Tento článek se blíže zabývá právní úpravou relevantní pro zákaz činnosti udělovaný na poli zaměstnanosti, zavedený novelou zákona o zaměstnanosti, úskalími této sankce, a dále popisuje možné směry, kterými by se mohl přístup inspektorátů práce ubírat.

Novela zák. č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zaměstnanosti“ a „novela“) přinesla před více než rokem mj. i novinku v oblasti trestání za přestupky za umožnění výkonu nelegální práce a zastřené zprostředkování zaměstnávání. Nově tak mají inspektoráty práce vedle pokuty možnost udělit zaměstnavateli za tyto přestupky sankci v podobě zákazu výkonu činnosti, a to až na dobu dvou let.

Jakkoliv dopady této novely mohou být pro zaměstnavatele citelné, nedoprovází novelu ani odůvodnění, které by blíže předestíralo myšlenkové pochody zákonodárce či jinak poskytovalo vodítko pro inspektoráty při uplatňování této sankce. Je proto otázkou, jak budou v praxi inspektoráty k udělování sankce zákazu činnosti přistupovat.

K novele zákona o zaměstnanosti a podmínkám pro uložení trestu zákazu činnosti

S účinností od 1. 1. 2024 byla přijata novela zákona o zaměstnanosti, která mj. redefinovala nelegální práci. Nově tak pro posouzení, zda se jedná o nelegální práci, již není podstatná dlouhou dobu rozhodovací praxí dovozovaná dlouhodobost a soustavnost vykonávané práce. Přijetím novely byl také učiněn další krok v již dlouhodobě deklarované snaze přispět k odhalování[1] a postihování přestupků v oblasti zaměstnanosti, a to jak nelegálního zaměstnávání, tak zastřeného zprostředkování zaměstnání.

K samotné novince v oblasti trestání přestupků na poli zaměstnanosti poté nebylo zákonodárcem řečeno mnoho. Samotný trest se v novele objevil až jako pozměňovací návrh navržený výborem pro sociální politiku. Odůvodnění této změny však doplněno nebylo. Jakkoliv je tak záměr této změny relativně evidentní, není zcela zřejmé, jak bude samotné udělování trestu v praxi využíváno. Konkrétní praxe v pracovněprávních vztazích prozatím i po roce účinnosti novely chybí.[2]

Prozatím je tak třeba při možném uplatňování zmiňované sankce vycházet z obecných ustanovení upravujících trest zákazu činnosti a výkladové praxe k nim. Je nutné dodat, že trest zákazu činnosti obecně není v přestupkových řízeních žádnou novinkou. Nejčastěji nicméně bývá využíván u dopravních přestupků a bývá udělován fyzickým osobám.

Trest zákazu činnosti je upraven v § 47 zák. č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“). Platí u něj, že jej lze udělit za přestupek pouze v případě, že tak stanoví zákon, a nejdéle na dobu tam stanovenou – je-li stanovena. Není-li v takovém zákoně stanovena, jde maximálně o dobu stanovenou v zákoně o přestupcích, tj. tří let. V případě přestupku umožnění výkonu nelegální práce a zastřené zprostředkování zaměstnávání zákon o zaměstnanosti zkracuje tuto dobu na dva roky.

Ačkoliv zákon o přestupcích již před novelou zákona o zaměstnanosti znal trest zákazu činnosti, bez konkrétní delegace jej nebylo možné v případě umožnění výkonu nelegální práce a zastřeného zprostředkování zaměstnávání využít. Delegace v zákoně o zaměstnanosti tak de facto pouze umožnila uplatnit již v přestupkových řízeních známý trest a pravidla stanovená v § 47 odst. 1 zákona o přestupcích. Jakékoliv subsidiárně použitelné podmínky pro aplikaci zákazu činnosti zákon o zaměstnanosti přitom neupravuje.

