V tomto článku se autoři zabývají otázkou, zda by obecné soudy měly disponovat širší pravomocí samostatně posuzovat protiústavnost zákonů a v konkrétních případech odmítnout jejich aplikaci. Jinými slovy, zda by obecné soudy měly mít možnost přímo aplikovat ústavní pořádek namísto zákona, jehož protiústavnost samy identifikují, aniž by byly povinny věc předkládat Ústavnímu soudu a přerušovat probíhající řízení.

 

Předmětná otázka není pouze akademickou úvahou o podobě ústavního soudnictví, nýbrž se dotýká praktického naplnění samotné podstaty práva na spravedlivý proces. Jeho součástí je totiž nejen možnost domáhat se ochrany před soudem, ale rovněž požadavek, aby soudní ochrana byla poskytována bez zbytečných průtahů a v přiměřené době. Současná právní úprava však obecné soudy staví do situace, kdy i v případě přesvědčení o protiústavnosti aplikovaného zákona bez dalšího nemohou poskytnout ochranu základním právům účastníků řízení a jsou nuceny vyčkat rozhodnutí ústavněprávního orgánu.

Stávající český model ochrany ústavnosti vychází z principu centralizovaného ústavního přezkumu. V souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky obecný soud obligatorně předloží věc Ústavním soudu v případě, kdy dospěje k závěru, že zákonné ustanovení, které má být v předmětném řízení použito, je v rozporu s ústavním pořádkem. Na tuto povinnost navazuje procesní úprava obsažená zejména v § 109 odst. 1 písm. c) zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, podle níž soud řízení přeruší, podal-li návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení.

Z uvedeného vyplývá, že český právní řád je založen na silně koncentrovaném modelu ochrany ústavnosti, v němž pravomoc závazně posuzovat soulad zákonů s ústavním pořádkem náleží téměř výlučně jednomu orgánu soudní moci. Tento model historicky vychází z kelsenovského pojetí ústavního soudnictví, jehož cílem bylo zajistit jednotnost právního řádu a zabránit roztříštěnosti rozhodovací praxe[1].

Funkčnost a efektivita tohoto modelu v podmínkách moderního konstitucionalismu představuje legitimní předmět pro odbornou debatu. Nabízí se totiž poměrně zásadní otázka: existuje materiální odůvodnění skutečnosti, že obecný soud, který již dospěl k přesvědčení o protiústavnosti zákona, nemůže v konkrétní věci přímo aplikovat ústavní pořádek, využít analogii či obecné zásady spravedlnosti a poskytnout bezprostřední ochranu základním právům účastníka řízení? Takový postup se jeví zcela legitimním v těch případech, kdy problematickou právní normu nelze v souladu s již existující judikaturou Ústavního soudu vyložit ústavně konformním způsobem.

Současná právní úprava tak obecné soudy staví do určitého paradoxu. Stávající právní řád výslovně předpokládá situace, kdy je v již probíhajícím řízení z vlastní iniciativy soudu předložen návrh Ústavnímu soudu. Z logiky věci tomu nutně předchází identifikace protiústavnosti aplikovaného zákona nebo jeho ustanovení, a to právě ze strany obecného soudu. Je tedy zřejmé, že přinejmenším materiálně je takového hodnocení schopen a český zákonodárce s tím počítá. Obecný soud pak ovšem není oprávněn sám rozhodnout ve prospěch ochrany základních práv a je nucen řízení přerušit, a to často na dobu několika let. Opožděná ochrana základního práva přitom může v některých případech v konečném důsledku představovat materiální odepření spravedlnosti.

Obecné soudy přitom již dnes fakticky vykonávají určitou formu ochrany ústavnosti. Prostřednictvím ústavně konformního výkladu interpretují zákony v souladu s ústavním pořádkem, přímo aplikují Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod i právo Evropské unie. V tomto směru se nabízí otázka, zda absence možnosti nepoužít protiústavní úpravu nepůsobí v určitém ohledu nekonzistentně a příliš formalisticky. Jinými slovy, zda by obecným soudům nemělo být umožněno protiústavní ustanovení zákona bez dalšího neaplikovat.

Tento paradox je ještě výraznější ve vztahu k právu Evropské unie. Obecný soud je totiž na základě principu přednosti povinen odepřít aplikaci vnitrostátního zákona, který odporuje právu Evropské unie, zejména přímo použitelným nařízením Evropského parlamentu a Rady. Soudní dvůr EU v rozhodnutí ze dne 9.3.1978 Amministrazione delle Finanze dello Stato v Simmenthal SpA dovodil povinnost vnitrostátního soudu neaplikovat právní normu odporující právu Evropské unie, a to i bez předchozí derogace takového ustanovení. Naproti tomu v případě rozporu zákona s ústavním pořádkem obecný soud České republiky takovou pravomoc nemá a je nucen obrátit se na Ústavní soud. V určitém smyslu tak obecné soudy disponují širší pravomocí při ochraně unijního práva než při ochraně samotného ústavního pořádku České republiky.

