Autor se zabývá pořádkovým deliktem podle § 62 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále „spr. řád“), – hrubě urážlivé podání – a rozebírá, v čem lze shledávat jeho kvalifikovanou úroveň. S tímto deliktem také srovnává přestupek znevážení postavení úřední osoby při výkonu její pravomoci podle § 5 odst. 1 písm. a) zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích.

Věcí veřejného zájmu je, aby každé správní řízení, ať vedené k žádosti, nebo z moci úřední, mohlo být úspěšně zahájeno a v zákonných lhůtách ukončeno (§ 6 spr. řádu), a proto musejí správní orgány disponovat prostředky, jak tento požadavek zajistit. Ty se pak pohybují v pestré škále od „neinvazivních“, jakými je předvolání nebo dožádání, po takové, při jejichž uplatňování dochází k zásahům do práv dotčených osob, příp. i za pomoci donucovacích prostředků (předvedení, předběžné opatření). Mezi posléze zmíněné patří tradiční oprávnění správních orgánů vedoucích řízení ukládat pokuty za tzv. pořádkové správní delikty, jejichž základní funkcí je, jak uvádí v často citované definici J. Pošvář, přimět liknavý povinnostní subjekt k plnění procesních povinností.[1]

Připomeňme ještě, jak se říká, floskulí na úvod či na okraj, že vedle obecné úpravy ve spr. řádu (§ 62) se setkáváme s tímto institutem v řadě zvláštních zákonů, jako je např. zákon č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti (§ 116), zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích (§ 122 a 127), nebo zákon č. 427/2011 Sb., o doplňkovém penzijním spoření (§ 158), byť si lze položit otázku, nakolik, resp. v jakém rozsahu, jsou tyto zvláštní úpravy nezbytné.

Skutkové podstaty pořádkových deliktů

Správní řád vymezuje dvě skupiny skutkových podstat pořádkových deliktů. Tu první v § 62 odst. 1 představují typické pořádkové delikty spočívající v nedostavení se bez náležité omluvy na předvolání ke správnímu orgánu, rušení pořádku, třebaže dotyčnému bylo adresováno napomenutí, nebo neuposlechnutí pokynu úřední osoby, k jejichž naplnění dochází vždy za podmínky, že v důsledku inkriminovaného jednání došlo k závažnému ztížení postupů správních orgánů.

Speciální skutkovou podstatu představuje ust. § 62 odst. 2 spr. řádu, spočívající v tom, že někdo učiní hrubě urážlivé podání. To, na rozdíl od pořádkových deliktů uvedených v prvním odstavci, nemusí vést k závažnému ztížení postupu správních orgánů, jeho funkce spočívá v ochraně správních orgánů, resp. jejich zaměstnanců, před takovými podáními, jejichž cílem je někoho urazit, poškodit postavení a vážnost, protože, jak k tomu podotkl Nejvyšší správní soud, správní řízení má probíhat nejen řádně, ale také důstojně. Ke spáchání tohoto deliktu může tedy dojít pouze v případě, že podání souvisí s výkonem pravomocí a působností správního orgánu v rámci probíhajícího řízení.[2]

Jeho skutková podstata je formulována za použití neurčitého pojmu, dikcí „hrubě urážlivé“. Nicméně platí, že i kdyby správní orgán dospěl k závěru, že tomu tak v konkrétním případě je, záleží na jeho uvážení, zda řízení zahájí, protože, na rozdíl od přestupků i disciplinárních deliktů, se zde uplatňuje zásada oportunity, což lze vyjádřit i tak, že jde o právo, nikoli povinnost tento delikt postihovat.[3]

Kvalifikovaná úroveň – hrubá urážlivost

Jak je tedy patrné, urážka obsažená v podání musí být kvalifikovaná, nepostačuje toliko, aby byla banální. Je pak věcí výkladu správního orgánu a příp. soudu, kdy podle nich již překročí únosnou mez, a zde se pak otevírá víceméně nekonečný prostor pro interpretaci a následně aplikaci tohoto ustanovení. Platí totiž, že záleží i na kontextu, v němž je termín použit, protože v něm může vyznít jako sprostý, kdežto etymologicky takovou povahu nemusí mít. Označí-li lékař v posudku konkrétní osobu za debila, imbecila či idiota, pak konstatuje, že trpí určitým stupněm mentální retardace, použije-li stejný pojem účastník řízení či jiný subjekt, může jít o hrubě urážlivé podání.[4] Posouzení této kvality se přitom nemůže odvíjet od subjektivních pocitů napadené úřední osoby, že snad byla snížena její autorita, ale je třeba brát v úvahu kritéria objektivní, podle nichž se určuje, šlo-li o jednání, které je způsobilé takový následek vyvolat.[5]

V čem tedy lze shledávat kvalifikovanou úroveň čili hrubou urážlivost?