Podmínky udělení trestu zákazu činnosti

Ust. § 47 odst. 1 zákona o přestupcích stanoví: „Zakázat lze činnost, ke které je třeba veřejnoprávního oprávnění nebo kterou pachatel vykonává v pracovním nebo jiném obdobném poměru, došlo-li k přestupku při výkonu této činnosti nebo v přímé souvislosti s ní.“

Pro uplatnění výše uvedeného trestu za přestupky za umožnění výkonu nelegální práce a zastřené zprostředkování zaměstnávání tak musí být kumulativně naplněny dvě podmínky, a to, že

i) zakazovaná činnost musí být činností, ke které je třeba veřejnoprávního oprávnění nebo kterou pachatel vykonává v pracovním nebo jiném obdobném poměru,

ii) lze zakázat pouze takovou činnost, při které nebo v přímé souvislosti se kterou došlo ke spáchání přestupku.

Jak již bylo zmíněno výše, zakazovaná činnost musí být činností, ke které je třeba veřejnoprávního oprávnění nebo kterou pachatel vykonává v pracovním nebo jiném obdobném poměru. Za veřejnoprávní oprávnění dle předmětného ustanovení je přitom možné považovat celou řadu povolení, schválení, koncesí, licencí, které jsou udělovány orgány veřejné moci. Může se přitom jednat jak o deklaratorní, tak fakultativně udělovaná povolení.[3] Typicky tak lze zakázat některou z činností spadajících pod živnost, kterou společnost provozuje. Může se přitom jednat jak o činnosti spadající pod živnost volnou, tak živnost vázanou či koncesovanou.

Vždy se nicméně musí jednat o konkrétní činnost vykonávanou pachatelem. Inspektoráty práce nebudou moci přistoupit k uplatnění zákazu en bloc. Přikláníme se k tomu názoru, že nebude možné zakázat např. ani obecně výrobu, obchod a služby neuvedené v přílohách 1 až 3 živnostenského zákona, ale bude nutné vybrat konkrétní činnosti, které osoba skutečně vykonávala. Např. pokud bude docházet k zastřenému zprostředkování zaměstnání při poskytování poradenských služeb, bude možné uvažovat o zákazu poradenské a konzultační činnosti, zpracování odborných studií a posudků. Nicméně je otázkou, zda i takovéto vymezení není neurčité a zda by k zákazu činnosti nemělo dojít pouze ve vztahu ke konkrétní oblasti, např. poradenské a konzultační činnosti v oblasti IT.

Ostatně minimalistický přístup popisují i autoři komentáře k zákonu o přestupcích, kteří tento přístup nejčastěji demonstrují na případě odnětí řidičského oprávnění, když uvádějí: „Obdobně je-li pachatel držitelem řidičského oprávnění několika skupin, je třeba zvažovat, zda je nutné zakázat činnost ve všech skupinách, či postačí zákaz toliko v jedné z nich.“[4] Na druhou stranu je nutné podotknout, že cílem sankce je také zamezení dalšího páchání přestupku, příliš úzké vymezení tak nemusí zaručovat dostatečnou ochranu společnosti před opakováním přestupku ze strany pachatele a dalšímu porušování zákona.[5] Inspektoráty práce tak budou muset hledat přístup, který naplní cíl sankce, avšak nebude představovat nepřiměřené omezení pachatele.

V tomto kontextu je nutné zmínit také to, že lze zakázat i činnost, na kterou osoba měla mít oprávnění, ale toto oprávnění neměla.[6] Bude se tak např. jednat o situaci, kdy osoba neuvedla pod živnost volnou některou z činností, kterou skutečně vykonává. Dále je možné uvažovat, zda by nebylo možné zakázat právě i možnost agenturního zaměstnávání, resp. po určitou dobu zakázat možnost získání příslušné licence. Je nicméně otázkou, zda by takovýto zákaz přispěl k naplnění účelu sankce.

