Aplikace nových technických požadavků na výstavbu, zejména minimálních šířek veřejných prostranství, vyvolává v praxi řadu interpretačních problémů. A to nejen u rekonstrukcí stávajících komunikací, ale i u nových projektů v územích s historicky danou výstavbou. Článek se zabývá otázkou, kdy a jak lze tyto požadavky aplikovat, aniž by došlo k porušení zákazu pravé retroaktivity a principu ochrany nabytých práv. Zároveň analyzuje výklad pojmu nově vymezované veřejné prostranství a možnosti výjimek.

Retroaktivita neboli zpětná působnost právních předpisů je nerozlučně spjata s jejich životním cyklem a návazností. Právní věda i praxe rozeznává dvojí retroaktivitu, pravou a nepravou. Pravá retroaktivita nastává tehdy, když nový právní předpis zasahuje do právních vztahů či skutečností v době ještě před svou účinností. Tzn., že nově stanoví nebo mění právní následky jednání či skutečností, k nimž došlo před účinností nového předpisu. Důsledkem pravé retroaktivity je, že adresát práva v okamžiku svého jednání nemůže znát budoucí právní důsledky, které jeho dřívějšímu jednání ex post přičte nová právní norma. Typickým příkladem nepřípustné pravé retroaktivity by bylo, kdyby stavební úřad nařídil vlastníkovi dříve povolené a vyhovující stavby zpětně splnit nové technické požadavky, které v době povolení stavby neplatily. Tím by totiž měnil právní podmínky ex post ve vztahu k již dokončené stavbě. Český právní řád výslovný generální zákaz retroaktivity neobsahuje, na druhou stranu zákaz pravé retroaktivity představuje judikatorně stabilizovaný právní princip.[1] I výjimky ze zákazu pravé retroaktivity sice jsou možné, ale za přísných podmínek.[2]

Naproti tomu nepravá retroaktivita je obecně přípustná a v právu běžná.[3] Spočívá v tom, že nové právní předpisy se uplatní od své účinnosti na právní poměry do budoucna, a to i na ty vztahy, které vznikly za účinnosti práva dřívějšího. Minulé skutečnosti či právní vztahy tedy nejsou novým zákonem přímo změněny, ale mohou být nově právně kvalifikovány pro účely budoucích následků. Tento postup, není-li omezen přechodnými ustanoveními, je v zásadě ústavně konformní. Ovšem jen do té míry, pokud nezasáhne nepřiměřeně do právní jistoty či nabytých práv účastníků vztahu. Judikatura připouští, že i nepravá retroaktivita může být výjimečně protiústavní, zasáhne-li nepřijatelně do práv adresátů, zejména dojde-li k porušení principu ochrany důvěry v právo.[4] Takové situace nastávají typicky při absenci rozumných přechodných ustanovení v době zásadních změn právní úpravy. Soudy pak musí intertemporální konflikt řešit tak, aby nebyla popřena oprávněná očekávání a možnost účastníků realizovat svá práva.

Vymezení retroaktivity je zásadní pro další výklad, protože dopady a hranice tohoto obecného právního institutu často rozhodují o tom, zda lze konkrétní stavební požadavek na záměr v určitém území uplatnit, či nikoliv. V praxi se setkáváme se situacemi, kdy stavební úřady aplikují požadavky nových právních předpisů, typicky podzákonných právních norem technického charakteru, jako např. minimální šířku veřejného prostranství, i na případy, které ve skutečnosti představují pouze úpravu nebo rekonstrukci dříve existující stavby.

