Autor v následujícím příspěvku zkoumá, zda a jak se může navrhovatel (potenciální dodavatel pro veřejnou zakázku) domoci náhrady škody, kterou mu způsobil svým nezákonným postupem Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále „ÚOHS“), a to jak škody, za niž odpovídá pouze ÚOHS, tak té části škody, za kterou odpovídá ÚOHS společně se zadavatelem veřejné zakázky.

Souhrnná předpokládaná hodnota veřejných zakázek, které byly zadány v roce 2022, dosáhla hodnoty 581 233 182 972,97 Kč bez DPH. Zadávací řízení jako takové je proces regulovaný právním předpisem (konkrétně zákonem č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, dále jako „ZZVZ“) a pro mnohé dodavatele (jelikož se jedná o poměrně velký trh) je to atraktivní způsob výdělku.

ÚOHS dohlíží na průběh zadávacích řízení a může v případě porušení pravidel ze strany zadavatele dle ZZVZ ukládat nápravná opatření (např. zrušit konkrétní protiprávní jednání zadavatele v zadávacím řízení), která vedou ke zhojení protiprávnosti zadávacího řízení. Uložení nápravného opatření se mohou domáhat navrhovatelé (potenciální dodavatelé pro danou veřejnou zakázku), kterým může postupem zadavatele vzniknout újma. Dodavatelé se mohou v zadávacím řízení bránit prostřednictvím námitek adresovaných zadavateli nebo prostřednictvím návrhu na zahájení správního řízení ve smyslu § 250 a násl. ZZVZ, pokud zadavatel jejich námitky odmítl. Neshledá-li ÚOHS důvody pro uložení nápravného opatření, což může nastat v případě, že zadavatel neporuší pravidla dle ZZVZ nebo toto porušení nemá kvalifikovaný vliv na hospodářskou soutěž o veřejnou zakázku, meritorně návrh zamítne.

Rozhodnutí ÚOHS nejsou vždy v rámci dalších „opravných řízení“ shledána jako správná (což dokazuje „úspěšnost“ 78 % jeho rozhodnutí, která byla přezkoumána Krajským soudem v Brně[1]) a v rámci správního soudnictví se neúspěšní navrhovatelé mohou domáhat zrušení rozhodnutí ÚOHS (resp. jeho předsedy, tj. rozhodnutí o rozkladu). Zásah ze strany soudu ale v drtivé většině případů nepřijde předtím, než dojde v zadávacím řízení k uzavření smlouvy. Nejsem toho názoru, že by toto samo o sobě bylo v rozporu s evropskými právními předpisy. Naopak, dle aktuálního rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie[2] je systém dozoru nad zadáváním veřejných zakázek v České republice v souladu s tzv. evropskými přezkumnými směrnicemi.[3]

Neoddiskutovatelné je ale to, že nezákonným postupem ÚOHS může dojít k zásahu do právní sféry dodavatele (ne­úspěšného navrhovatele), v důsledku čehož mu může vzniknout škoda. Může se takový dodavatel domoci náhrady škody (a to příp. i od ÚOHS) a případně jak? Na tuto otázku najdeme odpověď v tomto článku.

Dlužno dodat, že otázka náhrady škody při zadávání veřejných zakázek není v České republice zcela běžným jevem. Až v posledních letech se tato otázka více „otevřela“ v návaznosti na nález Ústavního soudu,[4] který přinesl zlomový právní názor na otázku příčinné souvislosti mezi nezákonným postupem zadavatele a vznikem škody na straně dotčeného dodavatele. Odpovědnost ÚOHS za nezákonné rozhodnutí vydané v tomto právním odvětví je řešena snad ještě méně.

Smyslem tohoto článku je upozornit na toto schéma vzniku škody a přinést do této relativně málo probádané oblasti odpověď na některé zásadní otázky.