Zajímavé je rovněž srovnání se zahraničními právními úpravami, které stojí na tzv. smíšeném modelu ochrany ústavnosti. V těchto systémech určitou pravomocí přezkoumávat ústavnost disponují nejen ústavní soudy, ale rovněž soudy obecné, byť rozsah jejich oprávnění není totožný. Obecné soudy zpravidla nemohou zákon zrušit, mohou jej však v konkrétní věci odmítnout použít.

Možnost přímé aplikace ústavního pořádku obsahuje například právní řád Ukrajiny. Článek 8 tamní Ústavy zakotvuje princip přímého účinku ústavních norem, což umožňuje soudům přímo aplikovat konstitucionální ustanovení při řešení konkrétních sporů. Současně její čl. 55 garantuje každému právo na soudní ochranu základních práv bez ohledu na omezení vyplývající z běžného zákona[2]. Ústavní normy zde tedy nepředstavují pouze interpretační rámec, nýbrž přímo aplikovatelný právní základ soudního rozhodování.

Podobným směrem se vydala i Portugalská republika, jejíž právní úprava, a to konkrétně čl. 204 portugalské ústavy, umožňuje obecným soudům odmítnout aplikaci protiústavního zákona, aniž by disponovaly pravomocí jej zrušit[3]. Zákon tak sice formálně zůstává součástí právního řádu, avšak v konkrétní věci se stává nevymahatelným. Tento přístup současně vytváří přirozený tlak na zákonodárce, aby protiústavní právní úpravu odstranil, a zároveň reflektuje samotnou podstatu hierarchie právních norem, podle níž norma nižší právní síly nemůže obstát v rozporu s normou vyšší právní síly. Nejednalo by se přitom o „rušení“ zákona obecným soudem, ale pouze o odmítnutí jeho použití v konkrétní věci z důvodu přednosti ústavního pořádku.

Je nutné zdůraznit, že úvahy o posílení pravomocí obecných soudů nesměřují k přiznání pravomoci rušit zákony. Takové oprávnění by mohlo vést k nebezpečné roztříštěnosti rozhodovací praxe, právní nejistotě a oslabení jednoty právního řádu. Diskuse se vede spíše o možnosti neaplikace konkrétního protiústavního zákona či jeho ustanovení v individuálním případě, při zachování pravomoci Ústavního soudu závazně rozhodovat o jeho derogaci.

Autoři této publikace netvrdí, že povinnost předložit věc Ústavnímu soudu je sama o sobě problematickým institutem, byť určité výtky mohou vznikat z pohledu procesní ekonomie. Nabízí se však možnost odlišného řešení, na jehož základě by řízení ve věci samé před obecným soudem a řízení před Ústavním soudem o ústavnosti a následném zrušení zákona nebo jeho ustanovení probíhala nezávisle na sobě. Takový model by mohl umožnit efektivnější ochranu základních práv bez nutnosti dlouhodobého přerušování soudních řízení. Jinými slovy, obecný soud by nejprve sám odmítl použít předmětné ustanovení, meritorně rozhodl, a paralelně a zcela nezávisle od probíhajícího řízení by Ústavní soud vyřešil otázku ústavní konformity a daný předpis případně derogoval. Zcela spravedlivě může vzniknout opačný argument, že pokud obecný soud protiústavnost určitého zákona vyhodnotí nesprávně a Ústavní soud následně rozhodne o ústavnosti takového zákona, vzniká obava z následného možného zrušení původního rozhodnutí obecného soudu, a tudíž právní nejistoty účastníků řízení. Takové obavy jsou však přinejmenším minimalizovány tím, že rozhodnutí obecného soudu obecně podléhá případné kontrole ze strany odvolacího soudu. Důraz na efektivní soudní ochranu a hospodárnost řízení dle našeho názoru tyto obavy překonávají.

V podmínkách současného právního státu, který je silně ovlivněn evropskou integrací a rostoucí rolí základních práv, se proto nabízí otázka, zda by určité posílení pravomocí obecných soudů nepředstavovalo přirozený vývoj moderního konstitucionalismu. Zejména za situace, kdy obecné soudy již dnes běžně pracují s přímým účinkem práva Evropské unie a jsou povinny upřednostnit jeho aplikaci před vnitrostátní právní úpravou.

Potenciální výhody takového modelu jsou zřejmé. Mohlo by dojít k urychlení soudní ochrany, snížení procesních nákladů, omezení průtahů v řízení a současně k hlubšímu zapojení obecných soudů do ochrany ústavnosti a základních práv.