Představme si konkrétní situaci, kdy stavebník plánuje pouze zpevnit stávající cestu pro účely záměru výstavby rodinných domů. Stávající cesta je veřejně přístupná[5] a funkčně navazuje na přilehlou místní komunikaci spojující okrajovou část obce s dalšími částmi. Předmětná cesta jako veřejně přístupná účelová komunikace v tomto případě představuje veřejné prostranství ve smyslu § 34 zák. č. 128/2000Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Tedy shrneme-li: komunikace již existuje a nyní má dojít pouze k její úpravě. Na první pohled zřejmá rekonstrukce stávajícího veřejného prostranství, ale přesto se stavebník setká s požadavkem dotčených orgánů na minimální šířku veřejného prostranství v rozsahu 8 metrů dle § 9 aktuální účinné vyhlášky č. 146/2024 Sb., o požadavcích na výstavbu, v platném znění (dále jen „vyhláška o požadavcích na výstavbu“), která nabyla účinnosti dne 1. 7. 2024. Pokud by byl takový požadavek akceptován bez dalšího, vedlo by to k tomu, že se nové právní nároky aplikují zpětně i na stávající situace, ačkoliv k žádné nové výstavbě komunikace fakticky nedochází. Takový přístup by odporoval zákazu pravé retroaktivity, neboť by dodatečně měnil právní podmínky pro již existující stav. Právě proto je nezbytné přesně rozlišit, kdy jde o nový záměr zakládající nové právní poměry (a tedy o situaci, kdy se nové požadavky aplikují legitimně), a kdy se naopak jedná pouze o pokračování nebo úpravu stávajícího stavu, na který nelze mechanicky uplatnit aktuální předpisy bez rizika retroaktivního zásahu.

Dopady zákazu pravé retroaktivity ve stavebním právu 

V širším rámci stavebního práva se dopady retroaktivity projevují, jak jinak, než při již v úvodu nastíněné aplikaci nových předpisů na již existující stavby, zařízení a územní celky. Obecně platí zásada, že stavby povolené a provedené v souladu s dřívějšími předpisy zůstávají legální i po změně právní regulace. Nové stavební předpisy obvykle nemají zpětný dopad na dokončené stavby. Tzn., že nevyžadují dodatečné úpravy či odstranění jen proto, že se změnily technické požadavky. Což ostatně není nic jiného než praktický důsledek zákazu pravé retroaktivity. Co bylo jednou řádně povoleno a provedeno, nemůže být ex post prohlášeno za protiprávní jen proto, že se změnily normy. Opačný přístup by ostatně vedl k absurdním důsledkům.

Judikatura tento přístup potvrzuje. Např. Krajský soud v Plzni posuzoval regulaci v územním plánu, která stanovila procento nezastavěné zelené plochy v areálu, a to i pro případ stavebních úprav stávajících objektů. Soud konstatoval, že regulace nemá nepřípustné pravé retroaktivní účinky, pokud stávající stavby smějí zůstat tak, jak jsou, a mohou být nadále bez omezení udržovány. Nové podmínky (např. poměr zastavění 65/35 %) dopadají pouze na budoucí stavební úpravy nebo nové stavby v daném území. Naopak o nepřípustnou pravou retroaktivitu by se jednalo v případě, „kdy by vlastníci nemovitostí ve vymezené ploše (navrhovatele nevyjímaje) museli své již existující stavby upravit tak, aby poměr zastavěná plocha/ozeleněná plocha odpovídal novým parametrům stanoveným územním plánem, tedy 65/35 (v %)“.[6] Pro úplnost je třeba dodat, že byť o retroaktivitě hovoříme obecně v souvislosti s právními předpisy, její principy jsou analogicky plně uplatnitelné i na opatření obecné povahy (územní plán).[7]

Přesuneme-li se z roviny územní do roviny stavební, praxe běžně rozlišuje mezi běžnou údržbou, kterou lze provádět i na stavbách, které už nevyhovují aktuálním předpisům, aniž by byl vyžadován soulad s novými požadavky, a změnami stavby, u kterých je třeba posoudit, nakolik musí odpovídat aktuálním právním předpisům.[8] Podstata tohoto členění je, že každá nová změna stavby musí v maximální možné míře splňovat aktuální požadavky, ledaže stavební úřad povolí výjimku nebo jiné řešení. Stavební úpravy nesmí zhoršit současný stav z hlediska souladu s předpisy. Naopak pokud je to technicky a ekonomicky reálně možné, mají směřovat ke zlepšení. Např. při rekonstrukci se doplňují chybějící bezpečnostní prvky, zvyšuje požární odolnost atd. podle dnešních standardů. Nelze ale požadovat absolutní uvedení do souladu se všemi novými požadavky za každou cenu. Zejména v případech, kdy by to bylo pro stavebníka krajně obtížné či nesplnitelné. Typicky kvůli fyzickým omezením stavby nebo okolní zástavby. K vyvážení těchto situací slouží institut výjimek z technických požadavků.

