Závazná stanoviska dotčených orgánů jsou podkladem, který má vliv na to, zda bude moci být vyhověno žádosti o vydání povolení nebo souhlasu v konečném správním rozhodnutí, případně jaké podmínky obsažené v závazném stanovisku bude následně obsahovat konečné správní rozhodnutí. Novela soudního řádu správního, účinná od 1. 1. 2026, provedla některé změny, které se týkají přezkumu obsahu závazných stanovisek a možností, jak lze zjednat nápravu vadných závazných stanovisek. Následující článek se věnuje rozboru možností obrany vůči nezákonným závazným stanoviskům podle správního řádu a soudního řádu správního.

K pojetí závazných stanovisek

Závazná stanoviska jsou významným úkonem, který činí správní orgány k ochraně veřejného zájmu v rámci své působnosti na vymezených úsecích státní správy. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád (dále „spr. řád“ či „správní řád“), vymezuje v § 149 odst. 1 závazné stanovisko jako „úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu“. Závazné stanovisko je tzv. podmiňujícím správním aktem. Vedle toho, že je závazné pro správní orgán, který ho vydal, je závazné pro správní orgán, který vede správní řízení o vydání finálního správního aktu (rozhodnutí) v dalším postupu řízení. Závazné stanovisko je závazné případně i pro správní orgány činící jiný navazující úkon, např. opatření obecné povahy.

Vydávání závazných stanovisek je projevem tzv. subsumpce správních aktů, při němž je navenek vydáván jediný finální správní akt, který subsumuje podmiňující správní akt (akty) – jedno či více závazných stanovisek.[1] Zatímco rozhodnutí ve smyslu správního řádu je úkonem, „jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá“, závazné stanovisko takovou povahu nemá, není úkonem zakončujícím správní řízení, ale je podkladem pro vydání navazujícího (konečného) aktu. Případy, kdy vydání finálního správního aktu je podmíněno předchozím závazným stanoviskem dotčeného orgánu, je třeba odlišovat od situací tzv. řetězení správních aktů,[2] kdy jsou vydávány správní akty (rozhodnutí) postupně, v samostatných řízeních vedených s účastníky řízení, v nichž se lze samostatně bránit; každý správní akt může nabýt právní moci. Zpravidla až poté, kdy nabude právní moci rozhodnutí o podmiňující otázce, může věcně probíhat řízení o otázce navazující.[3]

Závazné stanovisko vydává v případech stanovených zákonem správní orgán, označovaný jako dotčený orgán. Důsledkem vydání závazného stanoviska, které znemožňuje vyhovět žádosti, je, že ten správní orgán, který je příslušný k vedení řízení o žádosti, neprovádí další dokazování a žádost zamítne (srov. § 149 odst. 6 spr. řádu). Požadavek na vydávání závazného stanoviska má mít význam v těch případech, kdy je třeba odborně posoudit určitou otázku, jejíž zodpovězení není v působnosti správního orgánu, který vede správní řízení. A mělo by to být tehdy, pokud zákonodárce považuje závazné posouzení věci dotčeným orgánem za tak významné, že jeho případné záporné stanovisko nelze překlenout jinými zájmy.

Pro ilustraci lze jako příklady zákonem předvídaných závazných stanovisek uvést:

• závazné stanovisko orgánu státního požárního dozoru o posouzení podkladů, dokumentace a ověřování splnění stanovených požadavků jako podklad pro řízení nebo jiný postup vedený podle stavebního zákona;[4]
• závazné stanovisko Ministerstva vnitra nebo Policie ČR jako podklad v řízení o zvláštním užívání dálnic, silnic a místních komunikací nadměrnými vozidly;[5]
• závazné stanovisko drážního správního úřadu v řízení o pozastavení, omezení nebo zákazu kácení dřevin podle zákona o ochraně přírody a krajiny, jde-li o kácení dřevin za účelem zajištění provozuschopnosti železniční dráhy nebo zajištění plynulé a bezpečné drážní dopravy na této dráze;[6]
• závazné stanovisko Úřadu práce ČR – krajské pobočky nebo pobočky pro hlavní město Prahu, že další zaměstnávání cizince lze vzhledem k situaci na trhu práce povolit, jako podklad v řízení o žádosti vydání zaměstnanecké karty vedeném Ministerstvem vnitra;[7]
• závazné stanovisko obecního úřadu obce s rozšířenou působnosti k možnosti povolit pobyt dítěte, které je v ústavním zařízení umístěno na základě rozhodnutí soudu, u rodičů, popř. jiných fyzických osob, o kterém rozhoduje ředitel ústavního zařízení;[8]
• závazné stanovisko krajské veterinární správy nebo Ústředního kontrolního a zkušebního ústavu zemědělského z hlediska splnění podmínek uvedených v čl. 8 odst. 2 a 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1143/2014 o prevenci a regulaci zavlékání či vysazování a šíření invazních nepůvodních druhů, jako podklad pro rozhodnutí o povolení k využívání invazivního nepůvodního druhu s významným dopadem na Evropskou unii.[9]

