Následující článek pojednává o novém trestném činu neoprávněná činnost pro cizí moc (§ 318a tr. zákoníku), který byl přijat zákonem č. 24/2025 Sb., účinným ode dne 11. 2. 2025. Autor v něm kritizuje neústavnost přijetí citovaného zákona (zákon byl přijat jako „přílepek“ k jinému, věcně nesouvisejícímu zákonu), a dále skutečnost, že znaky skutkové podstaty tohoto trestného činu jsou nejasné, neurčité, vágní a snadno zneužitelné při aplikaci. Poukazuje i na další vážné legislativní nedostatky nového trestného činu, který je příkladem nesprávné, přehnané kriminalizace, protože trestná je i příprava k tomuto trestnému činu. Legisvakanční lhůta tohoto zákona nebyla ani jeden den, protože účinnost zákona nastala den po jeho vyhlášení. Ze všech shora uvedených důvodů autor zastává názor, že tento trestný čin by měl být co nejdříve vypuštěn z trestního zákoníku.

První novelou trestního zákoníku v roce 2025 (a celkově 41. od nabytí účinnosti zák. č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, dále jen „tr. zákoník“) je zakotvení nového trestného činu v § 318a tr. zákoníku nazvaného „neoprávněná činnost pro cizí moc“.

Nový trestný čin byl vložen zákonodárcem do deváté hlavy zvláštní části trestního zákoníku, která nese název Trestné činy proti České republice, cizímu státu a mezinárodní organizaci, konkrétně do jeho druhého dílu (Trestné činy proti bezpečnosti České republiky, cizího státu a mezinárodní organizace), za ust. § 318 tr. zákoníku (Ohrožení utajované informace z nedbalosti). Stalo se tak zák. č. 24/2025 Sb., kterým se mění zákon č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace.

Zákon změnil i několik dalších ustanovení trestního zákoníku věcně souvisejících s přijatým novým trestným činem: Ust. § 318a tr. zákoníku bylo doplněno do výčtu trestných činů vyjmenovaných v ust. § 33 tr. zákoníku (podmínky účinné lítosti), zákonodárce zavedl další okolnost podmiňující použití vyšší trestní sazby v ustanovení o zneužití pravomoci úřední osoby, totiž že pachatel spáchal takový čin ve spojení s cizí mocí nebo cizím činitelem [nové ust. § 329 odst. 2 písm. g) tr. zákoníku], do výčtu trestných činů v ustanovení o nepřekažení trestného činu (§ 367 odst. 1, 2 tr. zákoníku) a neoznámení trestného činu (§ 368 odst. 2 tr. zákoníku) přidal nově přijatý trestný čin podle § 318a tr. zákoníku.

Nový trestný čin byl také doplněn do výčtu trestných činů zakládajících věcnou příslušnost krajského soudu jako soudu prvního stupně v trestním řízení v § 17 odst. 1 písm. d) tr. řádu a zákonodárce jej dále zařadil do výčtu trestných činů, u kterých je možné umožnit odposlech a záznam telekomunikačního provozu (§ 88 odst. 1 tr. řádu).[1]

Účinnost této změny nastala podle čl. XIV. citovaného zákona dnem následujícím po dni jeho vyhlášení. Účinnost zákona nastala dne 11. 2. 2025.

Neústavnost zákonodárného procesu přijetí zákona o novém trestném činu

Zákon byl přijat Poslaneckou sněmovnou a posléze Senátem Parlamentu České republiky postupem, pro který se v českém prostředí vžilo označení „přílepek“. V takovém případě se technikou pozměňovacího návrhu k návrhu zákona připojí úprava zcela jiného zákona, s legislativní předlohou nesouvisející.

Pozměňovací návrh k projednávanému zákonu o opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny, obsahujícím např. změnu zákona o azylu nebo změnu zákona o pobytu cizinců na území České republiky, podala skupina osmi poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR. Pozměňovací návrh neprošel žádným připomínkovým řízením, neprojednala jej Legislativní rada vlády ani Ústavněprávní výbor Poslanecké sněmovny.

Pozměňovací návrh na přijetí nového trestného činu neoprávněná činnost pro cizí moc, a tedy na změnu trestního zákoníku, neměl žádný, natož úzký vztah s předkládanou právní úpravou, netýkal se vůbec předmětu návrhu, který byl v legislativním procesu právě projednáván, naopak vybočoval z předmětu projednávaného zákona.

