Barkley Marathons je závod navržený tak, aby jej skoro nikdo nedokončil. Stavební zákon by takové ambice vůči účastníkům řízení neměl mít. Glosa k projednávané novele stavebního zákona se ptá, zda některé nové instituty nezrychlují povolování za cenu, která je pro právní stát už příliš vysoká.

 

Toto srovnání není samoúčelná efektní hříčka do titulku, ale pokus pojmenovat realitu. Ve stavebním právu dnes často nevyhrává ten, kdo má lepší argument, nýbrž ten, kdo dřív pochopí trať.

České stavební právo a moderní tendence, které ho ovládají, netřeba představovat. U Barkley Marathons (dále jen „Barkley“) je situace pravděpodobně zcela opačná a drtivá většina čtenářů netuší, o čem je řeč, natož jak spolu může souviset náš stavební zákon a nějaký americký závod.

Barkley je nesmírně obtížný trailový závod na pět kol, které má zhruba 32 km, s limitem pro dokončení 60 hodin. Inspirovaný je útěkem z věznice. Žádné značení, žádná GPS, žádné čipové kontroly – místo nich jsou v terénu knihy, z nichž je třeba vytrhnout správnou stránku a tu přinést s sebou jako důkaz průchodu kontrolou. Smyslem závodu je, aby pokud možno nikdo nedokončil. I když někdo dokončí, bývá to často na hraně, po 58 či 59 hodinách. Registrace na závod je součástí tajemné hry; ti úspěšní dostanou s pozvánkou kondolenční dopis. Briefing před Barkley je legendární. Dostanete několik kusých instrukcí, mapu, kterou si musíte překreslit sami, a pak už jen hodiny čekáte, až si organizátor zapálí cigaretu, čímž závod odstartuje.

Briefing účastníka řízení podle stavebního zákona je méně poetický. Přijde vám oznámení, běží lhůta a vy máte hájit svůj pozemek, své proslunění, svůj klid, někdy i kus krajiny. A když to prošvihnete, systém se s vámi nebaví.

A tady je první paradox, u Barkley se s „chytáky“ počítá. Lidé tam jedou dobrovolně a někteří si tu zvláštní směs „zlomyslné férovosti“ i užívají. Ve stavebním právu to bývá naopak, do závodu vás často postaví cizí záměr. Neříkejme ale pateticky, že se nemá nic stavět. Naopak, při současné infrastrukturní a bezpečnostní realitě je kostrbatá či málo ambiciózní procesní a hmotněprávní úprava spíše luxus, který (si) stát nemůže dlouhodobě dovolit. Jen je dobré si přiznat, jaký typ „zrychlení“ si zrovna kupujeme. A kdo za něj platí.

V řízeních podle stavebního zákona startovní listinu neurčují zvyklosti Barkley, ale zákon. A právě tady se po milnících v letech 2017, 2021 a 2026 dá vyprávět časová osa „utahování šroubů“ – méně těch, kteří smí mluvit, více těch, kteří smí stavět. A víc institutů, které připomínají, že na trati není čas ztrácet čas.

Viditelné startovní pravidlo se pojilo s novelou, která od 1. 1. 2018 změnila § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 22/17 řekl, že zúžení účasti ekologických spolků je z ústavního pohledu možné, pokud sleduje legitimní cíl (typicky zrychlení) a nezavírá dveře úplně. Je to rozhodnutí o tom, zda stát smí zúžit pravidla pro vstup na startovní listinu; a mimochodem rozhodnutí přijaté po mimořádně vyrovnané debatě, o čemž svědčí sedm odlišných stanovisek.

Jenže pak přišel NSS a v rozsudku 4 As 33/2023 udělal přesně to, co Barkley umí s mapou. Vyložil pravidla tak, že se i po „zúžení“ některý závodník do závodu přece jen vrátí. A působí to skoro jako konkrétní domyšlení obav disentujících ústavních soudců a soudkyně. Tam, kde se současně rozhodovalo o kácení dřevin nebo o výjimce pro zvláště chráněné druhy, mohl být spolek účastníkem i po novele. Nikoli navzdory Ústavnímu soudu, ale díky funkčnímu výkladu „řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny“.

Nebo NSS v rozsudku 8 As 147/2020 připomněl, že existují situace, v nichž je třeba se nejprve podívat, kdo nastavoval časomíru. Když obec chybně vyznačila účinnost regulačního plánu, od níž se odvíjela propadná lhůta, jejíhož nedodržení se obec dovolávala, a „regulovala“ řešenou plochu tak, že předepsala vlastníkovi stavby demolice, aby získala místo pro svou radnici, nebylo by úplně přesvědčivé vzkázat: „pozdě, dál nás to nezajímá“.