Lze se setkat se situacemi, kdy správní orgán může vydávat závazná stanoviska dvojího druhu: jako podklad pro jiné, konečné rozhodnutí, nebo jako samostatné rozhodnutí vydané v řízení se samostatným předmětem. Je tomu tak v případě závazných stanovisek vydávaných orgány státní památkové péče podle § 14 odst. 1 a 2 zák. č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, která mohou být podkladem pro konečné rozhodnutí stavebního úřadu (v takovém případě mají povahu závazného stanoviska ve smyslu § 149 spr. řádu), ve smyslu § 44a odst. 3 zákona o státní památkové péči ale mohou být vydávána taktéž jako samostatná rozhodnutí správního orgánu, není-li dána navazující rozhodovací pravomoc stavebního úřadu.[10]

Obecný základ institutu závazných stanovisek a pravidel jejich vydávání je obsažen v § 149 spr. řádu, který nese nadpis „Rozhodnutí podmíněné závazným stanoviskem“. Ust. § 136 odst. 1 písm. b) spr. řádu pak vymezuje správní orgány a jiné orgány veřejné moci příslušné k vydání závazného stanoviska jako dotčené orgány.

Ze zvláštních zákonů upravujících výkon veřejné správy v jednotlivých oblastech pak vyplývá, v jakých záležitostech je vyžadováno vydání závazného stanoviska. Ze zvláštních zákonů mohou plynout i oproti úpravě ve správním řádu zvláštní pravidla pro vydávání a možnost přezkumu závazných stanovisek (jak bude dále ukázáno na příkladu stavebního zákona).

Možnost soudní ochrany před nezákonnými závaznými stanovisky a jimi podmíněnými rozhodnutími správních orgánů je obsažena v soudním řádu správním. Novela zák. č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále „s. ř. s.“), provedená zákonem č. 314/2025 Sb., účinným od 1. 1. 2026, se možnosti soudního přezkumu závazných stanovisek přitom výrazně dotkla.

Přezkum závazných stanovisek podle správního řádu

O vydání závazného stanoviska se nevede správní řízení, postup směřující k jeho vydání proto nemá ani účastníky řízení. Závazné stanovisko není rozhodnutím, nemůže ani nabýt právní moci. Proti závaznému stanovisku nelze podat odvolání ani jiný opravný prostředek. Závazné stanovisko ale může být přezkoumáno podle správního řádu dvěma procesními způsoby.

Potvrzení nebo změna závazného stanoviska na základě vyžádání odvolacího správního orgánu

První způsob předpokládá, že odvolání podané účastníkem správního řízení proti rozhodnutí správního orgánu podmíněnému závazným stanoviskem směřuje proti obsahu závazného stanoviska. Jedná-li se o řádné a včasné odvolání, vyžádá si odvolací správní orgán podle § 149 odst. 7 spr. řádu potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska. Nelze vyloučit situaci, kdy odvolací správní orgán dospěje při přezkumu souladu správního orgánu prvního stupně a řízení, které jeho vydání předcházelo, k právnímu názoru, že obsah závazného stanoviska či závazné stanovisko jako takové není pro rozhodnutí ve věci samé podstatné. V takovém případě by mohlo být vyžádání potvrzení nebo změny závazného stanoviska nadbytečné.