Tím došlo k porušení dělby moci s důsledky pro principy tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva, které Ústavní soud spojuje s atributy demokratického právního řádu. Takový postup Ústavní soud již několikrát kritizoval ve svých nálezech, protože má za to, že dochází tímto postupem k obcházení institutu zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy České republiky, k porušení práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona, jak uvádí např. nález Ústavního soudu Pl. ÚS 77/06. Citovaný nález uvádí mj., že „předvídatelnost zákona jako součást principu právního státu přestává být naplňována v okamžiku, kdy novelizace zákona je součástí jiného zákona ve formálním smyslu, jehož obsah s novelizovaným zákonem nijak nesouvisí“.

Záporné stanovisko Ústavního soudu k tzv. přílepkům je obsaženo také v relativně nedávném nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 41/23. Ústavní soud zde uvádí, že přílepky jsou nežádoucím jevem zákonodárného procesu. Obcházejí či dokonce zneužívají nastavené parlamentní procedury. Občanům tak vlastně sdělují, že ti, kteří zákony tvoří, se při samotné normotvorbě paradoxně zákony (zde především jednacím řádem) neřídí. To oslabuje důvěru občanů v právní stát. Citovaný nález se vrací k předchozímu nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 77/06 a opakuje myšlenky o nepřípustnosti „přílepků“ v zákonodárném procesu.

Z výše uvedeného vyplývá, že není vyloučeno, aby ne­ústavnost zákonodárného procesu při přijetí nového trestného činu byla úspěšně napadena před Ústavním soudem.

Podivná struktura nové trestněprávní normy, nejasné, neurčité pojmy v zákoně

Zákonodárce přijal nový trestný čin podle ust. § 318a tr. zákoníku v následujícím znění:

„§ 318a

Neoprávněná činnost pro cizí moc

(1) Odnětím svobody na jeden rok až pět let bude potrestán

a) ten, kdo v úmyslu ohrozit nebo poškodit ústavní zřízení, svrchovanost, územní celistvost, obranu nebo bezpečnost České republiky anebo obranu nebo bezpečnost mezinárodní organizace, k ochraně jejíchž zájmů se Česká republika zavázala, vykonává na území České republiky činnost pro cizí moc,

b) ten, kdo naruší svrchovanost České republiky tím, že na jejím území pro cizí moc sleduje jiného zpravodajskými prostředky, nebo

c) občan České republiky nebo osoba bez státní příslušnosti, která má na jejím území povolen trvalý pobyt, jež v úmyslu uvedeném v písmenu a) vykonává mimo území České republiky činnost pro cizí moc.

(2) Odnětím svobody na dvě léta až osm let bude pachatel potrestán,

a) získá-li činem uvedeným v odstavci 1 pro sebe nebo pro jiného značný prospěch nebo spáchá-li takový čin ve značném rozsahu, nebo

b) způsobí-li činem uvedeným v odstavci 1 značnou škodu nebo jiný zvlášť závažný následek.

(3) Odnětím svobody na pět až dvanáct let bude pachatel potrestán,

a) získá-li činem uvedeným v odstavci 1 pro sebe nebo pro jiného prospěch velkého rozsahu, nebo

b) způsobí-li činem uvedeným v odstavci 1 škodu velkého rozsahu.

(4) Odnětím svobody na osm až patnáct let bude pachatel potrestán, spáchá-li čin uvedený v odstavci 1 za stavu ohrožení státu nebo za válečného stavu.

(5) Příprava je trestná.“

Jedním z četných nedostatků nově přijaté normy trestního práva je její atypická struktura. Normy trestního práva jsou právními normami. Z toho plyne, že to, co platí o právních normách obecně, musí zároveň platit i o těchto normách. Jestliže se u právních norem rozlišuje z hlediska jejich struktury hypotéza, dispozice, sankce, musí se tyto strukturní elementy vyskytovat i v normách trestního práva hmotného. Zvláštností trestněprávních norem ovšem je, že hypotéza a dispozice splývají.[2]

Dosud všechny trestněprávní normy obsažené v trestním zákoníku mají stejnou strukturu. Nejprve jsou v textu na začátku uvedeny hypotéza s dispozicí a potom následuje sankce. Příklad: Trestný čin zpronevěry (§ 206 tr. zákoníku) spáchá, „kdo si přisvojí cizí věc, která mu byla svěřena, a způsobí tak na cizím majetku škodu nikoli nepatrnou, bude potrestán…“ Tedy nejdříve hypotéza s dispozicí, potom sankce.