Výjimky a odchylky z technických požadavků obecně

Stavební právo standardně umožňuje stavebním úřadům, za splnění zákonných podmínek, povolení výjimky z některých technických požadavků na výstavbu. Smyslem této činnosti je zohlednění na jednu stranu specifických a na druhou stranu poměrně běžných situací. Tj. realizace výstavby v historicky zastavěných územích nebo při rekonstrukcích, kde pregnantní dodržení všech aktuálních právních norem není možné nebo by bylo neúměrně přísné.

Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „starý stavební zákon“), prostřednictvím § 169 umožňoval povolit výjimku z obecných technických požadavků na výstavbu, pokud tím nebude ohroženo veřejné zdraví, bezpečnost a veřejný zájem. Totožně nový stavební zákon a jeho prováděcí předpisy počítají s možností udělit odchylku či výjimku z určitých požadavků, a to správním uvážením stavebního úřadu. Za podmínky, že odchylné řešení stále splní účel předpisu a základní požadavky na výstavbu.[9]

Zásadní je doplnit, že ono povolení výjimky je záležitostí správního uvážení stavebního úřadu, ovšem zákonodárce jasně uvádí, že samotnou podstatu, tj. povolení výjimky stavebním úřadem, musí explicitně umožňovat ustanovení prováděcí vyhlášky. Z tohoto důvodu, pro vyloučení pochybností, vyhláška o požadavcích na výstavbu obsahuje v § 95 výčet ustanovení, ze kterých lze udělit výjimku. Patří mezi ně i vybrané požadavky na vymezování pozemků a veřejných prostranství. Výslovně je zmiňována možnost povolit výjimku z § 9 odst. 1 a 3 vyhlášky o požadavcích na výstavbu. To znamená, že minimální rozměry a další parametry stanovené v § 9 vyhlášky o požadavcích na výstavbu mohou být v odůvodněných případech zmírněny formou výjimky. Stavební úřad ale musí vždy posoudit konkrétní situaci, to je ostatně podstata volné úvahy.

Např. judikatura ve věci odstupových vzdáleností v historické zástavbě uvedla, že pokud vzhledem k historické zástavbě nebylo požadované odstupové prostorové řešení dodrženo ani před zamýšlenou změnou stavby, je při rozhodování o povolení další odchylky (výjimky) třeba zvlášť pečlivě vážit dopady na pohodu bydlení, hygienu, požární bezpečnost atd.[10] Soud v tomto případě zdůraznil, že v případě stísněných poměrů nelze na požadavcích normy absolutně trvat, ale každé další zmenšení prostoru musí být posouzeno obzvlášť přísně s ohledem na ochranu práv sousedů. Soud připustil možnost další výjimky, ale za přísnějších podmínek.

Tento příklad nám ukazuje, že nové technické požadavky se uplatňují i v podmínkách staré zástavby, ale flexibilně, cestou výjimky, lze akceptovat pokračování či mírné rozšíření stávající nevyhovující situace, pokud se tím podstatně neohrozí cíle právní úpravy.

Aplikace § 9 vyhlášky č. 146/2024 Sb. při rekonstrukcích komunikací 

Nyní, od obecného ke konkrétnímu, se vraťme k příkladu rekonstrukce komunikace nastíněnému v úvodu tohoto článku. Ust. § 9 vyhlášky o požadavcích na výstavbu stanovuje minimální profil ulice (veřejného prostranství) pro obsluhu obytných staveb. Vyhláška cílí na budoucí urbanistické uspořádání. Aby nové projekty již počítaly s odpovídajícími profily. Nelze ji tedy interpretovat tak, že by dnem 1. 7. 2024 všechny existující komunikace k rodinným domům musely mít ihned 8 metrů šířky. To by byl ad absurdum jednoznačný příklad pravé retroaktivity.

Je ale třeba si přiznat, že rekonstrukce stávajících účelových komunikací představují mezní situaci. Jde o již existující cesty sloužící často k příjezdu k již existujícím nemovitostem, které ale mnohdy nesplňují současné standardy. Bývají užší, bez chodníků apod. Při jejich rekonstrukci nastává otázka, do jaké míry musejí být tyto komunikace přizpůsobeny požadavkům aktuální právní regulace, tj. v současnosti vyhlášky č. 146/2024 Sb.? Resp. má se při povolování záměru rekonstrukce požadovat dosažení oné minimální šířky 8 metrů[11] podle § 9 odst. 1? A pokud to reálně není možné, např. protože kolem jsou ploty a domy, lze rekonstrukci povolit i při menší šířce?

