Autor v následujícím článku[1] analyzuje pravomoci správce daně a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže v rámci daňové kontroly, resp. místního šetření, a na tomto podkladě zkoumá z hlediska čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod legitimitu rozdílného přístupu pro posouzení zákonnosti zahájení těchto kontrolních postupů správními orgány vůči jejich adresátům.

Daňová kontrola i místní šetření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále „ÚOHS“) jsou z hlediska potenciálního zásahu do základních práv kontrolovaného subjektu patrně nejinvazivnějšími nástroji, které má správce daně, resp. ÚOHS, k dispozici. Při jejich provádění zpravidla dochází k zásahu do práva na respektování soukromého a rodinného života a obydlí, garantovaného čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále „Úmluva“), méně často pak k porušení tohoto práva.

Rozhodovací praxe soudů rozhodujících ve správním soudnictví a Ústavního soudu je v současnosti ustálena na závěru, že k zákonnému zahájení daňové kontroly není zapotřebí, aby na straně správce daně existovalo konkrétní důvodné podezření na nesprávné tvrzení daňových povinností daňovým subjektem,[2] zatímco ÚOHS musí mít k dispozici před zahájením místního šetření dostatečně závažná, konkrétní skutková zjištění, jež mu umožňují nabýt podezření na porušení pravidel hospodářské soutěže kontrolovaným soutěžitelem.

Místní šetření ÚOHS[3] z pohledu čl. 8 Úmluvy

Podle čl. 8 Úmluvy má každý právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence (odst. 1). Státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, ochrany pořádku a předcházení zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných (odst. 2).[4]

Z hlediska předmětu tohoto článku je podstatné, že čl. 8 Úmluvy zaručuje právo každého na respektování jeho obydlí (či podle některých domova[5]). Obydlím ve smyslu čl. 8 Úmluvy je většinou fyzicky vymezené území, kde se rozvíjí soukromý a rodinný život.[6] Zda je určité místo obydlím ve smyslu čl. 8 Úmluvy, záleží na skutkových okolnostech toho kterého případu, konkrétně na tom, zda má osoba k takovému místu dostatečné a trvající vazby.[7] Pod rozsah pojmu obydlí Evropský soud pro lidská práva řadí i sídla právnických osob, a čl. 8 Úmluvy tak chrání i jejich sídla či obchodní prostory.[8] „Evropský soud pro lidská práva proto setrvale zastává názor, že prohlídky a šetření v prostorách obchodních společností, včetně místních šetření ve věcech ochrany hospodářské soutěže, představují zásah do práva obchodních společností chráněného čl. 8 Úmluvy. Přesněji řečeno představují zásah jak do práva na ochranu ,obydlí‘, tak do práva na ochranu ,korespondence‘ ve smyslu čl. 8 Úmluvy.“[9]

Místní šetření prováděné ÚOHS v obchodních prostorách či sídlech soutěžitelů tak zasahuje do subjektivního práva na ochranu obydlí, garantovaného čl. 8 Úmluvy. Aby místní šetření bylo v souladu s čl. 8 Úmluvy, musí naplňovat limitační klauzuli tohoto práva dle čl. 8 odst. 2 Úmluvy; musí tedy (I.) být v souladu se zákonem, (II.) sledovat legitimní cíl či cíle a (III.) být nezbytným v demokratické společnosti k dosažení onoho legitimního cíle.[10]

Při posouzení, zda je místní šetření ÚOHS nezbytné v demokratické společnosti, je třeba hodnotit existenci naléhavé společenské potřeby na jeho provedení a jeho přiměřenost sledovanému legitimnímu cíli; je třeba se zabývat skutkovými okolnostmi, které ÚOHS k provedení šetření vedly, a posoudit vhodnost, délku a rozsah místního šetření.[11]

Z hlediska tohoto článku je podstatná právě ona vhodnost místního šetření jako jeden z prvků definujících nezbytnost místního šetření v demokratické společnosti. Vnitrostátní judikatura vykládá tuto vhodnost místního šetření tak, že uvedené kritérium je splněno, má-li ÚOHS před zahájením místního šetření k dispozici konkrétní skutková zjištění, která jeho provedení odůvodňují; ÚOHS tak již před zahájením místního šetření musí mít k dispozici dostatečně závažné indicie, jež mu umožní nabýt podezření na porušení pravidel hospodářské soutěže.[12] Aby místní šetření naplnilo kritérium vhodnosti, ÚOHS musí před jeho zahájením[13] disponovat poznatky, z nichž plyne důvodné podezření (je pravděpodobné, nikoliv jisté), že došlo k protisoutěžnímu jednání.[14] Kritérium vhodnosti chrání soutěžitele před svévolnými a nepřiměřenými zásahy do jejich soukromé sféry ze strany veřejné moci,[15] před tzv. rybářskými výpravami, které spočívají v tom, že ÚOHS provede místní šetření bez konkrétního podezření, naslepo, s cílem zachytit co nejvíce důkazních prostředků, aniž by k tomu měl dostačující indicie, resp. při nich dochází mj. k cílenému vyhledávání dokumentů nesouvisejících s předmětem a účelem šetření.[16] Konkrétní skutečnosti vedoucí ÚOHS k závěru o existenci důvodného podezření o protisoutěžním jednání musí nalézt odraz v obsahu správního spisu.[17] Na druhou stranu ale žádný právní předpis neukládá ÚOHS v počátečních fázích správního řízení zpřístupnit soutěžiteli indicie, jež ho k nařízení šetření vedly.[18] Pro úplnost lze dodat, že podmínka vhodnosti místního šetření ve smyslu výše vymezeném se neuplatní při provádění dozorové činnosti ÚOHS ve formě předběžných a sektorových šetření,[19] která mohou probíhat i mimo rámec správního řízení.[20]