V trestním zákoníku jenom jeden jediný, a to nově zakotvený trestný čin neoprávněné činnosti pro cizí moc podle § 318a tr. zákoníku začíná hned sankcí.

Nejprve se uvádí, že „odnětím svobody na jeden rok až pět let bude potrestán“, a teprve potom se uvádí jednání, za které má být pachatel potrestán. Není jasné, proč sepisovači nového ustanovení nerespektovali ustálenou strukturu trestněprávních norem a začínají text právní normy sankcí, a není ani zcela pochopitelné, jak mohlo přijaté znění nového trestného činu projít při projednávání legislativního návrhu v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR.

Atypická struktura nové trestněprávní normy ovšem není jedinou problematickou novotou. Celé ustanovení základní skutkové podstaty je velmi neurčité, počínaje názvem tohoto trestného činu. Název nového trestného činu zní „neoprávněná činnost pro cizí moc“. Ani v trestním zákoníku, ani jinde nenajdeme odpověď, o jakou cizí moc se jedná. Cizí mocí nepochybně bude státní moc mimo státní moci České republiky. Může to být státní moc spřáteleného státu, neutrálního státu nebo státní moc nepřátelského státu, příp. státní moc nadstátní organizace sdružující několik států, např. vojenská či jiná uskupení. Předpokládali snad předkladatelé, že bude vydán nějaký seznam „cizích mocí“ a že bude průběžně aktualizován, a pokud ano, v jakých intervalech (týdně, měsíčně, kvartálně, ad hoc) se občané dozvědí, kdo má být tou cizí moci pro účely trestního práva (pro účely postihu podle § 318a tr. zákoníku), aby tomu mohli přizpůsobit své jednání?

Vzhledem k naprosté absenci legisvakanční lhůty by takový seznam měl být již zveřejněn současně s účinností zákona. Vzhledem k tomu, že jde o podmínky trestní odpovědnosti, tuto povinnost by měla mít zákonodárná moc a seznam nepřátelských mocí by měl stanovit zákon.

A jak se budou posuzovat případy, kdy určitá činnost byla vykonávána pro cizí moc spřáteleného státu, posléze státu nepřátelského a posléze třeba opět státu spřáteleného? Omyl o povaze cizí moci bude omylem právním? Ze znění přijatého trestného činu není zřejmé, jakou „činnost“ pro cizí moc má pachatel vykonávat. Nikde není uvedeno, co se rozumí touto činností. S jistou mírou odborné fantazie si lze představit řadu činností, třeba i bizarních, které mohou být ovšem potrestány trestem odnětí svobody na jeden rok až pět let jenom v základní skutkové podstatě.

Např. někdo si opisuje frekvenci zastávek nočního autobusu č. 92 v Praze, a činí tak v úmyslu poškodit ústavní zřízení a provádí to pro „cizí moc“. Navíc u tohoto trestného činu je trestná i příprava (§ 318a odst. 5 tr. zákoníku). Jaké budou formy přípravného jednání k činnosti, o které nic nevíme, neznáme její obsah a dosah? Lze si k takové neznámé činnosti opatřovat prostředky?

Protože zákonodárce stanoví, že pro naplnění skutkové podstaty tohoto trestného činu bude důležitý „zlý úmysl“, s jakým je určitá informace předávána, nikoliv závažnost (relevance) takové informace, bude korektivem trestního bezpráví jen zásada subsidiarity trestní represe, což není koncepčně správné. Zákonodárce se má snažit, aby v zákoně vyjádřil, pokud možno jasně, přesně, srozumitelně, nepochybně a vyčerpávajícím způsobem, vše, co se vyjádřit dá, a nespoléhat na materiální prvek skutkové podstaty.

Stejně neurčitá je dikce ust. § 318a odst. 1 písm. b) tr. zákoníku, totiž že pachatel na území České republiky pro cizí moc sleduje jiného „zpravodajskými prostředky“. Vymezení zpravodajských prostředků přitom v zákoně není. Bude jím i sledování prostřednictvím jiné osoby?