Základy náhrady škody při výkonu veřejné moci nezákonným rozhodnutím

Vznikne-li osobě škoda v důsledku nezákonného výkonu veřejné moci (nezákonného správního rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu), tak se její náhrada nevymáhá ve standardním civilněprávním režimu, ale postupem dle zák. č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), (dále jako „zákon č. 82/1998 Sb.“). Podmínky pro uplatnění náhrady škody dle uvedeného zákona jsou následující:

• vznik škody,
• existence nezákonného pravomocného rozhodnutí,
• příčinná souvislost mezi škodou a nezákonným rozhodnutím (tj. že škoda je důsledkem nezákonného rozhodnutí; důvod nezákonnosti takového rozhodnutí není rozhodující a nemusí „vstupovat“ do vzniku škody[5]),
• zrušení nebo změny pravomocného rozhodnutí pro jeho nezákonnost (z čehož existují případné výjimky[6])/deklarace nicotnosti správního rozhodnutí.[7]

ÚOHS může do sféry dodavatele (navrhovatele) zasáhnout zejména nezákonným rozhodnutím, proto se primárně zaměříme na toto schéma vzniku škody. Právo na náhradu škody má v takovém případě účastník (správního) řízení, kterému nezákonným rozhodnutím vznikla škoda. Pro správní rozhodnutí platí předpoklad (lépe presumpce) jejich správnosti, proto je náhrada škody vyvolaná nezákonným správním rozhodnutím možná až v okamžiku, kdy je pravomocné správní rozhodnutí zrušeno nebo změněno pro jeho nezákonnost. Tento následek může nastat v trojím případě:

• V rámci přezkumného řízení ve smyslu § 94 a násl. zák. č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jako „spr. řád“); v tomto případě je předseda ÚOHS oprávněn pravomocné rozhodnutí zrušit nebo změnit pro jeho nezákonnost – nesoulad s právními předpisy.
• V rámci obnovy řízení ve smyslu § 100 a násl. spr. řádu, kdy v důsledku nezákonnosti plynoucí primárně ze skutkových nedostatků dojde ke zrušení pravomocného rozhodnutí následkem vydání nového rozhodnutí.[8]
• Ve správním soudnictví na základě správní žaloby ve smyslu § 65 a násl. zák. č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jako „s. ř. s.“), kterou je oprávněn podat kdokoliv, kdo byl zkrácen na svých právech správním rozhodnutím ve smyslu legislativní zkratky dle § 65 odst. 1 s. ř. s. Této definici vyhovuje vydané rozhodnutí předsedy ÚOHS, kterým dojde k pravomocnému zamítnutí návrhu navrhovatele (např. neúspěšného účastníka zadávacího řízení).

Náhrada škody je možná (nejsou-li dány důvody hodné zvláštního zřetele) jen tehdy, pokud jsou využity všechny právní prostředky obrany, což v případě správního řízení ve věci výkonu dozoru nad zadáváním veřejných zakázek znamená především podání rozkladu.[9] Smyslem tohoto omezení je zajistit, že budou využity všechny prostředky, kterými lze dosáhnout nápravy tvrzené nezákonnosti a odvrátit dopady takového rozhodnutí.[10]

Zákon č. 82/1998 Sb. upravuje rovněž rozsah náhrady škody. Hradí se náhrada škody (jak je chápána civilními právními předpisy), vč. ušlého zisku (ten se hradí v prokázané výši), a rovněž náklady řízení, které byly poškozeným účelně vynaloženy na zrušení nebo změnu pravomocného rozhodnutí pro jeho nezákonnost. Je možné též požadovat zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu (což v kontextu nastíněného mechanismu téměř nebude nastávat, avšak nelze to zcela vyloučit).

Náhrada škody se uplatňuje (poté, co je dotčené rozhodnutí pro nezákonnost zrušeno nebo změněno) v první fázi u ministerstva nebo jiného ústředního správního orgánu. V případě postupu ÚOHS se tedy náhrada škody uplatňuje přímo u něj. Ústřední orgán státní správy (zde ÚOHS) má 6 měsíců (od uplatnění žádosti o náhradu škody) na případné nahrazení škody. Pokud k tomu nedojde, lze se obrátit s nárokem na náhradu škody na civilní soud, přičemž předchozí uplatnění nároku na náhradu škody u ústředního orgánu státní správy je podmínkou pro podání civilní žaloby.

Základy příčinné souvislosti coby klíčového prvku náhrady škody

Otázka příčinné souvislosti mezi předpokládanou příčinou škody (v tomto případě nezákonným rozhodnutím ÚOHS) a škodou (ušlým ziskem, marně vynaloženými náklady atd.) bývá v obecné praxi uplatňování náhrady škody patrně nejproblematičtější k prokázání. Jedná se totiž primárně o skutkovou otázku,[11] kterou je v každém konkrétním případě nutné prokázat a pro kterou nemohou platit generalizující a bez dalšího platná pravidla. Judikatura k této otázce dává „pouze“ výkladová vodítka.