Účastník, který napadl v odvolání proti rozhodnutí obsah závazného stanoviska, má právo na to, aby správní orgán nadřízený správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska na základě vyžádání odvolacího správního orgánu toto stanovisko potvrdil nebo změnil. Je zajímavé, že oprávnění k potvrzení nebo změně závazného stanoviska je svěřeno „správnímu orgánu nadřízenému správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska“, nepíše se zde, jako v následujícím § 149 odst. 8 spr. řádu, o „nadřízeném správním orgánu správního orgánu, který vydal závazné stanovisko“. Pokud by tedy (spíše asi akademicky uvažováno) nastala situace, že závazné stanovisko vydal správní orgán k tomu nepříslušný, nemohlo by dojít k jeho potvrzení ani zrušení; odvolací správní orgán by musel volit procesní postup, aby tato procesní vada příslušnosti byla napravena.

Podle textu § 149 odst. 7 spr. řádu „po dobu vyřizování věci nadřízeným správním orgánem správního orgánu, který je příslušný k vydání závazného stanoviska, lhůta podle § 88 odst. 1 neběží“. Uvedený text je neaplikovatelný, neboť ust. § 88 odst. 1 spr. řádu upravuje lhůtu pro předání spisu správním orgánem prvního stupně po podaném odvolání odvolacímu správnímu orgánu, zatímco odvolací správní orgán vyžádá u příslušného orgánu potvrzení nebo změnu závazného stanoviska až následně, poté, co je mu spis předán. Logicky lze však vyložit, že po dobu vyřizování věci (potvrzení nebo změny závazného stanoviska) nadřízeným správním orgánem správního orgánu, který je příslušný k vydání závazného stanoviska, neběží lhůta k vydání rozhodnutí o odvolání.[11]

Správní řád stanoví v § 149 odst. 7 lhůty pro potvrzení nebo změnu závazného stanoviska. „Pokud nelze závazné stanovisko potvrdit nebo změnit bezodkladně, nadřízený správní orgán potvrdí nebo změní závazné stanovisko nejpozději do 30 dnů ode dne vyžádání jeho potvrzení nebo změny. K této lhůtě se připočítává doba až 30 dnů, jestliže je zapotřebí nařídit ohledání na místě nebo jde-li o zvlášť složitý případ.“ Jedná se o pořádkové lhůty, jejichž dodržení/nedodržení může ovlivnit, kdy bude vydáno rozhodnutí odvolacího správního orgánu ve věci samé. Při nedodržení lhůty pro potvrzení či změnu stanoviska lze využít přiměřeně[12] ust. § 80 spr. řádu o ochraně před nečinností.

Účastník správního řízení, v němž si odvolací správní orgán vyžádal potvrzení nebo změnu závazného stanoviska a příslušný orgán potvrzení ani změnu závazného stanoviska v zákonné lhůtě neučiní, nemá zřejmě možnost bránit se žalobou na ochranu proti nečinnosti. Odvolací správní orgán totiž není v této fázi nečinný (neběží lhůta pro vydání rozhodnutí). A protože potvrzení nebo změna závazného stanoviska není rozhodnutím ve věci samé ani osvědčením,[13] nelze se nečinnostní žalobou podle § 79 s. ř. s. domáhat, aby nečinnému správnímu orgánu bylo uloženo potvrdit nebo změnit závazné stanovisko. Není však vyloučena možnost podat žalobu na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím v tom, že závazné stanovisko nebylo potvrzeno ani změněno příslušným správním orgánem. Tato nečinnost může zasáhnout do práv osob, které jsou účastníky správního řízení vedeného u odvolacího správního orgánu, když v důsledku nečinnosti správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu, který je příslušný k vydání závazného stanoviska, nelze vydat rozhodnutí o odvolání.

Potvrzení nebo změna závazného stanoviska není rozhodnutím, ale má rovněž povahu závazného stanoviska.[14] Správní orgán nadřízený správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska je případnou změnou závazného stanoviska, vydaného postupem předvídaným v § 149 odst. 7 spr. řádu, oprávněn nahradit původní závazné stanovisko svým závazným stanoviskem. Potvrzení nebo změna závazného stanoviska bude podkladem pro rozhodnutí odvolacího správního orgánu, účastníkům správního řízení by měla být před vydáním rozhodnutí dána možnost, aby se i k tomuto podkladu rozhodnutí vyjádřili, neplatí-li jiné pravidlo.[15]

