Následující příspěvek se zaměřuje na institut vysvětlení a podmínky jeho využití podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále „správní řád“ nebo „spr. řád“), ze strany správních orgánů a kontrolních orgánů či policie.

S institutem vysvětlení se setkáváme ve všech procesních předpisech, resp. procesních ustanoveních zákonů veřejnoprávní úpravy. Patří do skupiny tzv. předprocesních úkonů, jeho funkcí je vytvořit prostor k tomu, aby příslušné správní orgány mohly prověřit informace, jimiž disponují, a učinit si úsudek o tom, má-li být správní řízení vůbec zahájeno, a jestliže se tak stane, přispět k jeho efektivnímu průběhu.

Z této jejich základní funkce plyne i menší formálnost právní úpravy.[1] Vysvětlení tedy neslouží k prověření stanoviska účastníka, ale k získání relevantních informací.

Vysvětlení podle správního řádu

Podle § 137 spr. řádu slouží vysvětlení k prověření oznámení, ostatních podnětů a vlastních zjištění, která by mohla být důvodem k zahájení řízení. Vysvětlení je možné použít (stejně jako povinnost přijímat podněty k zahájení řízení podle § 42 spr. řádu) výhradně k prověření informací, které mohou být důvodem pro zahájení řízení ex officio.[2]

Jak je patrné, je při rozhodování o tom, zda bude vysvětlení vyžadováno, kladen důraz na dvě ze základních zásad činnosti správních orgánů, a to nezbytné nutnosti (proporcionality) a minimalizace (§ 6 odst. 2 a § 2 odst. 3 spr. řádu), což je vyjádřeno dikcí, že vysvětlení může požadovat jen tehdy, nelze-li rozhodné skutečnosti zjistit jiným úředním postupem (např. ze základních registrů nebo agendových informačních systémů nebo dotazem u jiného orgánu veřejné moci); a samo vysvětlení musí být nezbytné co do obsahu i rozsahu. Nejvyšší správní soud (NSS) k tomu uvedl: „Správní orgán může využít institut podání vysvětlení (§ 60 odst. 1 zákona č. 200/1999 Sb., o přestupcích, § 137 odst. 1 spr. řádu) pouze v případě, kdy jej nezbytně potřebuje a zároveň si rozhodné skutečnosti nemůže zjistit jiným postupem, který by nezatěžoval dotčené osoby. Jestliže správní orgán takto nepostupuje, vykonává svá formální oprávnění ultra vires, tedy v rozporu se zákonem.“ Jako nezákonné bylo proto zrušeno rozhodnutí o uložení pokuty za to, že se dotyčný nedostavil k podání vysvětlení, aniž by vysvětlení bylo nezbytné. V tomto duchu vyznívá i závěr Ústavního soudu (ÚS), který dovodil, že předtím, než je uložena povinnost (opět šlo o pokutu za nedostavení se k podání vysvětlení), má správní orgán věc posoudit s ohledem na konkrétní okolnosti případu a zvážit, má-li v dané situaci svěřené mu oprávnění uplatnit, a bude-li to možné, musí posoudit, zda jeho uplatněním lze naplnit účel, k němuž jeho oprávnění směřuje.[3]

K podání vysvětlení se musí zásadně dostavit každý, jakkoli může být subjektivně přesvědčen, že jeho poskytnutí je v rozporu se zákonem, a na místě pak může vznést námitku, že vysvětlení nesmí či nemusí poskytnout.[4]

Ponechme stranou úvahy, může-li být vysvětlení podáno jinak než ústně, které lze považovat za spekulativní, již jen proto, že se o podání vysvětlení sepisuje protokol.

Pro právo odepřít podání vysvětlení platí stejné podmínky jako pro odepření součinnosti při provedení důkazu. Podání vysvětlení tedy nesmí být požadováno ohledně utajovaných informací a o skutečnostech chráněných státem uloženou nebo uznanou povinností mlčenlivosti (ledaže by byl dotyčný této povinnosti zproštěn) a lze jej odepřít, pokud by tím dotyčný způsobil sobě nebo osobě blízké nebezpečí stíhání pro trestný čin nebo správní delikt.[5] Právo dovolat se zákazu nemo tenetur se ipsum accusare je přitom vykládáno spíše extenzivně, přiznáno bylo např. tomu, kdo se nedostavil k podání vysvětlení, byl-li označen jako jediný podezřelý ze spáchání přestupku, s poukazem na to, že by mohl, byť i jen teoreticky, přispět ke svému postihu za přestupek. Z toho plyne, že v takovém případě nedostavení se k podání vysvětlení nelze postihovat pořádkovou pokutou.[6]

