Územní samosprávné celky mají českým právem garantovanou možnost vzájemně spolupracovat. Zmíněné právo mj. vyplývá i z mezinárodně-právních dokumentů, přičemž je nutné upozornit obzvláště na text čl. 10 Evropské charty místní samosprávy. V tomto dokumentu je také zaručeno právo místních orgánů (resp. místních samospráv) vzájemně spolupracovat a sdružovat se na úrovni, jak místní, tak i mezinárodní. V následujícím textu se dozvíte, zda a jak zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, dopadá na obce se samostatnou působností.  

Podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), mají všechny české, moravské a slezské obce právo být členy dobrovolného svazku obcí, a to za účelem ochrany a prosazování svých společných zájmů. Obce mohou formovat nové svazky obcí, avšak i vstupovat do svazků obcí již vytvořených. Součástí svazku obcí mohou být ex lege jen obce – viz ustanovení § 49 odst. 2 zákona o obcích. Zákon o krajích nadto výslovně určuje, že naše samosprávné kraje nemohou být členy svazku obcí.

Svazek obcí je právnickou osobou podle § 20 odst. 2 občanského zákoníku. Podle ustanovení § 38 odst. 1 zákona č 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, svazek obcí hospodaří s majetkem, jenž ze svého vlastního majetku vložily do svazku obcí jeho členské obce podle stanov příslušného svazku obcí.  A dále pak s majetkem, který svazek obcí získal svou vlastní činností. Jako právnická osoba svazek obcí musí vést účetnictví v legálním režimu zákona o účetnictví – viz ustanovení § 49 odst. 3 současného zákona o obcích.

Vymezení řešeného problému

Ve veřejnoprávní praxi je možné se setkat s dotazem, zda i dobrovolný svazek obcí (dále též DSO) je povinným subjektem ve smyslu ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím? A to, i když není v předmětném právním předpise přímo výslovně jmenován. A nebylo by případné zařazení tohoto, do jisté míry specifického subjektu, mezi povinné informační entity narušením právní jistoty a předvídatelnosti veřejného práva?

Nejprve je nutné připomenout, že dle ustanovení § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím jsou povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce. Takže tam hned „na první dobrou“ dobrovolný svazek obcí nenalezneme. Musíme se nad celou záležitostí zamyslet hlouběji.

Interpretací definice povinného subjektu se opakovaně zabývala judikatura správních soudů i dokonce Ústavního soudu v Brně. Nejdříve (v pomyslných „informačních prvohorách“) byla povinným subjektem dle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím vedle státních orgánů a územně samosprávních celků jenom veřejná instituce hospodařící s veřejnými prostředky, předpoklad hospodaření s veřejnými prostředky byl z uvedeného zákona vypuštěn novelou provedenou zákonem č. 61/2006 Sb. účinnou od 23. března 2006. Zásadními rozhodnutími, v nichž Ústavní soud poskytnul interpretaci zmiňovaných ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím, jsou zejména nálezy ze dne 27. 2. 2003, sp. zn. III. ÚS 686/02, č. 30/2003 Sb. ÚS, a ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, č. 10/2007 Sb. ÚS.

V nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06 Ústavní soud mimo jiné konstatoval, že je třeba „reflektovat skutečnost, že se v činnosti mnoha institucí prolínají aspekty soukromoprávní s veřejnoprávními a rozhodující pro kvalifikaci instituce jako veřejné či soukromé potom je, které aspekty převažují. Zařazení zkoumané instituce pod instituci veřejnou či instituci soukromou tak musí vyplývat z „převahy“ znaků, jež jsou pro instituci veřejnou či soukromou typické.“ Za relevantní hlediska pro určení, zda se jedná o instituci veřejnou či soukromou, Ústavní soud označil: způsob vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu), dále pak hledisko osoby zřizovatele (tedy, zda je zřizovatelem instituce stát nebo veřejnoprávní korporace či nikoli), dále zda jde o subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (tj. zda dochází ke kreaci orgánů státem či nikoli), zda je zde přítomna  existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce, a nakonec veřejný nebo soukromý účel (resp. poslání) instituce.

Pokud někdo argumentuje tím, že informační zákon obsahuje taxativní (!) výčet subjektů povinných poskytovat informace, tak s tímto názorem nemožno z odborného hlediska souhlasit. A neztotožňuje se s ním ani aktuální soudní judikatura – viz např. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 27. 6. 2019, čj. 29 A 167/2018-56.

Řešení „stošestkového“ oříšku

In medias res: „Info – zákon“ neobsahuje (a vlastně jako obecná norma ani v zásadě obsahovat nemůže) exaktní enumeraci povinných subjektů, ale vychází z obecného pojmu „veřejná instituce“, jenž je nemožné striktně do písmene vymezit. U každého jednotlivého subjektu je vždy třeba posoudit, zda se o povinný subjekt jedná či nikoliv. Názor, že zákon o svobodném přístupu k informacím by se na dobrovolný svazek obcí vztahoval pouze a jen v případě, že by mezi povinnými subjekty byly expressis verbis dobrovolné svazky obcí vyjmenovány, není korektní a odborně správný.

Povaha dobrovolného svazku obcí je (a logicky musí být) z povahy věci převážně veřejnoprávní, ostatně i smlouva o založení dobrovolného svazku obcí uzavřená dle § 20a zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, je podle relevantní judikatury smlouvou veřejnoprávní.[1]

Taktéž i mechanismus vytváření orgánů dobrovolného svazku obcí nasvědčuje zpravidla jeho veřejnoprávní povaze. Dobrovolné svazky obcí jsou ze své prapodstaty právnickými osobami ovládanými obcemi, tedy veřejnoprávními korporacemi. Pakliže je nějaký subjekt zřízen a ovládán veřejnoprávními korporacemi, tak se tento charakter přenáší zákonitě i na něj, z čehož mj. plyne i jeho podřazení pod režim zákona č.106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.

Dobrovolné svazky obcí jsou zřizovány majoritně k uspokojování veřejných potřeb, resp. za veřejným účelem, což je také jedním ze znaků „veřejná instituce“, která je zařaditelná do rodiny povinných informačních subjektů.

Závěr

Podtrženo a sečteno: I v souladu s aktuální judikaturou českých správních soudů[2] docházíme k závěru, že dobrovolné svazky obcí (DSO) ve smyslu ustanovení § 49 a násl. zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, zřízené k uspokojování veřejných potřeb samosprávného charakteru, resp. za veřejným účelem, jsou povinnými subjekty ve smyslu ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.

A ani není nutné, aby byly expressis verbis v citovaném zákoně č. 106/1999 Sb. vyjmenovány. Skutečnost, že je tam majoritní doktrína a judikatura řadí nemožno chápat jako narušení právní jistoty a předvídatelnosti práva[3].

JUDr. Petr Kolman, Ph.D., je právníkem a pedagogem na Vysoké škole regionálního rozvoje a Bankovního institutu – AMBIS a.s.

[1] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2018, čj. 10 As 258/2017-176.

[2] Viz rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 27. 6. 2019, čj. 29 A 167/2018-56 – zde šlo o právní věc: Akciová společnost Jihlavské vodovody a kanalizace proti Svazu vodovodů a kanalizací Jihlavsko, nebo dříve rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2008, čj. 8 As 57/2006-67.

[3] Ostatně takto by bylo zcela zamezeno jakékoliv interpretaci práva. A ve svých důsledcích by již nebylo ani zapotřebí advokátů (laskavá autorská nadsázka).