Zrušení nebo změna závazného stanoviska v přezkumném řízení

Podle § 149 odst. 8 spr. řádu lze nezákonné závazné stanovisko zrušit nebo změnit v přezkumném řízení, k němuž je příslušný správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který závazné stanovisko vydal. Přezkumné řízení je dozorčí prostředek, upravený v § 94 spr. řádu, umožňující napravit pravomocná rozhodnutí (popř. předběžně vykonatelná, dosud nepravomocná rozhodnutí), tento procesní postup však lze použít i pro přezkum závazných stanovisek. Přezkumné řízení ve vztahu k závaznému stanovisku není správním řízením, nemá účastníky. Úkon nadřízeného správního orgánu, který mění nebo ruší v přezkumném řízení závazné stanovisko, nemá povahu rozhodnutí a není ani jako rozhodnutí napadnutelný.[16] Ve srovnání s postupem podle § 149 odst. 7 spr. řádu, kdy je správní orgán nadřízený tomu, kdo je příslušný k vydání závazného stanoviska, žádán odvolacím správním orgánem o potvrzení nebo změnu závazného stanoviska a je povinen takový úkon učinit, má přezkumné řízení povahu jinou.

Nadřízený správní orgán zahajuje postup v rámci přezkumného řízení výhradně z moci úřední, účastníci řízení o vydání rozhodnutí podmíněného závazným stanoviskem ani jiné osoby nemají subjektivní právo na to, aby bylo přezkumné řízení provedeno. Zatímco důvodem pro zrušení závazného stanoviska v přezkumném řízení je jeho nezákonnost, tedy rozpor s právními předpisy, změnit závazné stanovisko na základě vyžádání odvolacím správním orgánem, je-li napaden v odvolání obsah závazného stanoviska, lze i z jiných věcných důvodů.

Přezkumné řízení lze zahájit do jednoho roku od právní moci rozhodnutí, které bylo závazným stanoviskem podmíněno; závazné stanovisko nelze v přezkumném řízení zrušit nebo změnit po uplynutí 15 měsíců od právní moci rozhodnutí, které bylo závazným stanoviskem podmíněno.

Zrušení nebo změna závazného stanoviska je podle § 149 odst. 9 spr. řádu v případě, že rozhodnutí, které bylo závazným stanoviskem podmíněno, již nabylo právní moci, důvodem obnovy řízení. Jedná se o další důvod obnovy řízení, nad rámec důvodů uvedených v obecné úpravě obnovy v § 100 spr. řádu.

Zvláštnosti přezkumu závazných stanovisek podle stavebního zákona

Zákon č. 283/2021 Sb., stavební zákon, je jedním ze zákonů, které obsahují zvláštní úpravu možností přezkumu závazných stanovisek jako podmiňujících úkonů rozhodnutí stavebního úřadu.

Projednávaná novela stavebního zákona[17] předpokládá další změny. Další text na tyto zvláštnosti upozorňuje.

Dosavadní úprava stavebního zákona

Ust. § 178 odst. 3 stav. zák. upravuje fikci souhlasu vydání souhlasného vyjádření a závazného stanoviska bez podmínek: „Nevydá-li dotčený orgán vyjádření nebo závazné stanovisko ve lhůtě pro jeho vydání, považuje se za souhlasné a bez podmínek.“ Jestliže nebyly splněny předpoklady pro vydání souhlasného stanoviska nebo závazného vyjádření bez podmínek, vydá podle § 179 stav. zák. nadřízený správní orgán nové vyjádření nebo závazné stanovisko, kterým se vyjádření nebo závazné stanovisko ruší; nové vyjádření nebo závazné stanovisko lze vydat do šesti měsíců ode dne právní moci rozhodnutí, pro které bylo vyjádření nebo závazné stanovisko podkladem.

Platný stavební zákon obsahuje i zvláštní lhůty pro přezkumné řízení, jehož předmětem je závazné stanovisko: podle § 179a ho lze zahájit do šesti měsíců od právní moci rozhodnutí, jehož bylo závazné stanovisko podkladem.

Závazné stanovisko přitom nelze v přezkumném řízení zrušit nebo změnit po uplynutí devíti měsíců od právní moci rozhodnutí, jehož bylo závazné stanovisko podkladem.