Odpověď musí vycházet z uvedených principů retroaktivity a ze smyslu daného ustanovení, tj. jeho jazykového a teleologického výkladu a samozřejmě také úmyslu zákonodárce. Začněme jazykovým výkladem. Ust. § 9 vyhlášky o požadavcích na výstavbu cílí na nově vymezované veřejné prostranství. To je jednoznačně patrné z druhé věty tohoto ustanovení: „Nejmenší šířka nově vymezovaného veřejného prostranství, jehož součástí je pozemní komunikace …“. Pokud se nevytyčuje žádná nová ulice, naopak existuje historická cesta, zakreslená v územním plánu i využívaná veřejností, kterou se investor chystá pouze zlepšit (zpevnit povrch), nejde o novou komunikaci, nýbrž o rekonstrukci stávající účelové komunikace. Taková úprava by neměla být posuzována jako vymezování nového veřejného prostranství. Legislativní záměr u těchto ustanovení byl bránit živelnému zakládání úzkých uliček v nových satelitních zástavbách – nikoliv znemožnit opravy starších cest, u kterých je jejich nové rozšíření objektivně nemožné, pokud by se požadavek 8 metrů aplikoval i na každou rekonstrukci. Pohledem teleologického výkladu, takový závěr by vedl k absurdním důsledkům. A konečně úmyslem zákonodárce určitě nebylo znemožnit např. opravu stávající úzké místní komunikace v historických částech obcí, protože kolem ní už stojí domy a nelze ji dodatečně rozšířit na 8 metrů. Zakotvením institutu výjimek[12] podle § 95 odst. 1 vyhlášky o požadavcích na výstavbu ve spojení s § 138 stav. zákona indikuje, že zákonodárce připustil, že ne vždy bude 8 metrů realizovatelných.

Shrneme-li výše uvedené, pokud se jedná o rekonstrukci (spočívající nejčastěji ve zpevnění) stávající historicky dané komunikace, a vlivem okolní výstavby či stavu území nelze realizovat její rozšíření podle stávajících legislativních parametrů, není důvod, proč takovému záměru neudělit výjimku. Samozřejmě za předpokladu, že udělení výjimky spočívající v nižší než legislativně dané výměře nebrání jiné důvody, spočívající v ohrožení veřejných zájmů. Např. požární bezpečnost, dopravní obslužnost apod. Neboť nesmíme zapomínat, že § 138 odst. 1 stav. zákona výslovně stanovuje, že výjimku je možné udělit, pouze „pokud se tím neohrozí bezpečnost, ochrana zdraví nebo života osob nebo zvířat, životní prostředí, sousední pozemky nebo stavby“.

Tato kritéria omezující volnou úvahu při posuzování udělení výjimky mohou představovat kámen úrazu. Zejména co se týče bezpečnosti a plynulosti provozu. Ale dostupná judikatura z této oblasti naznačuje, že bezpečnost a kapacitu stávající komunikace nelze řešit absolutními čísly izolovaně od kontextu. Např. Krajský soud v Českých Budějovicích[13] řešil spor o souhlas s připojením nové rodinné zástavby na úzkou místní komunikaci o šířce cca 4 metry bez chodníků. Policie ČR ve stanovisku uvedla, že nárůst provozu o jednu novou nemovitost je akceptovatelný a bezpečnost ne­ohrozí, i když komunikace neodpovídá novým parametrům. Úřad původně žádost o připojení zamítl s poukazem na to, že komunikace by neunesla kumulativní nárůst provozu pro více (asi devět) nových domů v lokalitě. Soud ale dal za pravdu žalobci a rozhodnutí zrušil. Zdůraznil, že v řízení o povolení připojení se posuzuje pouze technická proveditelnost a bezpečnost připojení v daném místě, nikoliv obecně rozvoj území či budoucí kapacita celé ulice. Otázky koncepční, např. zda je potřeba širší komunikace pro větší zástavbu, se mají řešit územním plánováním, nikoliv individuálním zamítnutím dílčího záměru v rámci jednoho správního řízení. Toto nedávné rozhodnutí z února letošního roku tak potvrzuje, že stávající úzké komunikace lze nadále využívat a napojovat na ně nové stavby, pokud konkrétní posouzení prokáže, že provoz bude stále bezpečný a plynulý. I když komunikace neodpovídá současným „ideálům“.