Příčinná souvislost je posuzována na základě modelového průběhu skutkového děje. Je poměřováno to, jak se děj skutečně stal, a to, jak by se býval byl stal, pokud by do toho nevstoupil protiprávní stav. V případě uplatňování náhrady škody v oblasti zadávání veřejných zakázek se bude jednat ještě o poměrně jednoduché skutkové případy (na rozdíl např. od životních tragédií, u kterých se náhrada škody rovněž běžně řeší – např. dopravní nehody).

V našem případě (vžijeme-li se do role dodavatele/účastníka zadávacího řízení) budou relevantní v zásadě dvě skutkové okolnosti – nezákonný postup zadavatele a nezákonné rozhodnutí ÚOHS. Judikatura nevylučuje situaci, kdy existují dvě příčiny vzniku škodlivého následku, avšak v obou případech se musí příčina na škodlivém následku podílet, a to nikoliv nepodstatným způsobem[12] (dále bude na ilustrativním „zakázkovém“ příkladu představen i model kumulativní kauzality), jinak příčinná souvislost dána není. Příčinná souvislost bude tedy dána tam, kde má dopad na to, zda a jak škodní následek proběhne.[13] Příčinná souvislost tedy bude existovat tam, kde by škodní následek bez konkrétní posuzované skutkové okolnosti (nezákonného rozhodnutí, protiprávního jednání atd.) nenastal nebo nastal výrazně odlišně.[14] Pokud by naopak škodní následek nastal i bez posuzované skutkové okolnosti (příčiny), vztah příčinné souvislosti mezi příčinnou okolností a škodou není. Obdobný závěr platí i tehdy, pokud zohledníme podobu škodního následku. Pokud by bez posuzované skutkové okolnosti škodní následek nastal podobně, vztah příčinné souvislosti mezi touto okolností a škodou nebude. Jestliže by nastal výrazně odlišně, vztah příčinné souvislosti zde existovat bude.

Při modelovém posouzení sledu skutkových událostí se vychází ze standardního průběhu obdobných skutkových dějů (resp. „obvyklého chodu věcí“).[15] Vstoupí-li nám do skutkových okolností nezákonné rozhodnutí, jsem toho názoru, že v rámci „standardního průběhu děje“ by se do této skutkové rovnice mělo dosadit zákonné rozhodnutí (což zpětně a na základě deklarace nezákonnosti opačného rozhodnutí víme, co znamená) a obecně předvídaný a zákonný průběh celého zadávacího řízení.[16]

Ilustrativní skutkový stav

Nyní si teoretická východiska popsaná výše ukážeme na konkrétním modelovém příkladu. Začneme se skutkovým shrnutím:

• Zadavatel zahájil zadávací řízení vedené za účelem zadání veřejné zakázky na stavební práce, jejichž předmětem je např. stavba parkovacího domu; jediným hodnotícím kritériem byla nabídková cena.
• Dodavatel podal do zadávacího řízení nabídku a v rámci tzv. předřazeného hodnocení (tj. hodnocení, které předchází posouzení dalších podmínek účasti v zadávacím řízení)[17] se umístil na prvním místě.
• Zadavatel následně přistoupil k posouzení splnění podmínek kvalifikace dodavatele a dospěl k závěru, že podmínky kvalifikace nesplnil, a proto jej ze zadávacího řízení vyloučil.
• Dodavatel proti rozhodnutí zadavatele o vyloučení podal námitky, ve kterých brojil proti věcnému posouzení splnění podmínek kvalifikace; zadavatel námitky odmítl a setrval na svém právním názoru.
• Dodavatel se následně obrátil na ÚOHS s návrhem na přezkoumání úkonů zadavatele, s čímž je spojena povinnost složit kauci ve výši 1 % z nabídkové ceny (představme si, že to v tomto případě činí 3,2 mil. Kč). ÚOHS v prvním stupni zamítne návrh dodavatele a toto prvostupňové rozhodnutí potvrdí předseda ÚOHS v rozhodnutí o podaném rozkladu. Vydáním druhostupňového rozhodnutí dojde k několika klíčovým skutkovým bodům – dodavateli propadne kauce, zanikne jeho účast v zadávacím řízení[18] a zadavatel bude moci (pokud někdo jiný neuplatní některý z opravných prostředků) uzavřít smlouvu[19] s dalším dodavatelem v pořadí dle hodnocení nabídek.
• Dodavatel následně podá žalobu ke Krajskému soudu v Brně; v mezidobí zadavatel uzavře smlouvu, čímž dojde k ukončení zadávacího řízení a sledovaný dodavatel se již k plnění smlouvy tzv. „nedostane“, protože ji bude realizovat jiný dodavatel, se kterým byla uzavřena smlouva.
• Krajský soud v Brně následně rozhodne ve prospěch sledovaného dodavatele a druhostupňové rozhodnutí (tj. rozhodnutí předsedy ÚOHS) pro jeho nezákonnost (kvůli nesprávnému posouzení zákonnosti důvodů, pro které byl dodavatel ze zadávacího řízení vyloučen) zruší.
• V pokračujícím správním řízení ÚOHS zastaví správní řízení, neboť v zadávacím řízení již došlo k uzavření smlouvy.[20] Spolu s právní mocí rozhodnutí, kterým dojde k zastavení správního řízení, je dodavateli vrácena i původně propadlá kauce.