Pachatelem trestného činu podle § 318a odst. 1 tr. zákoníku může být kdokoliv (občan České republiky nebo osoba bez státní příslušnosti, která má na jejím území povolen trvalý pobyt). Stejný okruh osob může být trestán i za tuto činnost, kterou spáchal v cizině, podle zásady personality (§ 6 tr. zákoníku).

Základem trestní odpovědnosti je spáchání trestného činu. Trestným činem je protiprávní čin, který trestní zákon označuje za trestný a který vykazuje znaky uvedené v takovém zákoně (§ 13 odst. 1 tr. zákoníku).

Znakem trestného činu je také skutková podstata trestného činu, která obsahuje soubor znaků, které určují, o jaký trestný čin jde. Význam skutkových podstat záleží především v přesném vymezení podmínek trestní odpovědnosti, které se děje výčtem znaků trestného činu. Zákonodárce vymezuje trestuhodné, společensky škodlivé (závažné), nebezpečné činy, a tím stanoví šíři hranic trestněprávní kriminalizace.

Další význam zákonných definic trestných činů tkví v tom, že stát jimi stanoví zákonné limity omezující zákonná práva a svobody. Přesné, jasné, určité skutkové podstaty vylučující libovůli při rozhodování o tom, co je trestné, jsou také jednou ze záruk panství práva a ovlivňují kvalitu práce orgánů činných v trestním řízení. Formulace skutkové podstaty trestného činu uskutečňuje ústavní zásadu, že jen zákon stanoví, které jednání je trestným činem a jaký trest, jakož i jiné újmy na právech nebo majetku, lze za jeho spáchání uložit (čl. 39 Listiny základních práv a svobod).[3]

Skutková podstata nově přijatého trestného činu neoprávněná činnost pro cizí moc podle § 318a tr. zákoníku bohužel žádný se shora uvedených ušlechtilých cílů spojovaných s existencí skutkové podstaty v trestním řízení nesplňuje. Skutková podstata tohoto trestného činu je neurčitá, nejasná, nelze ji rozumně vyložit, její aplikace bezprostředně hrozí přepínáním trestní represe vč. nejednotného posuzování jinak stejných případů.

K objasnění v trestním zákoníku nedefinované, neurčité, vágní činnosti lze nařídit i odposlech a záznam telekomunikačního provozu, protože trestný čin podle § 318a tr. zákoníku je ve výčtu trestných činů, u kterých je možné nařídit odposlech a záznam telekomunikačního provozu podle § 88 odst. 1 tr. řádu.

Nabízí se otázka, zda vůbec může být splněna podmínka pro použití tohoto invazního důkazního prostředku, jestliže jeho podmínkou je, že „lze důvodně předpokládat, že jím budou získány významné skutečnosti pro trestní řízení a nelze-li sledovaného účelu dosáhnout jinak nebo bylo-li by jinak jeho dosažení podstatně ztížené“ (§ 88 odst. 1 tr. řádu).

Jestliže trestní zákoník kriminalizuje nijak nedefinovanou „činnost“, jak lze usoudit, že o ní budou získány důležité skutečnosti odposlechem a záznamem telekomunikačního provozu?

Absence legisvakanční lhůty

Jednou z funkcí trestního práva je vytvářet stav právní jistoty. Význam právní jistoty je v trestním právu mimořádný, protože cílem trestního procesu není udržovat stav nejistoty, ale právě nenechávat osoby zúčastněné na trestním procesu ve stálé nejistotě o výsledku trestního řízení a navozovat stav právního bezpečí.[4]

Pojem právní jistota je relativně neurčitý, dá se říci, že hraje všemi barvami. Nicméně zcela jistě atributem právní jistoty je poznatelnost práva jako zásada umožňující adresátům právní normy se vůbec s právem seznámit.

K tomu slouží tzv. legisvakanční doba, tj. časový úsek mezi platností a účinností právní normy. Její délka by měla být adekvátní situaci. Legisvakanční lhůta u nového trestného činu není, protože účinnost této změny trestního zákoníku nastala dnem následujícím po dni vyhlášení zákona, který změnu přinesl. Až dosud se jako příklad nedostatečné legisvakanční lhůty uváděl zákon č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, který, ačkoliv představoval doslova přelomovou právní úpravu, měl legisvakanční dobu pouhých 10 dnů, a to ještě v období vánočních svátků v roce 2011. V tomto směru je zákon zakotvující nový trestný čin neoprávněná činnost pro cizí moc opravdovým rekordmanem.