Změny podle projednávané novely stavebního zákona

Navrhovaná novela § 178 stav. zák. stanoví lhůtu, v níž má nadřízený dotčený orgán při přezkumu závazného stanoviska podle § 149 odst. 7 spr. řádu závazné stanovisko potvrdit nebo změnit (do 30 dnů ode dne vyžádání jeho potvrzení nebo změny) s tím, že pokud to v této lhůtě neučiní, platí, že přezkoumávané závazné stanovisko potvrdil.

Návrh novely rovněž upravuje jinak možnosti nadřízeného správního orgánu řešit situaci, kdy nebyly splněny předpoklady pro vydání souhlasného závazného vyjádření bez podmínek, avšak nastala fikce takového závazného stanoviska z důvodu, že dotčený orgán ve stanovené lhůtě závazné stanovisko nevydal. Nadřízený orgán vydá nové závazné stanovisko a závazné stanovisko dotčeného orgánu změní, ale může tak učinit jen do právní moci rozhodnutí, pro které bylo závazné stanovisko podkladem.

Návrh též omezuje možnost zahájit přezkumné řízení ve vztahu k závaznému stanovisku dotčeného orgánu a toto závazné stanovisko zrušit nebo změnit, neboť tak může nadřízený správní orgán učinit jen do právní moci rozhodnutí, jehož bylo závazné stanovisko podkladem.

Přezkum závazných stanovisek podle soudního řádu správního

Pravidla týkající se soudního přezkumu závazných stanovisek doznala od 1. 1. 2026 změn v důsledku zák. č. 314/2025 Sb., kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 314/2025 Sb. ve své části sedmé změnil úpravu soudního řádu správního. Přezkumu soudních stanovisek se týká změna úpravy řízení o žalobě správního orgánu v ust. § 65 odst. 1 s. ř. s. (v textu vymezujícím pojem rozhodnutí byla doplněna věta „Za rozhodnutí se považuje také závazné stanovisko, které brání vydání povolení či souhlasu.“), v ust. § 75 odst. 2 s. ř. s. (v textu o možnosti přezkumu jiného úkonu správního orgánu coby závazného podkladu přezkoumávaného rozhodnutí byla vypuštěna slova „a neumožňuje-li tento zákon žalobci napadnout takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví“ a doplněny věty „Před rozhodnutím o námitce soud umožní správnímu orgánu, o jehož úkon jde, aby se k námitce vyjádřil. Shledá-li soud žalobní námitku důvodnou, zruší přezkoumávaný úkon samostatným výrokem pro nezákonnost.“). Byl rovněž doplněn nový § 78 odst. 8 s. ř. s., který zní: „Přezkoumával-li se v řízení jiný úkon správního orgánu, který byl závazným podkladem napadeného rozhodnutí, doručí soud rozsudek nebo jiné rozhodnutí, kterým se řízení končí, také správnímu orgánu, o jehož úkon jde.“

Vzhledem k tomu, že daná ustanovení nebyla součástí původního návrhu zákona, ale byla do něho vložena až při projednávání v Poslanecké sněmovně, nejsou vyložena ani v důvodové zprávě k návrhu zákona.[18] Rozbor úpravy s. ř. s. provádím s vědomím, že soudní praxe může zaujmout i jiná výkladová stanoviska, a ze zkušenosti očekávám, že nebude jednoduché jejich sjednocení. K přezkumu závazných stanovisek může dojít v následujících řízeních.

Řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podmíněného závazným stanoviskem

Možnou žalobní námitkou v žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, podané žalobcem s obecnou žalobní legitimací dle § 65 odst. 1 nebo 2 s. ř. s. nebo se zvláštní žalobní legitimací podle některého z ust. § 66 s. ř. s., je nezákonnost závazného stanoviska podmiňujícího napadené rozhodnutí. Soud přezkoumá zákonnost závazného stanoviska, namítl-li ji žalobce v žalobě či v rozšíření žaloby učiněném ve lhůtě pro podání žaloby.[19] Formulace § 75 odst. 2 s. ř. s. omezující možný soudní přezkum zákonnosti závazného podkladu rozhodnutí „není-li jím sám (myšleno soud, pozn, aut.) vázán“, se zřejmě v případě závazných stanovisek dotčených orgánů neuplatní.

Novela č. 314/2025 Sb. zvýraznila postavení správního orgánu, který učinil přezkoumávaný závazný podklad napadeného rozhodnutí. Tento orgán má mít možnost se k žalobní námitce před rozhodnutím soudu vyjádřit. Tomuto orgánu se rovněž podle § 78 odst. 8 s. ř. s. doručuje rozsudek nebo jiné rozhodnutí soudu, kterým se řízení končí, byl-li úkon tohoto orgánu v řízení o žalobě proti rozhodnutí přezkoumáván.