V této souvislosti připadá v úvahu také možnost zákazu zaměstnávat cizince, resp. mj. nemožnost udělit zaměstnancům pro zaměstnavatele zaměstnaneckou nebo modrou kartu nebo nahlásit volné pracovní místo. Tento krok by tak de facto mohl vést k prodloužení nebo rozšíření „zákazů“ stanovených zák. č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „cizinecký zákon“), a zákonem o zaměstnanosti. V tomto kontextu lze primárně odkázat na § 37a odst. 7 zákona o zaměstnanosti, dle kterého může Ministerstvo práce a sociálních věcí do centrální evidence volných pracovních míst obsaditelných držiteli zaměstnanecké karty nebo do centrální evidence volných pracovních míst obsaditelných držiteli modré karty nezařadit nebo z evidence vyřadit volné pracovní místo u zaměstnavatele, pokud byla zaměstnavateli v období posledních čtyř měsíců pravomocně uložena pokuta za umožnění výkonu nelegální práce, zastřené zprostředkování zaměstnání nebo umožnění výkonu zastřeného zprostředkování zaměstnání.

Nad rámec toho lze poukázat na institut nespolehlivého zaměstnavatele, který upravuje § 178f cizineckého zákona, jehož cílem je zaměstnavatelům znemožnit zaměstnávat cizince, pokud zaměstnavatel systematicky neplní povinnosti vyplývající z právních předpisů, mj. upravujících veřejné zdravotní pojištění nebo sociální zabezpečení. Tato porušení přitom mohou souviset právě i zejména s nelegálním zaměstnáváním, při kterém může dojít k doměření daní. Skutečnost, že je zaměstnavatel nespolehlivý, může být tedy důvodem k nevydání nebo neprodloužení karty cizinci.

Zákon o přestupcích dále hovoří o tom, že lze zakázat také činnost vykonávanou v pracovním nebo jiném obdobném poměru. Jelikož však zákaz činnosti lze v pracovním právu udělit pouze za umožnění výkonu nelegální práce a za zprostředkování zaměstnání, a zákaz tak bude směřovat na zaměstnavatele, nebude tato možnost na předmětné poměry zřejmě aplikovatelná.

Zároveň platí, že bude možné zakázat pouze takovou činnost, při které došlo ke spáchání přestupku, nebo činnost, která je v přímé souvislosti s tím. Nepostačí přitom nepřímý nebo obecný náhodný kauzální nexus.[7] I s ohledem na to máme spíše za to, jak již bylo naznačeno výše, že vymezení zakazované činnosti by mělo být co nejužší a směřovat pouze na konkrétní oblast činnosti (typicky IT). Nelze však zakázat takovou činnost, jejíž výkon zákon ukládá. Nemělo by dojít ani k situaci, kdy bude zákaz činnosti bránit v plnění zákonných povinností. Např. dle § 61 odst. 3 zák. č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), má podnikatel poskytující veřejně dostupnou telefonní službu povinnost zajistit nepřetržitý přístup k tísňovým číslům a k evropským harmonizovaným číslům. Pachateli nemůže zákaz činnosti bránit této povinnosti dostát.

Jakkoliv je pak trest zákazu činnosti významnou sankcí za nelegální zaměstnání a zastřené zprostředkování zaměstnání, nejedná se o jediný nástroj správních orgánů, kterým mohou zamezit osobě ve výkonu činnosti, při které dochází k porušování zákona. Jak již bylo zmíněno výše, nelegální zaměstnání a zastřené zprostředkování zaměstnání je typicky spojeno s daňovými, ale i pojistnými nedoplatky. Pokud přitom osoba neplatí řádně pojistné, může Česká správa sociálního zabezpečení navrhnout živnostenskému úřadu, aby konal. Živnostenský úřad může (avšak nemusí) přistoupit k pozastavení nebo až ke zrušení živnostenského oprávnění.[8]