Případná nedostatečnost poučení osoby, která podává vysvětlení, však neznamená bez dalšího zásah do jejích subjektivních práv a nepůsobí nevyužitelnost záznamu o podání vysvětlení, k tomu by došlo až v případě, pokud by bylo na základě takto získaných informací následně zahájeno řízení za přestupek.[7]

Do jisté míry spornou zůstává otázka, může-li při podání vysvětlení dotyčný vyžadovat účast advokáta či obecného zmocněnce. Na rozdíl např. od trestního řádu, který v § 158 odst. 5 výslovně zajišťuje, že při podávání vysvětlení má každý právo na právní pomoc advokáta, ve správním řádu ani v zákoně o odpovědnosti za přestupky toto právo garantováno není.

Judikatura je při odpovědi na tuto otázku rozkolísaná. Podle Ústavního soudu musí být právo na právní pomoc zajištěno vždy (jakkoli v případě podání vysvětlení je zásah do subjektivních práv minimální), vzhledem k tomu, že má ústavní hodnotu (čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), a nic na tom nemění, není-li výslovně zakotveno v podústavním právním předpisu. Správní soudy naproti tomu vykládají citovaný článek doslova a přiznávají toto právo pouze, bylo-li řízení zahájeno, což neplatí pro podání vysvětlení.[8] Lze mít za to, že příhodnější je argumentace Ústavního soudu, již jen vzhledem k tomu, že běžný zákon nemůže být v rozporu s právním předpisem nejvyšší právní síly. Tím ovšem není založena povinnost správního orgánu povinnost advokáta zajistit.

Případná účast advokáta při podávání vysvětlení je omezena právě jen na poskytnutí právní pomoci, která zahrnuje právo uskutečnit poradu s osobou podávající vysvětlení, navrhovat provedení důkazů, účastnit se rekognice apod. Jeho postavení není tedy srovnatelné s postavením obhájce v trestním řízení, je např. vyloučeno, aby advokát kladl otázky osobě podávající vysvětlení a nemůže požadovat účast na jiných úkonech ve věci, kterých se tato osoba neúčastní.[9]

O podání vysvětlení se pořizuje záznam, který je méně formální než protokol podle § 18 spr. řádu. Kromě identifikačních údajů osoby, která vysvětlení podává, tj. jména, příjmení, data narození a místa trvalého pobytu, resp. pobytu, obsahuje vylíčení průběhu úkonů, označení správního orgánu a jméno, příjmení a funkci nebo služební číslo oprávněné úřední osoby, která úkon provedla.

Ust. § 137 odst. 4 spr. řádu výslovně vylučuje, aby byl záznam o podání vysvětlení využit jako důkazní prostředek; pokud by se tak stalo, šlo by o vážné procesní pochybení a meritorní rozhodnutí by bylo nezákonné. Není však samozřejmě bezvýznamný, využitelný je např. ke srovnání, nakolik se od něj liší výpověď, kterou podávají svědci (k tomuto účelu lze dokonce využít i záznam o podaném vysvětlení, který byl pořízen podle úpravy trestního řádu), k dokreslení zjištěného skutkového stavu nebo jako tzv. jiný podklad podle § 50 odst. 1 spr. řádu, a na jeho základě mohou být zajištěny věci důležité pro řízení, provedeno ohledání věci nebo vyslechnuty určité osoby.[10]

Zákaz použití záznamu o podání vysvětlení jakožto důkazního prostředku nelze obejít tím, že byl čten záznam o podání vysvětlení a ten, kdo záznam pořídil, nebyl předvolán jako svědek; jako obcházení zákona bylo označeno, byl-li záznam o podání vysvětlení doslova přepsán do protokolu, navíc, když jeho obsah účastník řízení následně zpochybnil. Zásadní procesní vadou rovněž je, pokud se svědci při výslechu před správním orgánem pouze odvolají na dříve podané vyjádření a nejsou vyslechnuti, protože rozhodováno je fakticky na základě záznamu o podaném vysvětlení, což je, jak bylo vícekrát zmíněno, nepřípustné.[11]