Jakým způsobem se může dodavatel, který uspěl „až“ u Krajského soudu v Brně, za takových skutkových okolností domoci náhrady škody po ÚOHS a jakou škodu si může v takovém případě nárokovat?

Posouzení předmětné kauzy v praxi

Nejdříve rozdělme škodu na dva typy podle toho, kdo ji způsobil (tj. jaký je okruh škůdců). Za část škody odpovídá pouze ÚOHS (a nezákonný postup zadavatele není příčinou vzniku této škody) a za část škody odpovídají ÚOHS i zadavatel (protože až v důsledku nezákonného postupu obou vzniká na straně dodavatele škoda).

Do první kategorie spadají účelně vynaložené náklady, které dodavatel vynaložil na zrušení nezákonného správního rozhodnutí, a (ušlý) zisk, o který dodavatel přišel, protože nemohl nakládat s propadnutou kaucí – viz níže (ta mu byla vrácena až po zásahu soudu a po pravomocném zastavení správního řízení).

Do druhé kategorie okruhu škod můžeme zařadit nejčastěji ušlý zisk, který by dodavatel realizoval, pokud by veřejná zakázka byla (v souladu s právními předpisy) zadána jemu.

Škoda vzniklá pouze v důsledku nezákonného rozhodnutí ÚOHS

Co se náhrady účelně vynaložených nákladů týče, tak v případě řízení o správní žalobě se jedná o hotové výdaje účastníků a jejich zástupců, soudní poplatky, ušlý výdělek účastníků a jejich zákonných zástupců, náklady spojené s dokazováním, odměnu zástupce, jeho hotové výdaje a tlumočné, a to, pokud skutečně vznikly a pokud k jejich uhrazení nedošlo v rámci soudního řízení jako takového. V případě úspěchu u správního soudu by dodavateli byly (na základě jednoho z výroků rozsudku) přiznány i náklady řízení. Tato výše se v případě zák. č. 82/1998 Sb. a s. ř. s. stanoví podle stejných pravidel, z čehož plyne, že tyto náklady budou obecně dodavateli přiznány již v rámci soudního řízení (v němž je vyslovena nezákonnost správního rozhodnutí) a postupem podle zák. č. 82/1998 Sb. se jich již nelze domáhat.