Samozřejmě lze vést polemiku i nad možnými negativními důsledky takového modelu, zejména nad rizikem roztříštěnosti právního řádu, soudcovského aktivismu či rozdílné ochrany základních práv v jednotlivých případech. Přesto se autoři tohoto článku domnívají, že v podmínkách českého právního řádu nejsou uvedené obavy natolik intenzivní, aby samy o sobě vylučovaly širší možnost aplikace ústavního pořádku obecnými soudy na úkor protiústavního zákona. České soudnictví totiž není založeno na jednoinstančním modelu rozhodování. Vydaná rozhodnutí podléhají přezkumu v rámci odvolacího řízení, dovolacího přezkumu před Nejvyšším soudem České republiky, případně kasačnímu přezkumu ve správním soudnictví, a konečně i následné kontrole ze strany Ústavního soudu prostřednictvím ústavní stížnosti.

Právě existence vícestupňového soudního přezkumu přirozeně vytváří mechanismus sjednocování rozhodovací praxe a omezuje riziko dlouhodobé roztříštěnosti právního výkladu. Nadto jedním ze základních úkolů Nejvyššího soudu je právě sjednocování judikatury a poskytování interpretačních vodítek k aplikaci právních norem. Nejednalo by se tedy o zcela nový institut, ale spíše o rozšíření interpretační role, kterou obecné soudy již dnes každodenně vykonávají prostřednictvím ústavně konformního výkladu a aplikace základních práv.

Výše uvedené případné námitky zajisté nelze bagatelizovat, neboť stabilita a předvídatelnost soudního rozhodování představují jeden ze základních atributů právního státu. Jako možné praktické řešení některých rizik se nabízí například graduální zavádění dané změny. Předmětnou pravomoc by tak v přechodném období měly pouze soudy, kde v prvním stupni rozhoduje senát. V průběhu tohoto časového úseku by se vytvořila mj. metodika postupu obecných soudů při přímém odmítání aplikace ustanovení, která jsou v rozporu s ústavním pořádkem. Jelikož zpočátku nebude rozhodovat v daném řízení jen jeden soudce, bude mít vždy jistou kontrolu ze strany nejen svých kolegů, nýbrž i ze strany soudů vyššího stupně, jak bylo uvedeno výše. Jednota ochrany základních práv tedy bude zachována.

Za citlivější oblast lze naopak považovat trestní právo. V této sféře by bylo nutné postupovat výrazně opatrněji, jelikož princip nullum crimen, nulla poena sine lege představuje jeden ze základních pilířů demokratického právního státu. Rozhodování o vině a trestu je možné pouze na základě zákona, a proto by případná neaplikace zákonného ustanovení v trestních věcech mohla sama o sobě vyvolávat ústavněprávní pochybnosti. V těchto případech by proto nadále bylo namístě zachovat povinnost předložit věc Ústavnímu soudu a vyčkat jeho autoritativního posouzení, případně rozlišovat mezi situacemi, kdy nepoužití ustanovení zákona bude ve prospěch či neprospěch obviněného. I v takových případech by však zajisté bylo potřeba rozhodovat s ohledem na naplnění jednotlivých funkcí trestního práva. Splnění tohoto požadavku by v předmětných rozhodnutích muselo být vždy detailně rozvedeno a odůvodněno.

Jakékoliv citelné rozšíření pravomocí soudů vyžaduje důkladné posouzení i pozornost odborné veřejnosti, obzvláště v České republice jakožto státu, který je součástí kontinentálního právního systému a ve kterém soudy disponují menší diskrecí nežli například v anglosaském. Ve světle základních zásad českého právního řádu a obecné soudní systematiky by tak jakékoliv změny obdobného charakteru měly podléhat konstruktivní kritice a detailnímu zkoumání.

 

JUDr. Akbulat Kadiev, advokát a jednatel advokátní kanceláře Kadiev & Partners s.r.o.

Danylo Shapoval, právní asistent, absolvent bakalářského studijního programu v oboru právo na Yaroslav Mudryi National Law University v Charkově, v současnosti student na Právnické fakultě Masarykovy univerzity

 

Ilustrační foto: pexels.com

 

---

[1] HOSCHEKOVÁ, Patricia. Model ústavního soudnictví v ČR. Praha, 2016. Diplomová práce. Univerzita Karlova, Právnická fakulta, Katedra ústavního práva a státovědy. s. 13-15

[2] Ústava Ukrajiny (Конституція України), zákon č. 254к/96-ВР ze dne 28. června 1996, Відомості Верховної Ради України, 1996, č. 30, čl. 141. Dostupné z: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80?lang=en#Text

[3]   Ústava Portugalské republiky (Constituição da República Portuguesa) ze dne 2. dubna 1976, Diário da República, I Série, č. 86/1976. Dostupné z: https://www.parlamento.pt/Legislacao/paginas/constituicaorepublicaportuguesa.aspx