Na výzvu správního orgánu k podání vysvětlení je každý povinen se dostavit a vysvětlení podat, ledaže je dán důvod k jeho odepření. Tomu, kdo by to bezdůvodně odepřel, může být uložena pořádková pokuta do výše 5 000 Kč, a to i opakovaně, případně může být předveden (§ 137 odst. 2 spr. řádu).[12] Zda je odepření důvodné, je nutné hodnotit podle objektivních kritérií průměrně informovaného člověka, nikoli subjektivního náhledu osoby předvolané k podání vysvětlení, a výklad tohoto neurčitého pojmu je na správním orgánu, který následně vyhodnotí, lze-li skutečnosti konkrétního případu zařadit do rámce vytvořeného rozsahem neurčitého právního pojmu.[13] V tomto rámci navíc určuje nejen výši pokuty, ale i to, zda jí vůbec uloží, protože řízení o uložení pořádkového deliktu je ovládáno zásadou oportunity.

Jestliže by, jako tomu bylo v konkrétním případě, se dotyčný dostavil a odmítl podat vysvětlení s poukazem na zákaz nucení k sebeobviňování a na další předvolání již nereagoval, nemůže na něj správní orgán vyvíjet šikanózní nátlak v podobě opětovných předvolání a ukládání pořádkových pokut.[14]

Podle citovaného ustanovení lze pořádkovou pokutu uložit za bezdůvodné odepření podat vysvětlení, což vyvolalo otázku, je-li pokutu možné uložit rovněž za to, že se předvolaný bez závažných důvodů nedostaví. Správný je nepochybně výklad, že „Zmíněné případy je tak možné postavit na roveň, protože jejich dopad na průběh řízení je stejný. Z uvedených důvodů je nezbytné vykládat § 137 odst. 2 správního řádu šířeji.“[15]

Při opatřování vysvětlení mají být obdobně (tj. shodně) použita ustanovení správního řádu o předvolání a předvedení, a jakkoli se postavení osoby podávající vysvětlení v některých ohledech blíží postavení svědka, výslovně mu expressis verbis nesvědčí právo na poučení o důsledcích nepravdivé nebo neúplné výpovědi (§ 55 odst. 5 spr. řádu), třebaže ten, kdo podává vysvětlení o přestupku, který spáchal někdo jiný, a uvede nepravdivou okolnost mající podstatný význam pro rozhodnutí nebo takovou okolnost zamlčí, se dopouští přestupku podle § 2 odst. 2 písm. f) a odst. 3 písm. f) zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích. Jakkoli je shledáváno poskytnout takové poučení jako vhodné, nestane-li se tak, nemá to žádný vliv na zákonnost podaného vysvětlení ani odpovědnosti za přestupek.[16]

Kontrolní řád

Zákon č. 255/2012 Sb., kontrolní řád, opravňuje kontrolní orgány, aby před zahájením kontroly prováděly úkony za účelem posouzení, mají-li zahájit kontrolu. Na tomto základě mohou požádat od dot­čené osoby součinnost, kterou však nemohou vynucovat, protože odmítnutí součinnosti je přestupkem pouze v případě neposkytnutí součinnosti při probíhající kontrole (§ 3 zákona).

Kontrolní orgány ovšem mohou využít pro posouzení, má-li být zahájena kontrola, vysvětlení podle správního řádu a v takovém případě již dobrovolnost neplatí a postupuje se podle výše zmíněného režimu. Zde pak opět platí, že obsah vysvětlení nelze použít jako důkazní prostředek a je vyloučeno, aby byl prostě jen přepsán do protokolu o kontrole, který se může stát podkladem pro navazující řízení.[17]

Zákon o Policii České republiky

Podávání vysvětlení patří tradičně k základním oprávněním policie, která jej používá ve fázi operativně pátrací činnosti.[18] Podle § 61 odst. 1 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, může policie požadovat potřebná vysvětlení k objasnění skutečností důležitých pro odhalení trestného činu nebo přestupku a jeho pachatele, vypátrání hledané nebo pohřešované osoby či věci nebo přípravu a výkon opatření k zajištění bezpečnosti osoby chráněné podle zákona o policii nebo jiného právního předpisu (zde se má na mysli např. zákon č. 137/2001 Sb., o zvláštní ochraně svědka a dalších osob v souvislosti s trestním řízením).

Zákon nestanoví podrobnější procesní pravidla pro podávání vysvětlení, postup tedy bude obdobný podávání vysvětlení podle správního řádu a záleží na policistovi provádějícím příslušné úkony, které skutečnosti pro podání vysvětlení bude považovat za důležité.