Ve vztahu k ušlému zisku lze odkázat na dřívější rozsudek Nejvyššího soudu,[21] ve kterém bylo řečeno, že součástí ušlého zisku, který lze podle zák. č. 82/1998 Sb. nárokovat, jsou i „ušlé“ úroky, které by generovala částka, se kterou osoba nemohla v důsledku nezákonného rozhodnutí nakládat. To za předpokladu, že je daná osoba schopna prokázat tento ušlý zisk a jeho výši (přičemž v tomto ohledu je rovněž možné zohlednit „obvyklý běh událostí“ – např. to, jak daná osoba s financemi běžně nakládá). Ačkoliv se uvedený rozsudek týkal uložené pokuty, stejný relevantní princip (osoba nemůže v důsledku nezákonného rozhodnutí disponovat s finančními prostředky) platí i v případě kauce. Kauce na základě pravomocného zamítnutí návrhu propadá do státního rozpočtu a dodavatel ztrácí možnost s touto částkou disponovat. Škoda – ztráta dispozice s finančními prostředky – je tu poměrně jasná. Stejně tak je dána příčinná souvislost mezi touto škodou a nezákonným rozhodnutím. Složená kauce totiž v důsledku pravomocného zamítnutí návrhu propadá do státního rozpočtu. Odstraníme-li z rovnice nezákonné rozhodnutí a dosadíme-li za něj zákonné rozhodnutí ve věci (což lze dle mého názoru považovat za „obvyklý běh věcí“), kauce by nepropadla do státního rozpočtu, dodavatel by s těmito finančními prostředky mohl disponovat a mohl by jejich prostřednictvím generovat zisk (např. jejich uložením na termínovaném účtu). Nezákonné rozhodnutí je tedy conditio sine qua non pro škodu (ušlý zisk), kterou lze postupem podle zák. č. 82/1998 Sb. nárokovat po ÚOHS. Při složení kauce ve výši 3 200 000 Kč a s úrokem 5 % p. a. činí za dva roky (odhad trvání soudního řízení) ušlý zisk zhruba 328 000 Kč. Dodavatel by ale v takovém případě musel prokázat daný úrok (ideálně doložením, že v rozhodném čase měl na svém účtu takový úrok) a i to, že pokud by peníze měl k dispozici, využil by je tímto způsobem (což lze doložit např. tím, že prokáže, jak nakládal s jinými, „volnými“ finančními prostředky).

Škoda vzniklá v důsledku nezákonného postupu zadavatele i ÚOHS

Do popsaného schématu nám dále vstupuje škoda, za kterou odpovídá jak ÚOHS, tak zadavatel, protože za daného skutkového stavu dochází ke vzniku škody až v důsledku nezákonného postupu obou jmenovaných.

Proč ale zmiňuji, že toto platí „za daného skutkového stavu“? Výše zaznělo, že otázka prokazování příčinné souvislosti je otázkou skutkovou, kterou je nutné v každém jednotlivém případě prokázat. Prokázaný skutkový děj je následně právně hodnocen. V tomto právním hodnocení lze modelovat „běžný průběh věci“ a posuzovat dopad postupu, který by byl v souladu se zákonem, na skutkový děj, který vedl ke vzniku škody. Rozsáhlejší manipulace se skutkovým dějem ale nejsou možné. Skutečnost, že dodavatel (ačkoliv k tomu není povinen) inicioval zahájení správního řízení před ÚOHS, tedy nemůže mít za následek, že ÚOHS za danou škodu neodpovídá (protože jeho vstup do věci byl vyvolán dodavatelem, který se později bude domáhat náhrady škody mj. po ÚOHS). Pokud již došlo k zahájení správního řízení, je nutné tento fakt akceptovat jako součást relevantního skutkového děje a věc následně řádně posoudit.

Za předpokladu, že se dodavatel neobrátí na ÚOHS s návrhem na zahájení správního řízení, jedná se o jiný skutkový děj a nezákonné rozhodnutí ÚOHS do schématu vzniku škody nevstupuje. V takovém případě by schéma příčiny, škodního následku a vztahu mezi nimi totiž vypadalo jinak. Jakmile se dodavatel obrátí na ÚOHS, protože je přesvědčen o tom, že zadavatel postupuje v rozporu se ZZVZ, mění se tím zásadním způsobem relevantní skutkový děj, a nezákonné rozhodnutí ÚOHS (a později jeho předsedy) tím získává relevanci ve schématu škodního průběhu.

Ze skutkového děje, který je popsán výše, plyne, že vznik škody (spočívající v tom, že dodavatel, který se měl stát vybraným dodavatelem, se jím nestane a nebude ze smlouvy realizovat zisk) má fakticky dvě příčiny, a to (1) nezákonný postup zadavatele (nezákonné vyloučení), protože bez něj by došlo při běžném chodu věci (za což lze považovat zdárné dokončení zadávacího řízení[22]) k uzavření smlouvy s tímto dodavatelem a ten by mohl realizovat svůj zisk; a (2) nezákonné rozhodnutí ÚOHS, kterým byl nezákonný postup zadavatele potvrzen. Pokud by do skutkového běhu věcí totiž vstoupilo zákonné rozhodnutí ÚOHS, došlo by k uložení nápravného opatření (zrušení nezákonného rozhodnutí o vyloučení) a zhojení vady v zadávacím řízení. Skutkový děj by (při zohlednění běžného chodu věci) opět dospěl k podpisu smlouvy s vybraným dodavatelem. Vznik škody na straně dodavatele je tedy adekvátním následkem jeho nezákonného vyloučení a nezákonného rozhodnutí ÚOHS.