Zákonodárce zvolil nepochybně vědomě spojení hrubě urážlivé, aby tím určil, že podání jen takové, resp. až takové intenzity, zakládá důvod pro uložení pořádkové pokuty, která, jakožto nejpřísnější prostředek k zajištění průběhu řízení, by měla být prostředkem ultima ratio tam, kde ostatní selhaly.[6] Při hodnocení míry, stupně urážlivosti je přitom třeba přihlížet ke konkrétní situaci a osobě, která podání učinila. Stalo-li se tak někým, kdo byl frustrován neúspěchem při vyřizování žádosti (typicky v oblasti sociálních dávek), při ústním jednání ztratil schopnost sebeovládání nebo jde o osobu ve složité sociální situaci, která se za své jednání následně omluvila, byť jednala exaltovaně, není uložení pořádkové pokuty namístě. Tyto argumenty nelze ovšem použít tam, kde se jedná o opakované, nebo dokonce soustavné útoky, a to zejména v písemné podobě, protože pachatel si může obsah projevu a jeho důsledky v klidu uvážit a neuplatní se zde ani poukaz na to, že úřední osoby musí mít ohledně chování účastníků řízení větší míru tolerance a velkorysosti, než je tomu u běžných občanů.[7]

Jakkoli není možné interpretaci sousloví hrubě urážlivé paušalizovat, určitá obecnější kritéria pro to zde existují. Lze mít za to, že takovým je podání, které svým obsahem zjevně, tedy na první pohled, a významně vybočuje z pravidel styku s orgány veřejné správy. Tato pravidla nemusí být ani obsažena v právních předpisech a také povětšinou nebývají, ale podle obecného nazírání a přesvědčení jsou nutnou podmínkou pro její řádné fungování. Jako hrubě urážlivé není považováno podání obsahující výrazy toliko nevhodné, tedy pouze porušující pravidla běžně uznávaných norem slušnosti a zdvořilosti (např. oslovení), jestliže však překročí hranici tolerované nevhodnosti, zejména bude-li obsahovat nepřijatelné hrubosti nebo se budou opakovat, již tuto povahu mít budou.[8]

Klasickým příkladem hrubě urážlivého podání je takové, které obsahuje vulgarismy či pejorativní termíny, útočící na osobnost, vážnost a důstojnost oprávněné úřední osoby a její intimní život (často se lze setkat s výrazy negramota, dement, zloděj, podvodník a lhář), zpochybňují její kvalifikaci (např. spojení „vystudoval vůbec práva“) nebo nespravedlivě označují její psychický stav (např. že dotyčný je deviant).

Takovou povahu mají i podání, která jsou sice oprávněně kritická (např. na adresu možné podjatosti), ale prezentovaná nevhodnou formou, na druhou stranu nelze za takové považovat pouhé ironizování.[9] Rozhodné pro posouzení podání jakožto hrubě urážlivého není jeho délka či rozsah ani forma, protože, jak známo, v podáních učiněných ústně se vyskytují častěji jednotlivé emotivně motivované výroky, nýbrž obsah.

Jako příklad až extrémní podoby hrubě urážlivého podální lze zmínit podání učiněné v listinné podobě, které bylo znečištěno exkrementy, nebo tvrzení účastnice řízení použité v odvolání, že úředník nebyl schopen náležitě rozhodnout, protože po celou dobu ústního jednání „permanentně zíral na její poprsí s fascinací tak zjevnou, že mohla naznačovat fetišisticko sadomasochistickou aberaci“.[10]

Mezi nezadatelná práva všech občanů patří možnost kritiky správních orgánů, resp. orgánů veřejné moci vůbec, a jejich zaměstnanců, kteří, jak zmíněno, ji musí strpět. Zásadně je akceptována a podporována oprávněná kritika, která je přípustná a náležitá, jak pokud jde o obsah, tak formu, protože mj. pomáhá účasti členů společnosti na veřejné diskusi a může též napomoci ke zlepšení činnosti veřejné správy. Za hrubě urážlivé podání se obecně nepovažuje takové, které obsahuje kritiku, byť i arogantní, ba dokonce neoprávněnou.