Pravomoci ÚOHS a správce daně 

Pravomoci ÚOHS v průběhu místního šetření

Účelem a cílem místního šetření ÚOHS je ochrana hospodářské soutěže prostřednictvím prověření existujícího důvodného podezření na účast soutěžitele na protisoutěžním jednání.[21] Místní šetření je „klíčovým nástrojem pro získání relevantních informací o protisoutěžním jednání účastníků řízení. Jde o nezbytný nástroj v rámci vyšetřovací pravomoci soutěžního úřadu, jehož účelem je zajištění důvěryhodných a jedinečných důkazů pro zjištění a následné potrestání protisoutěžního jednání“.[22] Jedná se o „extrémně invazivní“[23]či nejinvazivnější a velmi často jediný možný nástroj[24] k opatření důkazních prostředků potvrzujících či vyvracejících podezření na existenci protisoutěžního jednání. Protože zasahuje do právní sféry kontrolovaných subjektů či entit velice intenzivně, může být místní šetření (a otázka zákonnosti jeho zahájení) samostatným předmětem soudního řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem.[25]

Právním podkladem konkrétního místního šetření ÚOHS prováděného v obchodních prostorách soutěžitele je pověření vystavené jeho předsedou nebo jinou osobou k tomu oprávněnou podle vnitřních předpisů ÚOHS,[26] které definuje rozsah a předmět místního šetření.

Soutěžitel je povinen podrobit se místnímu šetření v obchodních prostorách, které užívá při své činnosti v hospodářské soutěži, strpět výkon pravomocí ÚOHS a poskytnout mu při provádění šetření nezbytnou součinnost k výkonu jeho pravomocí v rámci místního šetření.[27] Povinnost strpět místní šetření v obchodních prostorách má i každý, v jehož objektu se obchodní prostory nacházejí.[28] Porušení povinnosti strpět místní šetření nebo poskytnout ÚOHS součinnost je přestupkem.[29]

ÚOHS má v rámci místního šetření pravomoc vstupovat do obchodních prostor soutěžitelů, u nichž místní šetření probíhá, zjednat si do těchto prostor přístup, ověřit, zda dokumenty a záznamy jsou obchodními záznamy, nahlížet do obchodních záznamů nacházejících se v obchodních prostorách nebo z nich přístupných, kopírovat nebo získávat v jakékoliv formě kopie či výpisy z obchodních záznamů, pečetit obchodní prostory, skříně, schránky či v nich se nacházející obchodní záznamy, otevřít uzavřené skříně nebo schránky či si jinak zjednat přístup k obchodním záznamům a požadovat od soutěžitele a osob, které jsou k soutěžiteli v pracovněprávním nebo jiném obdobném vztahu, či osob, které soutěžitel pověřil vykonávat určité činnosti v jeho prospěch, v nezbytném rozsahu součinnost a vysvětlení k obchodním záznamům.[30]

Pro úplnost lze dodat, že zákon o ochraně hospodářské soutěže předpokládá i provádění místního šetření v jiných než obchodních prostorách, které může probíhat jedině s předchozím souhlasem soudu.[31] Takové místní šetření může probíhat v jakýchkoliv jiných než obchodních prostorách včetně bytů fyzických osob, které jsou statutárními orgány soutěžitele nebo jejich členy nebo jsou k soutěžiteli v pracovněprávním nebo obdobném vztahu.

 

Pravomoci správce daně v rámci daňové kontroly[32]

Místní šetření prováděné ÚOHS je podle některých senátů Nejvyššího správního soudu,[33] aniž by svůj závěr nějak zdůvodnily, srovnatelné s daňovou kontrolou. Naproti tomu podle prvního senátu Nejvyššího správního soudu[34] je daňová kontrola od místního šetření „značně odlišným institutem, jehož účelem je prověření plnění daňové povinnosti, kterou sám daňový subjekt přiznal, a proto správce daně nemusí mít konkrétní podezření na neplnění daňové povinnosti. V případě místního šetření jde naopak o vyhledávání informací svědčících o spáchání deliktu, které již musí být podpořeno určitým podezřením nasvědčujícím protiprávnímu jednání.“ Uvedené důvody, které mají svědčit o značné odlišnosti místního šetření a daňové kontroly, považuji za nepřesvědčivé. I daňová kontrola je totiž institutem sloužícím k prověření možného protiprávního jednání. Přiznání daně v nesprávné výši totiž není ničím jiným než jejím přiznáním v rozporu s hmotněprávními daňovými předpisy, tj. protiprávním jednáním. Ač podstata daňové kontroly spočívá v prověření správnosti daňovým subjektem již uplatněných tvrzení (v ověření správnosti daňové povinnosti přiznané daňovým subjektem),[35] zatímco místní šetření ÚOHS slouží k prověření podezření na protisoutěžní jednání soutěžitele, aniž by předtím došlo (muselo dojít) k interakci soutěžitele s ÚOHS, nelze tuto rozdílnost mezi analyzovanými právními nástroji přeceňovat, neboť oběma je společné, že jejich účel spočívá v prověření možného spáchání protiprávního jednání adresáty jejich působení.