Zde si lze představit argument, že zadávací řízení by mohlo probíhat i jinak (zadavatel by ho mohl např. zrušit), avšak toto už je opět skutkovou otázkou a bylo by na bedrech primárně zadavatele, aby prokázal, že zadávací řízení by např. probíhalo jinak.[23] Jsem přesvědčen o tom, že řádné dokončení zadávacího řízení je (od určitého okamžiku v zadávacím řízení) možné považovat za „běžný chod věci“. Jakékoliv jiné skončení zadávacího řízení je svým způsobem odchylkou a v daném případě by bylo nezbytné takovou odchylku prokazovat/zdůvodnit.[24] Aby ale bylo možné uzavření smlouvy s vybraným dodavatelem takto předpokládat a dle toho posuzovat vztah příčinné souvislosti, je nutné, aby dodavatel podal v zadávacím řízení nabídku (tj. aby zadávací řízení dospělo do této fáze) a aby tato byla/mohla být vyhodnocena jako ekonomicky nejvýhodnější dle hodnotících kritérií a zároveň aby nabídka neobsahovala chyby, které by vedly k vyloučení dodavatele ze zadávacího řízení. Pokud by uvedené neplatilo, tak uzavření smlouvy s tímto dodavatelem není předvídaný a „běžný“ způsob ukončení zadávacího řízení.[25]

O dané situaci (kdy ke vzniku škody vedou dva protiprávní postupy) je možné uvažovat jako o kumulativní příčinné souvislosti,[26] tj. že škoda nastává až na základě obou nezákonných postupů a že oba (i když nezákonné) postupy samostatně by ke škodnému následku nevedly. V rozsudku uvedeném v poznámce č. 26 se hovoří o situaci, kdy osoby A a B obě podají osobě C jed, když jedna dávka není dostatečná k otravě osoby C, ale obě dávky dohromady toho cíle již dosáhnou. Situaci, kterou nyní řešíme, si (s použitím velmi podobného příměru) můžeme představit jako podání jedu (postup zadavatele) a nepodání protijedu (postup ÚOHS), když o to otrávený (dodavatel) požádá (podá návrh). Pokud by zadavatel postupoval zákonně, k vyloučení dodavatele by nedošlo. Pokud by ÚOHS postupoval zákonně, zrušil by rozhodnutí zadavatele o vyloučení. Nyní je nezbytné si správně pojmenovat tento typ příčinné souvislosti, protože se nejedná o stejný případ jako v situaci, kdy je jediným škůdcem ÚOHS. Jak je patrné, řetězec skutkových okolností je v takovém případě dostatečně „propojen“,[27] aby byla kauzalita mezi oběma postupy a vznikem škody dána.

Na tomto místě je vhodné upozornit na to, že zákon č. 82/1998 Sb. stanoví subsidiární použitelnost zák. č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jako „o. z.“), což může v tomto případě mít vliv na podobu odpovědnosti za škodu (odpovědnostní vztah již totiž není vrchnostenským výkonem moci, ale spíše soukromoprávním vztahem).[28] Odpovědnost zadavatele v tomto případě totiž není regulována zákonem č. 82/1998 Sb., ale pouze o. z. Je-li k náhradě zavázáno několik škůdců, nahradí škodu společně a nerozdílně.[29] Zákon č. 82/1998 Sb. nelimituje výši škody v rovině ušlého zisku (ten se hradí v prokázané výši), pročež ÚOHS (resp. stát) bude v daném případě solidárně a nerozdílně se zadavatelem odpovídat za škodu, která navrhovateli vznikne, v plné výši (čímž není dotčen případný regresivní nárok státu). Pokud pro to jsou důvody hodné zvláštního zřetele, může soud rozhodnout, že konkrétní škůdce nahradí škodu dle své účasti na jejím vzniku; tato možnost přichází v úvahu i zde.[30] To, že v daném případě není možné určit konkrétní podíl vlivu na vzniku škodního následku, nemá na uvedený závěr o společné a nerozdílné odpovědnosti vliv.[31]

Podstatnou částí škody v tomto případě bude nepochybně ušlý zisk navrhovatele, který by realizoval z plnění veřejné zakázky, pokud by došlo k uzavření smlouvy s ním, což lze v daném případě považovat za běžný průběh věci (pokud by skutkové okolnosti nesvědčily o opaku). Aby platilo, že se jedná o běžný průběh věci, zadávací řízení se musí dostat do fáze, kdy jsou již podány nabídky a skutkový stav svědčí o tom, že náš navrhovatel by v zadávacím řízení mohl uspět. Jsou-li podány nabídky, budou známy nabídkové ceny. Jsou-li známy nabídkové ceny, navrhovatel je schopen určit, jaký zisk by z realizace veřejné zakázky generoval, a ušlý zisk je v takovém případě poměrně jednoduše určitelný.