Na druhé straně existují nepřekročitelné limity, a vybočí-li kritika z obecně uznávaných pravidel slušnosti, ocitá se mimo limity ústavní ochrany. To ostatně potvrdil i Evropský soud pro lidská práva, který jinak právo na svobodu projevu preferuje, když dovodil, že „státní zaměstnanci musí požívat důvěru veřejnosti bez nepřípustného zmatku, pokud mají být při plnění svých úkolů úspěšní, proto se může ukázat nezbytné, aby byli chráněni před agresivními a urážlivými slovními útoky, pokud jsou ve službě“.[11] V konkrétním případě pak soud neuznal za oprávněnou kritiku činnosti správního orgánu, když součástí podání bylo konstatování, že: „Nedokážu si totiž představit, že by vystudovaný právník projevoval tak naprostou neznalost elementárních právních principů i zákonů a takovou míru ignorantsví, jen aby se za každou cenu domohl své ‚pokutičky‘, na jejíž úhradu ztratil nárok okamžikem sepsání rozhodnutí, za které by se musela stydět i uklízečka.“[12]

Jedním z často používaných argumentů těmi, kteří dostali za hrubě urážlivé podání pokutu, je, že využili svobody projevu. Proti tomu ovšem stojí fakt, že správní orgány zde představují „slabší stranu“ v tom smyslu, že musí zachovávat ve svých projevech zdrženlivost a tuto svobodu nemohou využívat, takže je třeba jim poskytnout zvýšenou míru ochrany. To platí, nejen pokud se týká podání v písemné podobě, ale také výroků pronesených v průběhu ústního jednání, které lze chápat jako útok nejen na oprávněnou úřední osobu, ale celý správní orgán. Větší míra kritičnosti je přiznávána advokátům při zastupování klientů, protože zde není „v sázce jen svoboda projevu advokáta, ale rovněž práva advokátem zastupované osoby“. Současně ovšem platí, že „jednání zmocněnce není automaticky přičitatelné zmocniteli“, třebaže obsah podání je přičitatelný jeho klientovi jako účastníku řízení.[13]

Znevážení postavení úřední osoby

Řadu shodných rysů s tímto pořádkovým deliktem má přestupek znevážení postavení úřední osoby[14] při výkonu její pravomoci podle § 5 odst. 1 písm. a) zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích. Společné pro oba delikty je způsob jednání, spočívající v neoprávněné kritice, urážkách nebo sprostých narážkách na soukromý život adresáta.

Zásadní rozdíl mezi nimi spočívá v tom, že hrubě urážlivé podání je procesní delikt, kterého se může dopustit jen ten, kdo má určité procesní postavení v rámci konkrétního správního řízení, kdežto přestupek znevážení je deliktem hmotněprávním, znevážena může být každá úřední osoba, nikoli tedy jen úřední osoby, tak jak je vymezuje § 14 odst. 1 spr. řádu (typicky policista nebo strážník obecní policie, úředník orgánu státní správy v jakémkoli postavení), jestliže se tak stane při výkonu její pravomoci, a pachatelem může být každá fyzická osoba. Jinak řečeno, nejde o konkurenci dvou správních deliktů, protože, jak je opětovně zdůrazňováno, chráněny jsou odlišné objekty: čili v případě pořádkového deliktu je to průběh správního řízení, kdežto u přestupku je chráněna veškerá činnost úředních osob, a dojde-li k útoku mimo výkon jejich pravomocí, bude naplněna skutková podstata přestupku podle § 7 odst. 1 písm. a), spočívající v ublížení na cti v podobě zesměšnění nebo hrubé urážky.[15]

Specifikem pořádkového deliktu je, že se tu neuplatňuje zásada ne bis in idem a pořádková pokuta až do výše 50 000 Kč může být uložena opakovaně i v případě, že by se dotyčný dopustil byť i skutkově totožného jednání, v daném případě tedy opakovaně učinil totéž hrubě urážlivé podání.