Mám za to, že podobnosti či odlišnosti místního šetření ÚOHS a daňové kontroly je třeba analyzovat z hlediska pravomocí, které právní úprava jednotlivým správním orgánům poskytuje za účelem realizace těchto institutů a které se odráží (mohou odrážet) v zásazích těchto správních orgánů do základních práv kontrolovaných entit či osob.

Cílem daňové kontroly je shodně se základním cílem správy daní[36] především správné zjištění a stanovení daně.[37] Jinými slovy, daňová kontrola slouží k tomu, aby daň byla zjištěna a stanovena tak, jak předpokládá objektivní hmotné daňové právo. Daňová kontrola je jedním z kontrolních[38] postupů, které slouží k prověření správnosti tvrzení daňového subjektu o jeho daňových povinnostech. Nejvyšší správní soud považuje daňovou kontrolu za nejsilnější a nejkomplexnější kontrolní postup, který má správce daně k dispozici;[39] kontrola a s ní spojené požadavky jsou ve svém celku ve vztahu ke kontrolovanému subjektu zpravidla natolik invazivní, že lze hovořit o přímém zkrácení na právech kontrolovaného subjektu, a proto může být daňová kontrola (a otázka zákonnosti jejího zahájení) samostatným předmětem soudního řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem.[40]

Konkrétní daňová kontrola je definována svým předmětem a rozsahem. Předmětem daňové kontroly jsou zejména daňové povinnosti a tvrzení daňového subjektu vztahující se k jednomu daňovému řízení, zatímco rozsahem daňové kontroly je třeba rozumět konkrétní tvrzení a skutečnosti, které správce daně v rámci vymezeného předmětu prověří.[41]

Daňový subjekt má povinnost umožnit provedení daňové kontroly[42] a daňová kontrola se provádí u daňového subjektu nebo na místě, kde je to vzhledem k účelu kontroly nejvhodnější;[43] daňový subjekt je povinen zajistit vhodné místo a podmínky k provádění daňové kontroly.[44] Povinnosti daňového subjektu v rámci daňové kontroly vymezuje § 86 odst. 3 ve spojení s § 82 daňového řádu.[45] Lze shrnout, že daňový subjekt je povinen poskytnout správci daně potřebnou součinnost k účinnému provedení daňové kontroly,[46] poskytnout mu nezbytné informace, předkládat důkazní prostředky prokazující jeho tvrzení a nezatajovat důkazní prostředky.

Naproti tomu pravomoci správce daně při provádění daňové kontroly upravuje § 86 odst. 4 ve spojení s § 80 až 84 daňového řádu. Správce daně má v rámci daňové kontroly v rozsahu nezbytně nutném pro dosažení cíle správy daní (tj. zjištění a stanovení daně ve správné výši) zejména pravomoc vstupovat v době přiměřené předmětu daňové kontroly na pozemky a do provozních budov i jiných míst, včetně dopravních prostředků, a pravomoc přístupu k účetním záznamům i jiným informacím, jejichž kopie či výpisy z nich si může správce daně vyžádat nebo provést;[47] tyto pravomoci má správce daně i tehdy, jde-li o obydlí, které daňový subjekt užívá současně pro podnikání, je-li to nezbytné a nelze-li rozhodné skutečnosti zjistit jiným způsobem.[48] Správce daně má dále pravomoc zajistit při daňové kontrole věci, které mohou sloužit jako důkazní prostředky, je-li důvodná obava, že by později nebylo možné příslušný důkazní prostředek provést vůbec nebo jen s velkými obtížemi.[49]

Z podaného demonstrativního přehledu pravomocí správce daně v průběhu daňové kontroly plyne, že tyto pravomoci jsou podobné pravomocím ÚOHS v rámci místního šetření. Předně jsou jak daňový subjekt, tak soutěžitel povinni umožnit (strpět) provedení vůči nim směřujícího kontrolního postupu. Z hlediska předmětu tohoto článku je podstatné, že správce daně i ÚOHS jsou v rámci provádění kontrolních postupů nadáni pravomocí vstupovat do provozních či obchodních prostor, čímž jim zákon zakládá právní titul pro zásah do práva kontrolovaného subjektu či entity na ochranu obydlí, garantovaného čl. 8 Úmluvy.