Jsou to jen příklady z nepřeberného množství, ale stejně jako při Barkley umí kvalitní support vykouzlit velkou část výsledku, dokáže přemýšlivý senát nalézt rovnováhu, když to začne mezi ústavou a tzv. „jednoduchým právem“ skřípat.

A účastníci (ti odlišní od stavebníka) se jen snaží pochopit či předvídat, jestli dneska stačí běžet po cestě, anebo se zítra budou prodírat v mlze křovím.

Ale je fér dodat i „reverz“ základní politické motivace. Pro potřeby rozumně udržitelného rozvoje nejde nic nedělat. Problém je, přepisuje-li se startovní listina s pravidly příliš často, jednostranně a ukvapeně. Pak přestávají být čitelné.

 

Mapy, koridory a procesní pasti

Barkley se běží „podle mapy“. Tedy jen pokud jste ji stihli správně opsat, přečíst a pochopit.

V územním plánování je mapou územní plán. Jenže i tady platí, že mapa někdy není mapa. Když se to hodí, koridor se chová jako koridor pro umístění stavby, hodí-li se to méně, navrhuje se umístit ji někde jinde.

Ilustrace z judikatury je v něčem až cynicky praktická. NSS v rozsudku 10 As 106/2021 řešil umístění plynovodu mimo koridor a z celé kauzy je cítit, že koridor není vždy „rigidní kolej“, po které musí stavebník jet. Metafora Barkley se nabízí sama: běžíte podle mapy, ale organizátor vám právě přepsal sever a ještě vysvětlil, že sever byl vždycky zhruba tam někde.

Územní plán je přesto v běžné debatě výsledkem plánování a účastník nemá věštit, jaké nenaplánované nástrahy mu hrozí (KS v Ostravě 25 A 119/2022); koridor má k sobě stavbu přitáhnout podobně jako barkleyovská kniha závodníka.

V konkrétním řízení se však může plán právě proměnit v pružnost, což může vyústit v pachuť, že neprokazujeme vždy soulad s cíli a úkoly územního plánování, ale spíše objevujeme hranice elasticity.

Tuto (ne)vázanost dále posiluje návrh zásadní novely stavebního zákona, který schválila Poslanecká sněmovna (senátní tisk č. 272) a jenž má ambici umožnit odchýlit se od územně plánovací dokumentace se souhlasem toho, kdo ji pořídil, a bez souhlasu dotčeného vlastníka, je-li dán účel vyvlastnění (§ 193 odst. 2).

Je to jen jedna z pastí.

Procesní past není mystická kategorie. Je to pravidlo, které zní rozumně, dokud si po pochopení kontextu neuvědomíte, že jste v jedné fázi námitku uplatnili předčasně, ale v další fázi už opožděně anebo jste se minuli třeba ob jeden zákon, protože při urychlování bývají vztahy košatější a zastřenější – specialita, „superspecialita“, „hyperspecialita“… Úsměvné je, že občas dopadnou přísná urychlovací pravidla i na silnějšího a pak je cítit to zděšení, když procesní realita zrychlovacího nože řeže oběma stranami čepele.

Mapa ale platí a pravidla také. Žalovat se však dá jen obsah mapy a instrukcí. Nikoliv to, co implicitně čeká jako skryté pravidlo v propozicích, které se aktivuje, jakmile se počasí změnilo.

A teď si všimněme, jak s mapou pro stavebníka pracuje projednávaná novela. Například se v návrhu objevuje vstřícný tón vůči řešení rozporů – dotčený orgán má dostat možnost své původní stanovisko změnit, bude-li pro stavebníka příznivější (§ 3 odst. 1). Záměr se také může posuzovat podle stavu ke dni podání žádosti, anebo ke dni vydání rozhodnutí, jestliže o takový drift stavebník požádá (§ 193 odst. 6). Pro některé závodníky je vše přirozeně lákavé – originální mapa je kvalitnější než ta překreslená.

Jsou to už nebarkleyovské momenty, jelikož pravidla se mohou přepsat i v průběhu závodu, pokud to pomůže jedinému závodníkovi. Strana z knihy, na níž je § 7 správního řádu, se ztrácí v mlze a vítr ji možná odnese až za brány opuštěné věznice.

A to je přesně místo, kde se zrychlování musí držet ústavních a evropských standardů; rychlost se musí opírat o konstrukce, které obstojí nejen doma, ale i v evropském kontextu.