Závěr 

Z pohledu retroaktivity můžeme uzavřít, že aplikace § 9 vyhlášky o požadavcích na výstavbu není pravě retroaktivní, pokud se vyloží jako požadavek kladený na nově vznikající veřejná prostranství a na budoucí stavební záměry, včetně změn stávajících staveb. Ke zpětnému působení nedochází, neboť vyhláška neznamená, že by stávající úzké ulice byly protiprávní nebo musely být okamžitě rozšířeny.

Zakázána by byla pouze interpretace, jež by bránila dalšímu užívání či údržbě existujících komunikací z důvodu nesplnění nových parametrů. Taková interpretace by šla proti zákazu pravé retroaktivity a principu ochrany nabytých práv. Nicméně k tomu vyhláška ani nesměřuje. Její text i smysl svědčí o tom, že se vztahuje jen na nové vymezování uličních profilů. Při rekonstrukcích platí princip nepravé retroaktivity, tzn. že nové předpisy se po­užijí na nový postup – povolení záměru rekonstrukce, avšak s respektem k dosavadnímu stavu a k oprávněným zájmům vlastníka infrastruktury.

 

JUDr. Barbora Košinárová, Ph.D., je podnikovou právničkou ŘSD, s. p., a odbornou asistentkou Katedry veřejného práva a veřejné správy CEVRO Univerzity.

Ilustrační foto: AI (Copilot)

---

[1] Viz např. nález ÚS ze dne 8. 6. 1995, sp. zn. IV. ÚS 215/94; rozsudek NSS ze dne 27. 7. 2010, sp. zn. 6 Ao 2/2010.

[2] Ty byly shrnuty v nálezech ÚS následovně:

– adresát práva musel s retroaktivní úpravou počítat, např. šlo-li o jednání v rozporu se základními principy humanity a morálky;

– jde o ochranu veřejného pořádku (ordre public), zejména při zásadní hodnotové změně ve společnosti;

– aplikace zákona by porušila základní práva jednotlivce, především ve vztahu mezi státem a občanem, výjimečně i mezi jednotlivci.

Viz nálezy ÚS ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, ze dne 18. 12. 2007, sp. zn. IV. ÚS 1777/07, a ze dne 8. 7. 2010, sp. zn. 244/2010.

[3] Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 9. 1. 2019, sp. zn. 59 A 12/2018.

[4] Nález ÚS ze dne 13. 2. 2007, sp. zn. IV. ÚS 356/04.

[5] Rozuměj veřejně přístupná účelová komunikace podle § 7 zák. č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „PozKom“).

[6] Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 9. 1. 2019, sp. zn. 59 A 12/2018, bod 47.

[7] Tamtéž, bod 44.

[8] Srov. § 6 zák. č. 283/2021 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stav. zákon“).

[9] Viz § 138 odst. 1 stav. zákona: „Výjimku z požadavků na výstavbu lze povolit pouze z těch ustanovení prováděcího právního předpisu, ze kterých tento předpis povolení výjimky výslovně umožňuje, a jen pokud se tím neohrozí bezpečnost, ochrana zdraví nebo života osob nebo zvířat, životní prostředí, sousední pozemky nebo stavby. Řešením podle povolené výjimky musí být dosaženo účelu sledovaného požadavky na výstavbu stanovenými tímto zákonem.“

[10] Rozsudek NSS ze dne 1. 11. 2012, sp. zn. 8 As 27/2012.

[11] Nebo 6,5 metru při jednosměrném provozu, viz § 9 poslední část věty vyhlášky o požadavcích na výstavbu.

[12] Pro úplnost je k institutu výjimky třeba doplnit rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 30. 7. 2013, sp. zn. 8 As 8/2011. Ten se sice zabýval procesní stránkou rozhodování o výjimkách z obecných požadavků na výstavbu, a ačkoliv primárně řešil přípustnost samostatné žaloby proti rozhodnutí o výjimce, z odůvodnění můžeme vyvodit závěr, že rozhodnutí o výjimce je integrální součástí povolovacího procesu a smyslem výjimky je umožnit realizaci záměru, který se odchyluje od normy, je-li to stále ve veřejném zájmu. Implicitně tak NSS uznal význam výjimek jako nástroje k vyvážení požadavků předpisů s konkrétními okolnostmi případu. Což je často právě situace starších staveb vs. nové normy.

[13] KS České Budějovice ze dne 7. 2. 2025, sp. zn. 61 A 14/2024.