Ačkoliv zákon svěřuje jak ÚOHS v rámci místního šetření, tak správci daně v rámci daňové kontroly pravomoc zasáhnout do subjektivního práva kontrolovaného subjektu na ochranu obydlí, garantovaného čl. 8 Úmluvy, na rozdíl od místního šetření ÚOHS není zákonným předpokladem pro provedení daňové kontroly existence konkrétních důvodných pochybností správce daně o správnosti daňových tvrzení daňového subjektu (jinými slovy, existence důvodného podezření správce daně na rozpor daňových tvrzení daňového subjektu s hmotným daňovým právem, tj. na protiprávní jednání daňového subjektu).[50] Daňovou kontrolu tak lze zahájit a provést i namátkově.[51] Z toho plyne, že správce daně ani není povinen sdělit daňovému subjektu konkrétní důvody, které jej vedly k provedení daňové kontroly.[52]

Důvodnost rozdílných podmínek pro zahájení místního šetření ÚOHS a daňové kontroly z pohledu čl. 8 Úmluvy 

Jak jsem uvedl výše, místní šetření ÚOHS i daňová kontrola sledují obdobný účel, kterým je snaha o odhalení možného protiprávního jednání jejich adresátů (jednou v oblasti soutěžního, podruhé v oblasti daňového práva). Pravomoci jednotlivých správních orgánů při jejich provádění jsou taktéž obdobné, v obou případech se z hlediska možného zásahu do základních práv kontrolovaných entit jedná o velmi podobně invazivní nástroje a v obou případech obvykle dochází k zásahu do práva na ochranu obydlí garantovaného čl. 8 Úmluvy. Je proto otázkou, proč je mezi podmínkami pro jejich zákonné provedení vnitrostátní judikaturou dovozována významná odlišnost, spočívající v jednom případě v nutnosti existence důvodného podezření na protiprávní jednání soutěžitelem a ve druhém případě v indiferenci existence takového podezření na protiprávní jednání ze strany daňového subjektu.

První senát Nejvyššího správního soudu důvod tohoto rozlišování nevystihl správně. Každý zásah orgánu veřejné moci do práva na ochranu obydlí dle čl. 8 odst. 1 Úmluvy musí splňovat podmínky vymezené druhým odstavcem tohoto článku,[53] tedy musí být mj. nezbytný v demokratické společnosti pro dosažení tam uvedených legitimních cílů. Součástí přezkumu splnění podmínky nezbytnosti v demokratické společnosti je i posouzení skutkových okolností, které orgán veřejné moci k zásahu do práva na ochranu obydlí vedly.[54] Jinými slovy, aby zásah veřejné moci do práva na ochranu obydlí proběhl v souladu s čl. 8 Úmluvy, musí být veřejné moci známy dostatečně závažné skutkové okolnosti odůvodňující provedení tohoto zásahu. Z hlediska ochrany obydlí dle čl. 8 Úmluvy je nerozhodné, zda k zásahu do tohoto práva dochází na základě úkonu, jemuž předcházelo přiznání daně, tj. daňové kontroly, nebo na základě úkonu, kterému nemusela předcházet žádná interakce kontrolované entity s kontrolujícím orgánem, tj. místního šetření ÚOHS. Uvedené rozlišovací kritérium není pro posouzení souladu zásahu orgánu veřejné moci do práva na ochranu obydlí s čl. 8 Úmluvy právně relevantní.

Ochrana garantovaná čl. 8 Úmluvy se aktivuje, probíhá-li daňová kontrola v obydlí daňového subjektu.[55] S ohledem na široký rozsah pojmu obydlí ve smyslu posledně uvedeného článku Úmluvy lze nicméně vycházet z toho, že probíhá-li daňová kontrola v terénu, zpravidla probíhá v obydlí daňového subjektu a ústavní garance čl. 8 Úmluvy se uplatní. Daňový řád sice v případě daňové kontroly výslovně nestanoví, že by pro její zákonné zahájení měla být vyžadována existence dřívějšího důvodného podezření na tvrzení daně daňovým subjektem v nesprávné výši, nicméně vnitrostátní judikatura potvrzuje přenositelnost obecných principů vyplývajících z rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ve věci Delta Pekárny i mimo rámec soutěžního práva[56] a daňový řád je nutné vykládat v souladu s Úmluvou.[57]

Pokud daňová kontrola má probíhat na místě, které lze podřadit pod rozsah pojmu obydlí ve smyslu čl. 8 Úmluvy, musí se na takovou daňovou kontrolu s ohledem na posledně uvedené judikatorní závěry a na její podobnost místnímu šetření ÚOHS co do účelu a rozsahu a obsahu pravomocí správce daně a ÚOHS uplatnit shodná pravidla jako na místní šetření ÚOHS a takovou daňovou kontrolu může správce daně zahájit jen tehdy, disponuje-li konkrétním důvodným podezřením na rozpor daňového tvrzení daňového subjektu s hmotněprávními daňovými předpisy (tj. na protiprávní jednání daňového subjektu).