Závěr

Tento článek si dal za cíl odpovědět na otázku: „Může se dodavatel domoci náhrady škody po ÚOHS v důsledku jeho nezákonného postupu?“ Jak je patrné (z textu výše), odpověď na tuto otázku zní „ano“. Existují dvě roviny, v nichž se dodavatel může domáhat náhrady škody.

V první rovině se jedná o škodu, která vznikla pouze v důsledku nezákonného postupu ÚOHS. Konkrétně jde o účelné náklady, které byly vynaloženy na vyslovení nezákonnosti pravomocného rozhodnutí, a případný ušlý zisk plynoucí z toho, že dodavatel nemohl disponovat kaucí.

Ve druhé rovině jde o škodu, která vznikla v důsledku nezákonných postupů jak zadavatele, tak ÚOHS. Konkrétně jde zejména o ušlý zisk, který plyne z toho, že dodavatel nebude realizovat danou veřejnou zakázku, ačkoliv ji realizovat měl, pokud by zadávací řízení bylo dokončeno předvídaným a zákonným způsobem. Pak je ale nezbytné, aby zadávací řízení pokročilo do fáze, kdy skutkový stav svědčí o tom, že dodavatel by se stal vybraným dodavatelem a byla by s ním uzavřena smlouva (pokud by zadávací řízení bylo dokončeno předvídaným a zákonným způsobem). Protože ÚOHS by v takovém případě (nebudou-li v konkrétním případě dány důvody hodné zvláštního zřetele) měl odpovídat společně a nerozdílně se zadavatelem, lze se ze strany poškozeného dodavatele domáhat náhrady škody i pouze po něm (resp. státu; čímž není dotčen případný regresní nárok státu).

 

Mgr. Jan Surý je advokátním koncipientem v MT Legal s. r. o., advokátní kancelář.

---

[1] Viz výroční zpráva ÚOHS za rok 2022, která je dostupná zde: https://uohs.gov.cz/cs/informacni-centrum/vyrocni-zpravy.html.

[2] Viz rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 18. 1. 2024, CROSS Zlín, a. s., C-303/22.

[3] Směrnice Rady ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce.

[4] Viz nález Ústavního soudu ze dne 28. 4. 2020, sp. zn. III. ÚS 2451/18.

[5] Viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 1. 2009, sp. zn. 25 Cdo 490/2007.

[6] Např. vyslovení nezákonnosti rozhodnutí orgánu činného v trestním řízení v rozsudku o stížnosti, aniž by zároveň došlo ke zrušení takového rozhodnutí – viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 7. 2011, sp. zn. 28 Cdo 4158/2009.

[7] Viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 1. 2011, sp. zn. 25 Cdo 3375/2008.

[8] Viz § 102 odst. 9 spr. řádu.

[9] Návrh na obnovu řízení není dle zák. č. 82/1998 Sb. vyžadován a podnět k zahájení přezkumného řízení není mimořádným opravným prostředkem (přezkumné řízení je dozorčím prostředkem).

[10] P. Vojtek, V. Bičák: Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci, Komentář, 4. vyd., C. H. Beck, Praha 2017, str. 105; dále viz nález Ústavního soudu ze dne 2. 6. 2011, sp. zn. IV. ÚS 3719/10.

[11] Viz usnesení Nejvyššího soudu ze dne 13. 11. 2019, sp. zn. 32 Cdo 3210/2019.