O podaném vysvětlení se pořizuje úřední záznam, který (opět) nelze jako důkazní prostředek v trestním řízení ani řízení o přestupku využít, může však být použit, stejně jako je tomu v případě vysvětlení podle správního řádu, např. k předběžnému vyhodnocení relevance svědecké výpovědi.[19]

Pokud se týká povinnosti dostavit se na výzvu k podání vysvětlení a možnosti odepřít jeho podání, platí v zásadě totéž jako podle úpravy správního řádu.

Vyhodnotí-li policista, že informace opravdu mohou být důležité pro objasnění důležitých skutečností, a adresuje dotyčnému výzvu k podání vysvětlení, musí se dostavit a opět není na něm hodnotit, zda je k tomu dán důvod. Na policistovi rovněž je, aby určil, kde a kdy bude vysvětlení podáváno.

Pokud by se předvolaný nemohl dostavit, má se omluvit s tím, že relevantní je omluva dostatečná nebo k nedostavení musí být dány závažné důvody, a jestliže policista shledá, že tyto podmínky nejsou splněny, může nechat dotyčného předvést. Ten se může bránit tzv. zásahovou žalobou podle § 82 a násl. s. ř. s., ba dokonce se dožadovat nároku na náhradu škody za nesprávný úřední postup, čímž se má čelit tomu, aby bylo předvedení prováděno účelově a svévolně. Na druhé straně bezdůvodné odmítnutí podat vysvětlení může být kvalifikováno jako přestupek proti veřejnému pořádku podle § 5 odst. 1 písm. a) zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích, jehož se dopouští fyzická osoba, která neuposlechne výzvy úřední osoby při výkonu její pravomoci.

Víceméně shodně nebo obdobně je koncipováno oprávnění požadovat vysvětlení v § 30 zákona č. 341/2011 Sb., o Generální inspekci bezpečnostních sborů,[20] v § 28 zákona č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky,[21] § 10 zákona č. 555/1992 Sb., o Vězeňské službě a justiční stráži České republiky,[22] a § 11 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii.[23]

Závěr

Vysvětlení patří mezi typické instituty tzv. policejního práva, sloužící k ochraně hodnot, které J. Hoetzel nazval policejními statky, což je úkol, k němuž jsou povolány exekutivní orgány, zejména pak veřejné sbory, které se bez něj neobejdou. Díky racionální a konstantní judikatuře máme dán přehledný rámec, v jakém může být institut používán, a nelze očekávat, že tu dojde k radikální změně; požadavek pro to, aby podmínky pro poskytování právní pomoci při podávání vysvětlení byly sjednoceny, zůstávají mimo hlavní pole zájmu legislativy.

 

doc. JUDr. Pavel Mates, CSc., je expertem na správní právo a pedagogem na VŠFS Praha a na FSE UJEP v Ústí nad Labem.

Ilustrační foto: AI (Copilot)

---

[1] Např. rozsudek KS v Brně č. j. 22 A 1/2013-38 a KS v Plzni č. j. 17 A 50/2012-61; A. Draštík, J. Fenyk a kol.: Trestní řád. Komentář, Wolters Kluwer, Praha 2017, citováno podle: https://www.aspi.cz/products/lawText/13/61/1/2#c_537464.

[2] S. Skulová a kol.: Správní právo procesní, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, Plzeň 2020, str. 160; procesně je postupováno podle části čtvrté správního řádu, která je nazvána Vyjádření, osvědčení a sdělení, v literatuře označované jako jiné či neregulativní úkony. Nejčastěji je používáno k prověřování informací týkajících se podezření ze spáchání přestupků a z nich přestupků podle zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu, dále přestupků proti majetku a proti veřejnému pořádku.

[3] Rozsudky NSS č. j. 9 As 277/2016-45 a č. j. 6 As 46/2015-39; nález ÚS sp. zn. I. ÚS 1849/08.

[4] Např. rozsudek MěS v Praze č. j. 14 A 49/2018-27.

[5] Stejné podmínky platí pro zákaz výslechu obviněného podle § 82 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Zevrubně k tomu P. Mates, J. Tuláček (eds.) a kol.: Tajemství v českém právním řádu, Leges, Praha 2019.

[6] Nález ÚS sp. zn. I. ÚS 1849/08.

[7] Usnesení ÚS sp. zn. IV. ÚS 487/02.