Na kvalitu, obsah a rozsah tohoto podezření, stejně jako na formalizaci a žurnalizaci podkladů a skutečností, které vedly k jeho založení na straně správce daně, v daňovém spisu je pak nutné klást stejné požadavky, jaké jsou kladeny na existenci podezření na protiprávní jednání soutěžitele před zahájením místního šetření ÚOHS. Výše vzpomínanou vnitrostátní judikaturu dovozující zákonnost daňové kontroly zahájené namátkově či bez existence konkrétních pochybností správce daně o správnosti tvrzení daně daňovým subjektem považuji za překonanou principy plynoucími z rozsudku ESLP ve věci Delta Pekárny.[58]

Pro srovnání lze uvést, že např. pro zákonnost zásahu do práva na ochranu obydlí provedením kontroly spalovacího stacionárního zdroje podle § 17 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší[59] je právní úpravou výslovně vyžadována mj. existence opakovaného dřívějšího důvodného podezření na porušování povinností provozovatele spalovacího stacionárního zdroje, tj. na protiprávní jednání,[60] čímž dochází k naplnění kritéria vhodnosti zásahu do práva na ochranu obydlí. V oblasti soutěžního práva lze rovněž poukázat na to, že i pouhé[61] vyžadování informací soutěžním úřadem po soutěžiteli má být odůvodněno dostatečnými indiciemi o existenci konkrétního protiprávního jednání soutěžitele.[62] Argumentem a fortiori lze dospět k závěru, že i v případě daňové kontroly musí takové indicie nasvědčující podezření na protiprávní jednání daňovým subjektem existovat, neboť pokud jsou vyžadovány pro využití právního nástroje výrazně méně intenzivně zasahujícího do základních práv, tím spíše musí být vyžadovány k využití právního nástroje zasahujícího do základních práv výrazně intenzivněji.

Mám za to, že s ohledem na principy plynoucí z rozsudku ESLP ve věci Delta Pekárny nelze daňovou kontrolu probíhající v obydlí daňového subjektu zahájit namátkově či bez existence konkrétního podezření správce daně na nesprávně tvrzenou daň daňovým subjektem. V rozsudku ve věci Delta Pekárny formulované kritérium vhodnosti zásahu do práva na ochranu obydlí brání tomu, aby došlo k právně souladnému zásahu do tohoto práva bez toho, že by na straně orgánu veřejné moci existovalo důvodné podezření na protiprávní jednání kontrolovaného subjektu. Toto kritérium tak do určité míry stírá rozdíly mezi podmínkami pro zákonné provedení daňové kontroly a postupu k odstranění pochybností ve smyslu § 89 a 90 daňového řádu, nicméně zdá se, že toto rozlišovací kritérium opustil i zákonodárce, který v § 89 odst. 4 daňového řádu ve znění účinném od 1. 1. 2021 stanovil, že „správce daně může zahájit za účelem odstranění pochybností daňovou kontrolu, jejíž předmět a rozsah nejsou tímto účelem omezeny. Zahájením této daňové kontroly je postup k odstranění pochybností ukončen.“ Z toho vyplývá, že správce daně může zahájit a provést daňovou kontrolu i tehdy, má-li konkrétní pochybnosti o správnosti daňového tvrzení daňovým subjektem,[63] přičemž rozlišovacím kritériem pro volbu postupem k odstranění pochybností a daňovou kontrolou má podle zákonodárce být očekávaná rychlost a jednoduchost postupu a složitost dokazování.[64]

I když v důsledku ústavně konformního výkladu podmínek pro zahájení daňové kontroly optikou čl. 8 Úmluvy dochází k tomu, že daňovou kontrolu nelze zahájit bez existence konkrétního podezření na nesprávnost daňového tvrzení daňového subjektu, neznamená to, že by byl zcela setřen rozdíl mezi podmínkami pro provedení daňové kontroly a mezi podmínkami pro provedení postupu k odstranění pochybností. Jediné, co z čl. 8 Úmluvy a tam obsaženého kritéria vhodnosti zásahu do práva na ochranu obydlí plyne shodně pro daňovou kontrolu i postup k odstranění pochybností, je, že ani jeden z těchto kontrolních postupů nelze zahájit, aniž by správce daně měl konkrétní a dostatečně závažné podezření na tvrzení daně daňovým subjektem v nesprávné výši (tj. v rozporu s hmotněprávními daňovými předpisy).

Nakonec lze v této souvislosti podotknout, že při výkladu právních předpisů zákonné právní síly je nutné zohledňovat jim nadřazené normy ústavní právní síly. I pokud by ústavně konformní výklad vedl k setření některých zákonodárcem zamýšlených a v právní úpravě výslovně provedených rozdílů mezi jednotlivými instituty upravenými zákonným právem, nemůže tento závěr vyústit v odmítnutí takového ústavně konformního výkladu,[65] neboť zákonnou úpravu je třeba vykládat optikou úpravy ústavní, nikoliv naopak.[66]

 

Mgr. Miroslav Dvořáček je asistentem soudce u Krajského soudu v Plzni.