Stanovení konkrétní výše pokuty je pak věcí diskrece správního orgánu, který při jejím vyměřování musí přihlížet k tomu, aby nebyla v hrubém nepoměru k závažnosti následku a předmětu řízení, což je třeba vyjádřit v odůvodnění rozhodnutí (§ 62 odst. 3 spr. řádu).

 

Doc. JUDr. Pavel Mates, CSc., je pedagogem na Vysoké škole finanční a správní Praha a na FSE UJEP v Ústí nad Labem.

---

[1] J. Pošvář: Nástin správního práva trestního II., Čsl. akademický spolek „Právník“, Brno 1946, str. 36; viz např. J. Staša: Tzv. pořádkové správní delikty, in P. Mates a kol.: Základy správního práva trestního, C. H. Beck, Praha 2017, str. 217; K. Frumarová a kol.: Správní trestání, Leges, Praha 2017, str. 194; H. Prášková: Základy odpovědnosti za správní delikty, C. H. Beck, Praha 2013, str. 151-155; stranou pozornosti ponechávám diskusi, zda pořádkový delikt vůbec náleží mezi správní delikty (viz např. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/04, usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 1206/10 a zde citovanou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva).

[2] Rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 16/2012-52 a č. j. 5 As 76/2009-69.

[3] Možnost postihu urážlivého podání umožňují i další procesní předpisy, např. § 247 odst. 3 daňového řádu nebo § 53 odst. 1 občanského soudního řádu; lze přitom soudit, že i tam, kde není výslovně požadováno, aby toto podání bylo hrubě urážlivé a postačovalo by jakékoli urážlivé podání, jako je tomu v § 44 odst. 1 soudního řádu správního, lze tuto kvalitu požadovat, což mj. souvisí s tím, že osoby, které reprezentují příslušný orgán veřejné moci, musí být nadány zvýšenou mírou odolnosti vůči projevům, k nimž dochází v tom kterém řízení (např. rozsudek Krajského soudu v Brně, č. j. 29 A 35/2020-49), s tím, že tato tolerance není nekonečná.

[4] Např. M. Kopecký, J. Staša a kol.: Správní řád, Komentář, Wolters Kluwer, Praha 2022, str. 343.

[5] Např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Ads 57/2003-79.

[6] Nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 211/99.

[7] Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Ads 57/2003-79; rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové č. j. 32 A 3/2020-32.

[8] Rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 29 A 35/2020-49, rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 4 A 4/2020-41, rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 84/2009-64.

[9] Op. cit. sub 4, str. 343.

[10] Rozsudek Krajského soudu v Ostravě č. j. 22 A 54/2023-35 a rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 16/2012-52.

[11] Nálezy Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 359/96 a sp. zn. I. ÚS 517/10; rozsudek ESLP ze dne 21. 1. 1999, Janowski proti Polsku, č. 25716/94; viz např. i rozsudek ESLP ze dne 24. 2. 1997, De Haes a Gijsels proti Belgii, č. 19983/92 (toto rozhodnutí bylo přijato v souvislosti s výkonem soudní moci, nicméně jej lze vztáhnout i na správní řízení a obecné zmocněnce).

[12] Rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 30 A 16/2015-90; toto podání přitom obsahovalo i další urážlivé součásti.

[13] M. Bartoň: Svoboda projevu: principy, garance, meze, Leges, Praha 2010, str. 272 a 278; rozhodnutí Evropské komise pro lidská práva ze dne 10. 4. 1997, Meister proti Německu, č. 30549/96.

[14] Pojem úřední osoby vymezuje § 127 trestního zákoníku.

[15] Rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 30 A 16/2015-90, rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 76/2009-69 a č. j. 2 As 35/2010-62; L. Jemelka, P. Vetešník: Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, Zákon o některých přestupcích, Komentář, C. H. Beck, Praha 2017, str. 1016-1018; K. Frumarová, T. Grygar, O. Pouperová, M. Škurek: Správní právo procesní, C. H. Beck, Praha 2021, str. 243.