 

Cut-offs a cíl

Barkley je proslulé časovými limity (cut-offs). Když stránku ztratíte, máte smůlu. Přinesete-li ji pozdě, máte také smůlu. Kdo dá tři okruhy z pěti do čtyřiceti hodin, má tzv. „fun run“. Název je marketingově roztomilý, dosažení „fun run“ je přitom dřina, v některých ročnících na něj nikdo nedosáhl a z hlediska hlavního cíle je to pořád ohromně daleko.

Právě tady se nabízí česká procesní paralela, kterou lze nazvat „fun law“ nebo „fun appeal“. V projednávané novele se totiž také objevuje návrh, který by pro žalobce se slabším či méně hodnotným právem posunul soudní přezkum do režimu, v němž i důvodná žaloba neznamená zrušení rozhodnutí. Dle navrženého znění § 309 odst. 5 má totiž platit, že soud nezruší napadené rozhodnutí nebo opatření obecné povahy a návrh zamítne, pokud by jeho zrušení představovalo pro jiné osoby nebo pro veřejný zájem nepoměrně větší újmu v porovnání s újmou vzniklou navrhovateli zamítnutím návrhu. Takový žalobce by získal pouze možnost uplatnit nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím vůči státu a s trochou odvahy snad i důvod přemýšlet, zda hledat zbytky soudní ochrany ještě v civilní justici proti stavebníkovi.

Tady je přesně to „fun“. Vyhrajete argument, ale nevyhrajete výsledek.

Tak jako si závodník z Barkley odnese stránku z knihy a po neúspěšném pokusu si nostalgicky přečte kondolenční dopis, „vítězný“ žalobce, jehož právo je méně hodnotné, dostane uznání v odůvodnění rozsudku, zavzpomíná na nálezovou judikaturu k (ne)efektivní soudní ochraně a… stavba právně přežije. Protože organizátor z knihy už před závodem vytrhl části některých stránek. Tou knihou nyní bylo společné vydání Listiny a Úmluvy a na vytržených částech stránek byly vytištěné čl. 35, 36 a 37 Listiny a čl. 13 Úmluvy. A my budeme netrpělivě čekat na Ústavní soud, zda přikáže organizátorovi vrátit tyto útržky do knihy a stránky slepit, anebo zda vytržené části stránek patří do papírového odpadu.

Za vytrženými stránkami se skrývá ještě jeden barkleyovský motiv. Při Barkley se očekávatelná marná snaha drtivé většiny závodníků smrskne do vyslechnutí tří otřepaných slov „did not finish“. Má skutečně po legislativní intervenci stejně zevšednět ve správním soudnictví i jiný verdikt o třech slovech: „Žaloba se zamítá“?

 

Závěrem

Barkley se nevyhrává jen nohama a zdatností. Vyhrává se tím, že pochopíte, co je doopravdy povinné a co je jen šum v propozicích a na trati.

Ve stavebním právu je to podobné. Jen s tím rozdílem, že šum nevytváří celkově vzato hodný a přátelský, avšak zlomyslný organizátor, ale téměř nepřetržitý legislativní řetězec novel přímých i (nepřiznaně) nepřímých, koncepčních zvratů, přechodných ustanovení a přechodných období (i jejich novelizací), metodik a judikatury, která se snaží dohnat realitu a která podezřívá zákonodárce z roztěkanosti (usnesení NSS Nad 157/2024).

A proto je pointa jednoduchá a nepříjemně střízlivá. Barkley může být cynická hra organizátora s pravidly. Protože všichni na startu vědí, že smyslem je, aby se ze závodníka nestal finisher (a pokud do cíle přece jen někdo doběhne, nebo spíš doklopýtá, organizátor postaví příští rok obtížnější trať). Ve stavebním právu se ale „závod“ často odehrává nad cizí nemovitostí, cizím zdravím nebo cizí krajinou – a ti lidé si trať nevybrali.

Budeme-li dál posilovat „urychlovací“ instituty a procesní pasti, aniž bychom se stejnou vášní poctivě udržovali čitelnost (přijímání) pravidel a férovou stabilitu startovní listiny, skončíme u zvláštního administrativního Barkley. Nikoli proto, že by zákonodárce oficiálně přiznal, že chce, aby nikdo nedokončil, ale proto, že jsme si zvykli považovat nedokončení za běžnou vedlejší škodu.

 

Filip Danko, státní zaměstnanec zařazený k výkonu služby na Ministerstvu dopravy
Ilustrační foto: canva.com