Ilustrační foto: AI (Copilot)

---

[1] Veškeré v článku uvedené myšlenky vyjadřují osobní názor autora.

[2] Judikatura stojí na tomto závěru tak pevně, že o otázce, zda může být daňová kontrola i namátková, se dnes spory obvykle nevedou – srov. J. Burda: Nezákonná kontrola – judikatura správních soudů, Daně a právo v praxi č. 3/2024, dostupné v ASPI pod ID LIT325482CZ.

[3] V této souvislosti předesílám, že článek se zabývá místním šetřením ÚOHS prováděným v obchodních prostorách, nikoliv místním šetřením v jiných než obchodních prostorách ve smyslu § 21g zák. č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže.

[4] Považuji za vhodné připomenout, že Úmluva je na základě nálezové judikatury Ústavního soudu považována za součást vnitrostátního ústavního pořádku (srov. nálezy ÚS ze dne 25. 6. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 36/01, či ze dne 20. 2. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 6/17, bod 129). Práva garantovaná čl. 8 Úmluvy tak, jak je vyložil Evropský soud pro lidská práva s následně možným přihlédnutím ke specifickým vnitrostátním okolnostem vnitrostátním soudem (srov. nález ÚS ze dne 19. 3. 2025, sp. zn. Pl. ÚS 17/24, body 57 a 81), proto lze považovat za práva garantovaná ústavním pořádkem.

[5] Srov. J. Kratochvíl: Kapitola XVIII [Právo na respektování soukromého a rodinného života (čl. 8 Úmluvy)], in J. Kmec, D. Kosař, J. Kratochvíl, M. Bobek: Evropská úmluva o lidských právech, C. H. Beck, Praha 2012, str. 874.

[6] Srov. rozsudek ESLP ze dne 6. 2. 2025, č. stížnosti 6142/16, ve věci Caldarar a ostatní proti Polsku, bod 105.

[7] Srov. rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 16. 6. 2015, č. stížnosti 40167/06, ve věci Sargsyan proti Ázerbájdžánu, bod 253.

[8] Srov. rozsudek ESLP ze dne 16. 4. 2002, č. stížnosti 37971/97, ve věci Société Colas Est a ostatní proti Francii, body 40 a 41; či rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 1. 4. 2025, č. stížnosti 2799/16, ve věci Ships Waste Oil Collector a ostatní proti Nizozemsku, bod 146. Shodně vymezuje pojem obydlí ve smyslu čl. 12 Listiny základních práv a svobod i Ústavní soud – srov. nález ze dne 8. 6. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 3/09, body 19, 20 a 30.

[9] Srov. nález ÚS ze dne 14. 5. 2025, sp. zn. IV. ÚS 386/24, bod 51.

[10] Srov. rozsudek ESLP ze dne 2. 10. 2014, č. stížnosti 97/11, ve věci Delta Pekárny proti České republice, bod 79.

[11] Tamtéž, body 82 a 91.

[12] Srov. rozsudky NSS ze dne 20. 2. 2019, č. j. 3 As 157/2017-222, bod 46, ze dne 19. 1. 2022, č. j. 2 As 250/2020-81, č. 4307/2022 Sb. NSS, body 34 a 35, či ze dne 15. 4. 2025, č. j. 4 As 288/2024-88, bod 37. Shodně i nález ÚS sp. zn. IV. ÚS 386/24, bod 66; k závěru, že ÚOHS musí k zákonnému provedení místního šetření disponovat konkrétními indiciemi o porušení zákona, dospívá i J. Kindl, in J. Kindl a kol.: Soutěžní právo, 3. vyd., C. H. Beck, Praha 2021, str. 754.

[13] A. Ossosová: Soudní přezkum šetření na místě v obchodních prostorách, Soudní rozhledy č. 7-8/2024, str. 219-226, dostupné na www.beck-online.cz.

[14] Srov. rozsudky NSS ze dne 20. 3. 2019, č. j. 2 As 257/2018-87, č. 3881/2019 Sb. NSS, bod 23, či ze dne 27. 5. 2025, č. j. 6 As 252/2024–120, body 53 a 77. Z doktríny pak A. Ossosová: Právní limity šetření na místě v obchodních prostorách – část 1., Obchodněprávní revue č. 2/2024, str. 77-88, dostupné na www.beck-online.cz.

[15] Srov. J. Ferfecký, F. Halml: K přezkumu místních šetření ÚOHS: analýza aktuálního přístupu správních soudů – I. část, Právní prostor, dostupné na K přezkumu místních šetření ÚOHS: analýza aktuálního přístupu správních soudů – I. část | Právní Prostor; či rozsudek ESLP ve věci Delta Pekárny, body 91 až 93.

[16] Srov. již vzpomínaný rozsudek NSS č. j. 3 As 157/2017-222, bod 47, a nález ÚS sp. zn. IV. ÚS 386/24, bod 69.

[17] Srov. nález ÚS sp. zn. IV. ÚS 386/24, body 73 a 74 a tam vzpomínaná judikatura.