[12] Viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 6. 12. 2017, sp. zn. 23 Cdo 2539/2016: „Vyložil, že při zkoumání příčinné souvislosti jako právní kategorie jde o zjištění, jaká skutečnost byla bezprostřední příčinou daného následku. Z celého řetězce všeobecné příčinné souvislosti (v němž každý jev má svou příčinu, zároveň však je příčinou jiného jevu) je třeba sledovat jen ty příčiny a následky, které jsou důležité pro odpovědnost za škodu (…).“

[13] Resp. takto lze (a contrario) chápat závěr obsažený v nálezu Ústavního soudu ze dne 31. 7. 2023, sp. zn. I. ÚS 1594/22: „Vyložil, že při zkoumání příčinné souvislosti jako právní kategorie jde o zjištění, jaká skutečnost byla bezprostřední příčinou daného následku. Z celého řetězce všeobecné příčinné souvislosti (v němž každý jev má svou příčinu, zároveň však je příčinou jiného jevu) je třeba sledovat jen ty příčiny a následky, které jsou důležité pro odpovědnost za škodu.“

[14] Viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 6. 12. 2017, sp. zn. 23 Cdo 2539/2016: „Současně se musí prokázat, že škoda by nebyla nastala bez této příčiny. Podle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 20. 3. 2008, sp. zn. 25 Cdo 1437/2006, se o vztah příčinné souvislosti jedná, je-li doloženo, že nebýt protiprávního úkonu (škodné události), ke škodě by nedošlo.“

[15] Viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 3. 2011, sp. zn. 28 Cdo 3471/2009: „Z hlediska české občanskoprávní teorie je však větší důraz kladen na teorii adekvátní příčinné souvislosti. Podle této teorie je příčinná souvislost dána tehdy, jestliže je škoda podle obecné povahy, obvyklého chodu věcí a zkušeností adekvátním důsledkem protiprávního úkonu nebo škodní události.“

[16] Viz přiměřeně nález Ústavního soudu ze dne 28. 4. 2020, sp. zn. III. ÚS 2451/18: „Nejvyšší soud tak svoji původní vyslovenou úvahu o možné faktické kauzalitě vzniku škody (conditio sine non qua) vyvrací okolnostmi, jež nastaly následně a byly důsledkem protiprávního vyloučení stěžovatelky ze zadávacího řízení, což nelze akceptovat jako relevantní metody určení právní kauzality. Absentují úvahy o tom, jaký vliv by na předpokládaný postup vedlejší účastnice v zadávacím řízení mělo, kdyby nedošlo k protiprávnímu vyloučení stěžovatelky ze zadávacího řízení, a zda jsou dány skutkové okolnosti, které by předpokládanou faktickou kauzalitu byly způsobilé přerušit.“

[17] Viz § 39 odst. 4 ZZVZ.

[18] Viz § 47 odst. 2 písm. c) ZZVZ.

[19] V průběhu správního řízení běží tzv. blokační lhůta podle § 246 ZZVZ, a pokud ÚOHS nestihne ve věci rozhodnout, zpravidla nařizuje předběžné opatření, kterým zakazuje zadavateli uzavření smlouvy.

[20] Viz § 257 písm. j) ZZVZ.

[21] Rozsudek Nevyššího soudu ze dne 23. 8. 2007, sp. zn. 25 Cdo 296/2006.

[22] Zde si lze argumentačně dopomoci tímto závěrem: „Úřad v prvé řadě opětovně konstatuje, že ukončení zadávacího řízení v podobě zrušení zadávacího řízení je nutno považovat v zásadě za objektivně nežádoucí stav. Zadávací řízení by totiž vždy mělo směřovat k zadání veřejné zakázky.“ Ten je uveden např. v rozhodnutí ÚOHS ze dne 14. 6. 2022, sp. zn. ÚOHS-S0460/2021/VZ.

[23] Viz rovněž rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 4. 2022, sp. zn. 25 Cdo 1417/2020, ve kterém uvedený soud řešil velmi podobný nárok na náhradu škody (kterou si nárokoval neoprávněně vyloučený dodavatel po zadavateli).

[24] Což platí zejména u „běžných“ veřejných zakázek; např. u tzv. sektorových veřejných zakázek může být zrušení zadávacího řízení snáze odůvodnitelné.

[25] Viz obdobně rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 4. 2023, sp. zn. 25 Cdo 1938/2022.

[26] Viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 14. 7. 2021, sp. zn. 25 Cdo 2128/2020.

[27] Viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 18. 12. 2019, sp. zn. 25 Cdo 3486/2018.

[28] Viz P. Vojtek, V. Bičák, op. cit. sub 10, str. 223.

[29] Viz § 2915 odst. 1 o. z.

[30] Viz § 2915 odst. 2 o. z.

[31] Viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 8. 2005, sp. zn. 25 Cdo 11/2004.