Pro úplnost je třeba doplnit, že trest zákazu činnosti udělovaný v přestupkovém řízení je nutné odlišovat od trestu zákazu činnosti v trestním řízení. Ten může být v souvislosti s porušením na poli zaměstnanosti ultima ratio udělen v případě neoprávněného zaměstnávání cizinců dle § 342 zák. č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „tr. zákoník“). V trestním řízení je přitom rozsah omezovaných činností širší. Zároveň je delší i doba, po kterou lze činnost zakázat. Může tak dojít k zakázání výkonu určitého zaměstnání, povolání, funkce nebo takové činnosti, ke které je třeba zvláštního povolení nebo jejíž výkon upravuje jiný právní předpis. Zároveň trest zákazu činnosti lze uložit od jednoho roku až do 10 let, dopustil-li se pachatel trestného činu v souvislosti s touto činností.

Přístup inspektorátů práce

Inspektoráty práce mají možnost, nikoliv povinnost, sankci zákazu činnosti uložit. Nicméně, budou-li inspektoráty práce chtít tento trest udělit, budou muset podle našeho názoru velmi pečlivě odůvodnit, proč přistoupily k udělení této sankce a její délky, z jakého důvodu je udělení této sankce vhodné a účelné,[9] a dostatečně konkretizovat, jaká činnost a proč má být zakázána.

Inspektoráty práce budou při posuzování muset zohlednit veškerá kritéria pro určení druhu a výměry správního trestu (§ 37 až 40 zákona o přestupcích). Je také nutné, aby postupovaly v souladu se zásadami činností správních orgánů, zejm. § 2 odst. 4 správního řádu, tj. aby přijaté řešení bylo v souladu i) s veřejným zájmem, ii) s okolnostmi daného případu, a aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.

Sankce musí být vždy přiměřená spáchanému přestupku a zpravidla by neměla mít pro pachatele likvidační povahu. Není možné, aby udělováním příliš přísného trestu bylo dosahováno toho důsledku, že např. dojde ke zrušení právnické osoby. Lze nicméně připustit, že v některých případech může vést zákaz činnosti ke zrušení části zaměstnavatele. V takovém případě nebude moci dále přidělovat zaměstnancům práci a v některých případech bude nucen ukončit jejich pracovní poměry. Trest zákazu činnosti tak může být doprovázen i citelnými finančními náklady a ztrátami jak pro pachatele, tak pro jejich zaměstnance. V některých případech poté může mít i trest zákazu činnosti přímý vliv na zaměstnanost v konkrétním regionu, bude-li udělen většímu zaměstnavateli. Proto platí, že vždy musí být zohledněno, že právě zákaz činnosti představuje trest, který je značným zásahem do právního postavení nejen pachatele. I proto je možné v některých případech očekávat, že zaměstnavatelé budou brojit proti zákazu činnosti a příp. také žalovat na náhradu vzniklé škody.

Trest zákazu činnosti může být poté uložen nejen zaměstnavateli – právnické osobě, ale i zaměstnavateli – fyzické osobě. Inspektoráty práce tak zřejmě budou muset posuzovat nejen přiměřenost sankce ve vztahu k možnosti podnikat a provozovat hospodářskou činnost, ale i zohlednit, jestli nedojde k nepřiměřenému zásahu do práva osob na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu.