[18] Srov. rozsudek NSS ze dne 24. 5. 2017, č. j. 6 As 113/2017-83, č. 3586/2017 Sb. NSS, bod 21.

[19] Dle § 20 odst. 1 písm. a) a § 20 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže.

[20] Srov. rozsudek NSS ze dne 30. 1. 2019, č. j. 1 As 80/2018-201, body 40, 41 a 87.

[21] Srov. již vzpomínaný rozsudek NSS č. j. 6 As 252/2024-120, bod 58.

[22] Srov. rozsudky NSS ze dne 8. 11. 2019, č. j. 5 As 339/2018-40, bod 23, a ze dne 30. 3. 2023, č. j. 9 As 123/2022-55, bod 14.

[23] Z hlediska intenzity zásahu do základních práv kontrolovaného subjektu či entity – srov. již citovaný nález ÚS sp. zn. IV. ÚS 386/24, bod 60.

[24] Srov. rozsudek NSS ze dne 15. 10. 2021, č. j. 3 As 92/2020-59, bod 46, či již odkazovaný rozsudek téhož soudu č. j. 6 As 252/2024-120, bod 52.

[25] Srov. § 21f odst. 7 zákona o ochraně hospodářské soutěže a rozsudek NSS ze dne 29. 3. 2018, č. j. 5 As 119/2017-60, bod 19; z poslední doby pak již vzpomínaný nález ÚS sp. zn. IV. ÚS 386/24, bod 63.

[26] Srov. § 21f odst. 5 zákona o ochraně hospodářské soutěže.

[27] Srov. § 21f odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, který i definuje pojem obchodní prostory, a odst. 3 téhož ustanovení. Součinnost soutěžitele se neomezuje pouze na pasivní strpění místního šetření, nýbrž spočívá i v alespoň nezbytně nutné aktivní činnosti soutěžitele směřující ke zdárnému průběhu šetření – podrobněji srov. J. Kindl in op. cit. sub 12, str. 762.

[28] Srov. § 21f odst. 4 větu druhou zákona o ochraně hospodářské soutěže.

[29] Srov. § 22 odst. 1 písm. g), odst. 2 písm. b) a § 22a odst. 1 písm. g), odst. 2 písm. b) zákona o ochraně hospodářské soutěže.

[30] V podrobnostech srov. § 21f odst. 2 a 4 zákona o ochraně hospodářské soutěže.

[31] Srov. § 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže.

[32] Srovnání místního šetření ÚOHS právě s daňovou kontrolou, a nikoliv místním šetřením správce daně, volím proto, že daňová kontrola je svou intenzitou zásahu do základních práv kontrolovaného daňového subjektu a rozsahem a obsahem pravomocí správce daně srovnatelná s místním šetřením ÚOHS. Místní šetření správce daně naproti tomu není kontrolním, nýbrž vyhledávacím nástrojem správce daně (srov. rubriku dílu druhého hlavy VI. části druhé daňového řádu) a neslouží ke komplexnímu prověřování skutečností rozhodných pro správné zjištění a stanovení daně, nýbrž ke sběru podkladových informací a mapování terénu (srov. rozsudek NSS ze dne 8. 7. 2025, č. j. 6 Afs 16/2025-58, body 25 a 26 a tam vzpomínaná judikatura).

[33] Srov. rozsudek NSS č. j. 5 As 119/2017-60, bod 19; na tento závěr Nejvyšší správní soud navázal v rozsudku ze dne 8. 11. 2018, č. j. 10 As 220/2016-204, bod 46.

[34] Srov. již odkazovaný rozsudek NSS č. j. 1 As 80/2018-201, bod 88.

[35] Srov. rozsudek NSS ze dne 25. 7. 2025, č. j. 4 Afs 393/2023-70, bod 50.

[36] Srov. § 1 odst. 2 zák. č. 280/2009 Sb., daňového řádu.

[37] Srov. důvodovou zprávu k daňovému řádu, dostupnou na www.beck-online.cz.

[38] Srov. rubriku dílu třetího hlavy VI. části druhé daňového řádu.

[39] Srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2016, č. j. 1 Afs 183/2014-55, č. 3566/2017 Sb. NSS, bod 58.

[40] Srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 31. 8. 2005, č. j. 2 Afs 144/2004‑110, č. 735/2006 Sb. NSS, či ze dne 16. 11. 2016, č. j. 1 Afs 183/2014‑55, č. 3566/2017 Sb. NSS; a rozsudky téhož soudu ze dne 26. 2. 2025, č. j. 1 Afs 307/2024-31, bod 15, a ze dne 16. 4. 2025, č. j. 6 Afs 227/2024-28, bod 35.

[41] Podrobněji viz M. Žišková: § 85, in J. Baxa a kol.: Daňový řád: Komentář, Wolters Kluwer, Praha 2011, dostupné v ASPI.

[42] Srov. § 86 odst. 1 daňového řádu.

[43] Srov. § 85 odst. 2 daňového řádu.