Výraznou změnou, kterou přinesla novela s. ř. s., je, že soud zruší pro nezákonnost přezkoumávaný podmiňující úkon správního orgánu, tedy např. závazné stanovisko, shledá-li žalobní námitku proti němu důvodnou. Podle § 75 odst. 2 s. ř. s. tak soud učiní samostatným výrokem.

Správní orgán, který vydal soudem přezkoumávané závazné stanovisko jako závazný podklad napadeného rozhodnutí, není účastníkem řízení o žalobě proti rozhodnutí.[20] Dle stávající úpravy tak není přiznáno takovému správnímu orgánu právo podat kasační stížnost proti výroku krajského soudu, kterým byl jeho úkon, tedy závazné stanovisko, pro nezákonnost zrušen.

Soudní výrok je ve vztahu k rozhodnutí podmíněnému závazným stanoviskem závislý na výroku vztahujícímu se k závaznému stanovisku. Nebude tak možné, aby po případném rozhodnutí o kasační stížnosti nastal stav, že je zrušen výrok o zrušení závazného stanoviska pro nezákonnost a zároveň se zamítá žaloba proti napadenému rozhodnutí správního orgánu.

Řízení o žalobě proti závaznému stanovisku jako rozhodnutí

Podle novelizovaného znění § 65 odst. 1 s. ř. s. se za rozhodnutí považuje také závazné stanovisko, které brání povolení či souhlasu. „Rozhodnutí“ ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. je legislativní zkratkou pro úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti toho, kdo tvrdí, že jím byl zkrácen na svých právech, a to přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení. S tím se spojuje i základní funkce správního soudnictví, vyjádřená v § 2 s. ř. s. – ochrana veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob. Závazné stanovisko, má-li být přímo napadnutelné žalobou dle § 65 s. ř. s., by mělo proto být takovým úkonem správního orgánu, který zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje práva nebo povinnosti jednotlivce a je způsobilé ho zkrátit na jeho právech.

To bude v případech výše popsaných závazných stanovisek, která mají povahu samostatného rozhodnutí vydaného v řízení se samostatným předmětem. Naproti tomu tam, kde závazné stanovisko není úkonem, kterým by se v určité věci zakládala, měnila nebo rušila práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá, by nebyly naplněny znaky rozhodnutí nejen podle § 67 odst. 1 spr. řádu, ale ani podle § 65 odst. 1 s. ř. s., který se vykládá autonomně pro účely správního soudnictví.

Nelze vyloučit, že by mohl v soudní praxi převážit opačný názor, tedy širší výklad toho, jaká závazná stanoviska jsou samostatně napadnutelná žalobou dle § 65 odst. 1 s. ř. s., i když mají povahu „jen“ podmiňujícího správního aktu. Pak by ovšem mohlo docházet k situacím, že některý žalobce napadne nejprve takový podmiňující správní akt a následně finální rozhodnutí, kterým byla zamítnuta žádost o vydání povolení či souhlasu, zatímco v jiných případech žalobce napadne až takové finální rozhodnutí a v rámci takové žaloby bude namítat obsah závazného stanoviska. Vzhledem k novele § 75 odst. 2 s. ř. s. by se nemělo bránit při přezkumu finálního rozhodnutí přezkumu podmiňujícího závazného stanoviska, i když takové stanovisko bylo předtím samostatně napadnutelné (a samostatnou žalobou napadeno nebylo).

Pokud by se prosadil přístup, že lze napadnout samostatnou žalobou závazné stanovisko coby podmiňující správní akt, žalobu by podávala zřejmě osoba, které by závazné stanovisko bránilo ve vydání povolení či souhlasu. Pokud by taková osoba v řízení o žalobě uspěla a soud by zrušil závazné stanovisko pro nezákonnost, a následně by správní orgán vydal závazné stanovisko, které povolení či souhlasu nebrání, vznikla by však otázka procesní ochrany dalších dotčených osob, které by mohly vystupovat v řízení o vydání povolení či souhlasu. Pokud se o vydání závazného stanoviska nevedlo správní řízení, nemusely být tyto dotčené osoby známy ani v době soudního řízení o žalobě proti záměru. Měl by pak tyto osoby v řízení o vydání povolení či souhlasu zavazovat v řízení o vydání povolení či souhlasu rozsudek rušící negativní závazné stanovisko, když samy nemohly v soudním řízení o žalobě proti závaznému stanovisku vystupovat?