Jakkoliv nelze vyloučit, že zákaz činnosti bude udělen i podnikající fyzické osobě, máme spíše za to, že bude zřejmě udělován za významná porušení, kterých se budou dopouštět spíše právnické osoby. Je poté otázkou, nakolik budou sankce zákazu činnosti ve skutečnosti využívány a jak budou efektivní, když právní úprava neumožňuje, aby se trest zákazu činnosti vztáhl nejen na pachatele (tj. jednu osobu), ale např. na koncern, ve kterém působí. Není proto možné předvídat, jak moc efektivní případné udělování sankce zákazu činnosti ve skutečnosti bude a zda případné udělení této sankce pouze nepovede buď k zakládání nových právnických osob, anebo přesunu části činnosti na jinou právnickou osobu v rámci koncernu. V tomto kontextu je třeba doplnit, že české pracovní právo zná zaměstnavatele jako jednu osobu. Každá osoba (tj. v rámci koncernu každá jednotlivá právnická osoba) umožňující nelegální práci nebo zastřené zprostředkování zaměstnání tak bude muset být postihována samostatně a bude u ní muset být vyhodnocována vhodnost využití tohoto trestu ve vztahu k ní (k tomu viz výše).

Pokud nicméně trest bude osobě uložen a ta se rozhodne nerespektovat pravomocné rozhodnutí o zákazu činnosti, může naplnit až znaky trestného činu maření výkonu úředního rozhodnutí a vykázání podle § 377 odst. 1 písm. a) tr. zákoníku.[10]

Upuštění od zbytku výkonu trestu

Vykonatelnost trestu zákazu činnosti nastává nabytím právní moci. Od tohoto okamžiku tak započne plynout i doba zákazu činnosti. Jak již bylo uvedeno výše, trest zákazu činnosti představuje citelný zásah do právního postavení pachatele – a mnohdy i jeho zaměstnanců, klientů a dalších osob. I proto zákon o přestupcích upravuje možnost, aby správní orgán od výkonu zbytku trestu upustil.

O tomto upuštění rozhoduje správní orgán, který rozhodoval o uložení zákazu činnosti v prvním stupni, a to na návrh pachatele přestupku. K tomu, aby mohl inspektorát práce k upuštění přistoupit, musí být splněny dvě základní podmínky, a to, že

i) uplynula polovina doby výkonu trestu,

ii) pachatel prokáže, že způsobem svého života nebo provedením účinných opatření prokázal, že další výkon zákazu činnosti není potřebný.

Zatímco prokázání splnění první podmínky nebývá problematické, u druhé podmínky může být pro pachatele problematické prokázat, že výkon zbytku zákazu činnosti není potřebný. Na podporu toho, že výkon zákazu činnosti již není potřebný, může pachatel předložit např. seznam přijatých opatření k zamezení dalšího páchání přestupku apod. Inspektoráty práce nicméně mohou vycházet i ze skutečností, které jim jsou známy. Např. pokud je vedeno proti pachateli další řízení ve věci nelegálního zaměstnávání nebo zastřeného zprostředkování zaměstnání (či jiný závažný přestupek), a lze předpokládat, že nedošlo k nápravě pachatele, je zřejmé, že inspektoráty práce mohou rozhodnout, že od trestu neupustí. Nicméně i zde by měly zohlednit veškeré relevantní skutečnosti a zda je zákaz činnosti skutečně i nadále potřebný.

Pokud poté byla společně s trestem zákazu činnosti udělena též pokuta, lze od trestu zákazu činnosti upustit pouze v případě, že ji pachatel uhradil nebo bylo rozhodnuto o rozložení úhrady pokuty na splátky nebo o odložení splatnosti pokuty. Cílem této podmínky je přispět k vymožení pohledávek, které je v praxi většinou složité.[11]

Závěr

Závěrem lze konstatovat, že problematika nelegální práce a zastřeného zprostředkování zaměstnání zůstává aktuální výzvou, na kterou se zákonodárci snaží reagovat stále se zpřísňující legislativou. V souladu s tímto zpřísněním dochází také k rozšiřování okruhu sankcí, které mohou být za tyto přestupky uloženy. Trend rozšiřování okruhu sankcí pokračuje i v roce 2025.

Relativně novou sankcí je v tomto ohledu i trest zákazu činnosti, který přinesla novela zákona o zaměstnanosti s účinností od 1. 1. 2024. Uplatňování tohoto trestu však v praxi vyvolává celou řadu otázek. Absence podrobného odůvodnění této změny ze strany zákonodárce a chybějící výkladová praxe totiž ponechává relativně široký prostor pro interpretaci a možné přístupy ze strany inspektorátů práce.