[44] Srov. § 86 odst. 3 písm. a) daňového řádu. Správce daně není povinen provést daňovou kontrolu na místě zvoleném daňovým subjektem – srov. rozsudek NSS ze dne 27. 3. 2006, č. j. 1 Afs 11/2004-190, č. 891/2006 Sb. NSS.

[45] K povinnostem daňového subjektu v průběhu daňové kontroly srov. rozsudek NSS ze dne 31. 10. 2019, č. j. 3 As 61/2018-32, bod 26.

[46] Tuto součinnost je povinen poskytnout nejen daňový subjekt, ale i další přítomné osoby – srov. § 82 odst. 1 daňového řádu.

[47] Srov. § 81 odst. 2 daňového řádu.

[48] Srov. § 81 odst. 1 daňového řádu ve spojení s § 86 odst. 4 téhož zákona.

[49] Srov. § 83 odst. 1 daňového řádu.

[50] Srov. stanovisko pléna ÚS ze dne 8. 11. 2011, sp. zn. Pl. ÚS-st. 33/11; či rozsudek NSS ze dne 10. 9. 2014, č. j. 1 Afs 107/2014-31, č. 3175/2015 Sb. NSS, bod 26. Z doktríny pak srov. Z. Morávek: Daňová kontrola, Účetnictví neziskového sektoru č. 7/2018, dostupné v ASPI pod ID LIT248805CZ.

[51] Z poslední doby např. rozsudek NSS ze dne 17. 5. 2024, č. j. 5 Afs 38/2023-50, bod 38.

[52] Srov. rozsudek NSS ze dne 1. 4. 2020, č. j. 1 Afs 340/2019-36, bod 22; či již vzpomínaný rozsudek téhož soudu č. j. 5 Afs 38/2023-50, bod 38.

[53] Srov. již vzpomínaný rozsudek ESLP ve věci Delta Pekárny, bod 79.

[54] Tamtéž, bod 91.

[55] Kde ale vzhledem k výše uvedenému nemusí probíhat vždy.

[56] Srov. nález ÚS ze dne 18. 7. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 2/17, bod 52. K závěru o přenositelnosti závěrů plynoucích z rozsudku ESLP ve věci Delta Pekárny na prakticky všechna šetření na místě prováděná veškerými správními orgány dospěl M. Petr: K požadavkům na soudní přezkum šetření v obchodních prostorách právnických osob, Právní rozhledy č. 12/2016, str. 432-437, dostupné na www.beck-online.cz.

[57] Přiměřeně srov. rozsudek NSS ze dne 16. 10. 2024, č. j. 6 As 237/2023-31, č. 4649/2024 Sb. NSS, body 16 a 39.

[58] Ve vztahu k překonání judikatury Nejvyššího správního soudu srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 29. 5. 2019, č. j.  10 As 2/2018-31, č. 3896/2019 Sb. NSS, bod 22; a ve vztahu k překonání judikatury Ústavního soudu srov. nálezy ÚS ze dne 15. 11. 2006, sp. zn. I. ÚS 310/05, a ze dne 23. 1. 2025, sp. zn. I. ÚS 818/24, bod 30 a tam vzpomínaná judikatura; z doktríny pak Z. Kühn: Vztah Listiny k jiným součástem ústavního pořádku, mezinárodnímu právu a právu EU, in Z. Kühn, J. Kratochvíl, J. Kmec, D. Kosař a kol.: Listina základních práv a svobod. Velký komentář, Leges, Praha 2022, str. 77.

[59] Zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší.

[60] Srov. již odkazovaný nález ÚS sp. zn. Pl. ÚS 2/17, body 32 a 59.

[61] Oproti invazivnosti místního šetření ÚOHS či daňové kontroly co do jejich zásahu do základních práv kontrolovaných subjektů či entit.

[62] Srov. A. Krempl: Obrana proti nezákonné žádosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o poskytnutí informací, Právní rozhledy č. 9/2017, str. 331-335, dostupné na www.beck-online.cz.

[63] Srov. rozsudek NSS ze dne 23. 7. 2024, č. j. 10 Afs 16/2023-78, č. 4630/2024 Sb. NSS, bod 60.

[64] Srov. důvodovou zprávu k zákonu č. 283/2020 Sb. dostupnou na www.beck-online.cz. Z tohoto dělicího kritéria ostatně vychází i judikatura Nejvyššího správního soudu – srov. rozsudky NSS ze dne 25. 6. 2014, č. j. 1 Aps 20/2013-61, č. 3091/2014 Sb. NSS, body 29, 32 a 34, či ze dne 10. 9. 2014, č. j. 1 Afs 107/2014-31, č. 3175/2015 Sb. NSS, body 20 a 21.

[65] Srov. Z. Kühn: Výklad Listiny a základní problémy její aplikace, in op. cit. sub 58, str. 100.

[66] Srov. M. Šejvl: Systematický výklad, in T. Sobek, J. Kotásek, M. Hapla (eds.): Právní argumentace, C. H. Beck, Praha 2024, str. 322; či Z. Kühn: Nedotknutelnost listovního tajemství (čl. 13), in op. cit. sub 58, str. 678.