarif dnes selhává ve své roli podzákonného právního předpisu sloužícího k naplňování exekučního řádu.

Nebude-li proto stát přistupovat k otázce navýšení odměny exekutora tak, aby byla řešena s cílem dosáhnout adekvátního nastavení odměny exekutora odpovídajícího dnešní situaci, jako tomu bylo v případě notářů, znalců, tlumočníků a překladatelů, nelze vyloučit, že se Ústavní soud bude ve velmi krátké době zabývat ústavností dnešního exekučního tarifu jako celku.

JUDr. Lukáš Jícha, soudní exekutor