[8] Nález ÚS sp. zn. 98/95; Ústavní soud zde zaujímá extenzivní výklad, když toto právo přiznává i svědkům (nález ÚS sp. zn. II. ÚS 386/04); např. rozsudek NSS č. j. 9 As 87/2010-77 a rozsudek KS v Hradci Králové č. j. 51 A 13/2014-33; právo na právní pomoc má pak vždy osoba poskytující vysvětlení omezená na osobní svobodě, např. je-li zadržena, ovšem právě z tohoto titulu (rozsudek MěS v Praze č. j. 18 A 99/2021‑79).

[9] Usnesení NS č. j. 5 Tdo 413/2012-26.

[10] Rozsudky NSS č. j. 1 Azs 81/2016-33 a 4 As 152/2016-37, nebo rozsudek KS v Ústí nad Labem č. j. 75 A 4/2025-45.

[11] Rozsudek KS v Plzni č. j. 57 A 107/2013-37, rozsudek NSS č. j. 1 As 34/2010-73 a rozsudek KS v Ústí nad Labem č. j. 15 A 115/2018-52; na stejné vady v postupu policejních orgánů upozorňují i soudy v souvislosti s podáváním vysvětlení podle § 158 odst. 3 písm. a) tr. řádu (viz k tomu rozhodnutí NS ze dne 29. 9. 2004, sp. zn. Ts 42/2003, Zpráva o analýze a vyhodnocení účinnosti novely trestního řádu č. 265/2001 Sb. ve vztahu k soudnímu řízení).

[12] Nejde o pořádkovou pokutu podle § 62 odst. 1 písm. b) spr. řádu, kterou lze uložit tomu, kdo se nedostaví ke správnímu orgánu na jeho předvolání, kterou lze postihnout toho, kdo tím závažně ztěžuje postup, rozumí se probíhajícího správního řízení. Ust. § 62 spr. řádu se ovšem použije subsidiárně tam, kde § 137 odst. 2 spr. řádu vlastní úpravu neobsahuje (např. při určování výše pokuty).

[13] Zevrubně k tomu P. Mates: Správní uvážení, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, Plzeň 2013; povahou pořádkové pokuty, především spadá-li pod pojem trestní obvinění ve smyslu čl. 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, se zabýval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/98.

[14] Rozsudek NSS č. j. 5 As 36/2018-40.

[15] K. Frumarová, T. Grygar, O. Pouperová, M. Škurek: Správní právo procesní, C. H. Beck, Praha 2021, str. 183; viz Závěr poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu a správnímu trestání č. 153 z 12. 5. 2017, str. 409-410, dostupné na www.mv.gov.cz.

[16] M. Kopecký, J. Staša a kol.: Správní řád. Komentář, Wolters Kluwer, Praha 2022, str. 674.

[17] J. Jelínková: Kontrolní řád. Správní řád (vybraná ustanovení), Wolters Kluwer, Praha 2016, str. 25. Vysvětlení ovšem nebude směřovat k prověření vlastních zjištění, protože ta jsou právě předmětem kontroly, takže tu půjde o prověření zjištění, zda bude třeba provést zjištění (H. Prášková: Princip nemo tenetur v kontrolním procesu, Správní právo č. 5-6, str. 288; rozsudek NSS č. j. 15 A 115/2018-52).

[18] B. Vangeli: Zákon o Policii České republiky. Komentář, C. H. Beck, Praha 2014, str. 247.

[19] Rozsudek KS v Ústí nad Labem j. č. 54 A 6/2023-50.

[20] S ohledem na působnost tohoto sboru není možné požadovat vysvětlení ohledně pohřešované osoby.

[21] V odst. 4 tohoto ustavení je zakotveno právo toho, kdo vysvětlení podává, na právní pomoc.

[22] S ohledem na její působnost je oprávnění požadovat vysvětlení omezeno na skutečnosti důležité pro odhalení trestného činu a kázeňského přestupku spáchaného pachatelem během výkonu vazby, výkonu trestu odnětí svobody a výkonu zabezpečovací detence, jakož i pro vypátrání osoby prchající z výkonu vazby, z trestu odnětí svobody nebo výkonu zabezpečovací detence; Vězeňské službě není přiznáno oprávnění nechat toho, kdo by odmítl vysvětlení podat, předvést.

[23] Strážníci mohou vyžadovat vysvětlení pouze ohledně skutečností týkajících se přestupků. Zakotvena zůstává povinnost, že má-li být sepsán záznam o podání vysvětlení s osobou mladší 15 let, musí být zajištěna přítomnost jejího zákonného zástupce nebo opatrovníka, resp. pracovníka orgánu sociálně-právní ochrany dětí.