Závěr

Již krátce po přijetí nové trestněprávní normy se ve veřejném prostoru objevily názory, že lze přijatou právní úpravu „opravit“.[5]

Podle mého názoru oprava k odstranění vad přijaté právní úpravy nestačí. Způsob legislativního zakotvení tohoto trestného činu považuji za degradaci legislativního procesu. Formulaci skutkové podstaty tohoto trestného činu lze označit za degradaci legislativní techniky. Po obsahové stránce trpí právní úprava neodstranitelnými vadami, které jsem se snažil vystihnout výše. Zákon je neurčitý, nejasný, vágní, a tím i snadno zneužitelný. Je projevem nedomyšlené, masivní kriminalizace něčeho, co není vymezeno v zákoně. Odporuje principu nullum crimen sine lege certa. Koliduje se základními principy právní jistoty.

Není jiné cesty než celý tento trestný čin zrušit. Případnou další právní úpravu je možné následně řešit standardním legislativním procesem.

Advokáty, kteří v postavení obhájců budou poskytovat právní služby klientům obviněným ze spáchání trestného činu podle § 318a tr. zákoníku, čeká do zrušení této právní úpravy opravdu těžká práce.

I po odstranění trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc (§ 318a tr. zákoníku) z trestního zákoníku zůstávají před českou trestní legislativou velké úkoly: Dokončení celkové rekodifikace trestního práva po roce 1989, tj. vytvoření zcela nového trestního řádu, což se za 35 let od roku 1990 dosud nepovedlo, dále rekodifikace jednoho ze dvou vedlejších trestních zákonů, konkrétně zák. č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, který si zaslouží celkovou rekodifikaci pro množství nedostatků či přímo vad nebo absenci řešení určitých otázek, kterými se měl zákonodárce zabývat již dříve, ale neučinil tak.[6] K uvedeným legislativním úkolům musíme připočítat ještě úpravu navazujících změn v trestním zákoníku a zakotvení průběžných změn v zák. č. 218/2003 Sb., o soudnictví ve věcech mládeže. To však je již zcela jiný příběh.

 

Prof. JUDr. Jiří Jelínek, CSc., je advokátem a profesorem na Vysoké škole finanční a správní v Praze.

Ilustrační foto: AI

---

[1] Odposlech a záznam telekomunikačního provozu podle § 88 odst. 1 tr. řádu je možný ve dvou případech. Prvním z nich je případ, kdy je vedeno trestní řízení pro zločin, na který zákon stanoví trest odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby nejméně osm let. Takovým zločinem trestný čin podle § 318a odst. 1 tr. zákoníku není, zde je horní hranice trestní sazby pět let. Druhým případem možnosti nasadit odposlech a záznam telekomunikačního provozu je, že se řízení vede pro vyjmenované trestné činy. Proto zákonodárce zařadil trestný čin podle § 318a do výčtu trestných činů v ust. § 55 odst. 1 tr. řádu.

[2] J. Jelínek a kol.: Trestní právo hmotné. Obecná část. Zvláštní část, 8. akt. vyd., Leges, Praha 2022, str. 65.

[3] Srov. J. Jelínek a kol., op. cit. sub 2, str. 169.

[4] J. Jelínek, J. Říha: Rozhodnutí ve věcech trestních se vzory rozhodnutí soudů a podání advokátů, 5., akt. a dopl. vyd., Leges, Praha 2023, str. 177.

[5] Https://www.ceska-justice.cz/2025/02/ministr-blazek-po-kritice-navrhuje-zmeny-v-novem-trestnem-cinu-cinnosti-pro-cizi-moc) [12. 2. 2025].

[6] Srov. např. J. Jelínek: Trestní odpovědnost právnických osob v České republice. Problémy a perspektivy, Leges, Praha 2019, zejm. str. 353-359; J. Jelínek: K obecným otázkám sankcionování právnických osob, Kriminalistika č. 4/2024; J. Fenyk, J. Provazník: Ukládání „trestů“ právnickým osobám – český pohled, in T. Gřivna, J. Mulák a kol.: Symbióza trestního práva a kriminologie. K odkazu Oty Novotného, Wolters Kluwer, Praha 2022.