I tyto nastíněné problémy vedou k názoru, že ne každé závazné stanovisko, které brání vydání povolení či souhlasu, bude napadnutelné samostatnou žalobou. Závazným stanoviskem ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. by mohl být takový úkon, kterým se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a povinnosti určité osoby, což však u ryze podmiňujících správních aktů jako podkladu správního aktu finálního nemusí být.

Zákonodárce rozšířením pojmu rozhodnutí dle § 65 odst. 1 s. ř. s. dle mého názoru zbytečně vyvolal složité výkladové otázky, u nichž nelze dnes dohlédnout, jak se budou v soudních řízeních řešit.

 

Prof. JUDr. Martin Kopecký, CSc., působí jako advokát a akademický pracovník na CEVRO Univerzitě a na Fakultě právnické ZČU v Plzni.

Ilustrační foto: AI (Copilot)

---

[1] Viz např. J. Staša in D. Hendrych a kol.: Správní právo, Obecná část, 9. vyd., C. H. Beck, Praha 2016, str. 162-164; M. Kopecký: Správní právo, Obecná část, C. H. Beck, Praha 2023, str. 176; O. Pouperová in K. Frumarová, T. Grygar, O. Pouperová, M. Škurek: Správní právo procesní, C. H. Beck, Praha 2021, str. 308.

[2] K řetězení správních aktů viz stejné literární prameny jako k subsumpci správních aktů.

[3] Příkladem řetězení je postup, kdy povolení záměru podle stavebního zákona vyžaduje povolení výjimky ze stavební uzávěry. Rozhodnutí o povolení záměru může předcházet řízení o povolení výjimky z územního opatření o stavební uzávěře (§ 129 zák. č. 283/2021 Sb., stavební zákon – dále „stav. zák.“), pokud by bez povolení výjimky nemohl být záměr povolen.

[4] § 30 odst. 3 zák. č. 133/1985 Sb., o požární ochraně.

[5] § 25a zák. č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích.

[6] § 56a odst. 2 zák. č. 266/1994 Sb., o dráhách.

[7] § 42g odst. 6 zák. č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců.

[8] § 30 zák. č. 326/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí.

[9] § 13d odst. 3 zák. č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.

[10] Viz např. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (dále „NSS“) ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009-113, rozsudky NSS ze dne 16. 12. 2020, č. j. 2 As 234/2020-21, ze dne 11. 6. 2024, č. j. 3 As 283/2020-36, či ze dne 29. 4. 2025, č. j. 8 As 62/2024-29.

[11] Viz např. závěr č. 97 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 19. 11. 2010: „Po dobu vyřizování námitek proti závaznému stanovisku obsažených v odvolání proti rozhodnutí podmíněnému závazným stanoviskem (§ 149 odst. 4 správního řádu) neběží lhůta pro vydání rozhodnutí podle § 90 odst. 6 správního řádu.“

[12] Srov. § 154 spr. řádu.

[13] Srov. § 79 odst. 1 s. ř. s.

[14] Srov. rozsudek NSS ze dne 19. 2. 2014, č. j. 4 As 241/2014-30.

[15] Srov. § 36 odst. 3 spr. řádu.

[16] Srov. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 15. 12. 2020, č. j. 2 As 8/2018-76.

[17] Návrh poslanců Andreje Babiše, Karla Havlíčka, Tomia Okamury, Petra Macinky, Aleny Schillerové, Zuzany Schwarz Bařtipánové, Radima Fialy, Borise Šťastného, Vojtěcha Krňanského a Marie Pošarové na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 283/2021 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů, a některé další související zákony, Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 2025, 10. volební období, tisk č. 67.

[18] Parlament České republiky. Poslanecká sněmovna 2025, 9. volební období, tisk č. 931.

[19] Srov. § 75 odst. 2 ve spojení s § 71 odst. 2 s. ř. s.

[20] Viz § 69 ve spojení s § 33 odst. 1 s. ř. s.