Je také evidentní, že trest zákazu činnosti může být významným zásahem do práv pachatele, přičemž v krajních případech může mít i širší dopady na zaměstnanost a ekonomickou situaci v celém regionu. I z tohoto důvodu je klíčové, aby inspektoráty práce při ukládání této sankce postupovaly obezřetně, dodržovaly zásady přiměřenosti a pečlivě odůvodňovaly své rozhodnutí, včetně volby délky zákazu a konkrétně zakazované činnosti.

Právě široký prostor pro interpretaci společně s obtížností odůvodnění dané sankce může vést k tomu, že pachatelé budou v celé řadě případů brojit proti zákazu činnosti a případně také žalovat na náhradu vzniklé škody (např. pokud by se sankce ukázala jako nepřiměřená a likvidační).

Konečně je třeba uvést, že zákaz činnosti mnohdy ani nemusí být efektivním nástrojem pro zabránění pachateli v dalším páchání přestupku, neboť pachatelé mohou relativně snadno (zejména spočívá-li jejich předmět podnikání v činnosti spadající pod živnost volnou) založit nové společnosti nebo odlišně uspořádat činnosti v rámci koncernu.

Máme přitom za to, že všechny výše uvedené aspekty jsou také důvodem, proč sankce zákazu činnosti nebyla ani po roce účinnosti novely udělena a inspektoráty zpravidla i nadále přistupují výhradně k udělování finančních postihů.

 

JUDr. Adéla Uhrinová je advokátkou spolupracující s AK ROWAN LEGAL a interní doktorandkou Katedry pracovního práva a práva sociálního zabezpečení PF ZČU v Plzni.

Mgr. Romana Szuťányi je advokátkou trvale spolupracující s AK ROWAN LEGAL a vedoucí specializace pracovní právo.

Ilustrační foto: Pixabay.com

---

[1] MPSV se v tomto ohledu opakovaně vyjadřuje, že odhalování nelegální práce je jeho prioritou – viz např. ZDE nebo ZDE.

[2] Dle informací od Státního inspektorátu práce poskytnutých na základě žádosti o informace, č. j. 15797/1.30/24-2, nebyl ke dni 18. 9. 2024 udělen žádným inspektorátem práce trest zákazu činnosti.

[3] Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, sněmovní tisk č. 555, volební období 2013-2017, k § 47, str. 176.

[4] D. Bohadlo, J. Brož, S. Kadečka, P. Průcha, F. Rigel, V. Šťastný: Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich: Komentář [systém ASPI], Wolters Kluwer [cit. 2024-8-21], ASPI_ID KO250_2016CZ, dostupné z: www.aspi.cz. ISSN 2336-517X.

[5] Závěry Nejvyššího soudu jsou zejm. k trestným činům, nicméně i zde se dané zásady uplatní obdobně – viz usnesení NS ze dne 9. 12. 2020, sp. zn. 6 Tdo 1228/2020.

[6] P. Vetešník: § 47 [Zákaz činnosti], in L. Jemelka, P. Vetešník: Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Zákon o některých přestupcích, C. H. Beck, Praha 2020, str. 374, marg. č. 2.

[7] P. Mates, Z. Fiala: Trest zákazu činnosti za přestupek, Trestněprávní revue č. 2/2024, str. 120.

[8] K tomu viz např. závěry uvedené v rozhodnutí KS v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 23. 2. 2021, č. j. 65 A 26/2020-21, ve kterém soud uznal, že neplnění závazků v oblasti sociálního zabezpečení může být důvodem pro zrušení živnosti.

[9] Op. cit. sub 4.

[10] Op. cit. sub 5, str. 375, marg. č. 4.

[11] Op. cit. sub 3.