Předmětný článek se zabývá právním institutem výzvy k uhrazení určené částky podle ust. § 125h zákona o provozu na pozemních komunikacích. Tento právní institut nachází využití v případech řešení přestupků proti bezpečnosti a plynulosti v dopravě, které jsou zjištěny pomocí tzv. automatizovaného zařízení bez obsluhy, kdy nedojde ke zjištění totožnosti řidiče, který přestupek spáchal. Právní úprava této výzvy je však poměrně strohá a v předmětném ustanovení není výslovně stanoveno, a tedy i postaveno najisto, jaká je její právní povaha a jakou formou činnosti veřejné správy výzva je, jestli správním rozhodnutím, nebo jiným úkonem. Zodpovězení této otázky je přitom klíčové jak pro adresáta předmětné výzvy, tak i pro možnost určení případné soudní ochrany.

Ust. § 125h zák. č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů (dále jen jako „ProvPoz“), byl do právního řádu České republiky zakotven speciální postup, jehož stěžejním smyslem a účelem je ,,možnost správního orgánu reagovat na spáchání protiprávního jednání naplňujícího znaky přestupku uložením určené částky bez toho, že by se přestupkové řízení vůbec vedlo“.[1]

Zakotvení tohoto právního institutu do právního řádu prostřednictvím zák. č. 297/2011 Sb., na jehož základě došlo k vložení předmětného ust. §125h do ProvPoz, si kladlo za cíl zejm. zrychlit a umožnit neformální vyřízení méně závažných přestupků v dopravě, za situace, kdy nedošlo k odhalení totožnosti pachatele přestupku, příp. nebylo možné okamžitě ověřit totožnost řidiče vozidla, a určit tak osobu odpovědnou za spáchání přestupku. Zároveň se také jednalo ze strany zákonodárce o snahu o zásadní posílení bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, a to ve smyslu právní zásady, podle které by za každé protiprávní jednání měla být uložena přiměřená sankce. „V době zakotvení předmětného institutu do právního řádu totiž zůstávalo vysoké množství přestupků proti bezpečnosti a plynulosti v dopravě, zjištěných pomocí automatizovaných technických prostředků po­užívaných bez obsluhy bez uložení přiměřené sankce a v důsledku toho docházelo k nepotrestání pachatelů těchto přestupků.“[2]

K nemožnosti potrestání pachatelů přestupků v dopravě docházelo proto, že správní orgán nedokázal řádně určit totožnost řidiče vozidla, který dané vozidlo v době spáchání přestupku řídil. Tato skutečnost, tedy nemožnost potrestat vysoký počet přestupků v dopravě, vyústila až ke snížení účelu a autority ProvPoz.[3]

Pro úplnost je třeba zmínit, že existence institutu výzvy velice úzce souvisí s existencí přestupku provozovatele vozidla a objektivní odpovědností provozovatele vozidla dle ust. § 125f ProvPoz, kdy tato právní úprava byla dokonce podrobena přezkumu souladu s ústavním pořádkem České republiky,[4] a to v řízení vedeném Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 15/16.[5] Návrh na zrušení této právní úpravy Ústavní soud svým nálezem vedeným pod uvedenou spisovou značkou zamítl jako nedůvodný. Zkoumáním souladu právní úpravy přestupku provozovatele vozidla s ústavním pořádkem tak došlo nepřímo i ke zkoumání právní úpravy výzvy k uhrazení určené částky, a obecně speciálního postupu dle ust. § 125h ProvPoz.[6] Pokud by Ústavní soud shledal tuto právní úpravu jako neústavní, tak by nemohlo dojít ani ke vzniku tohoto článku.

Institut výzvy k uhrazení určené částky umožňuje správnímu orgánu – obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností, účinně se vyhnout mnohdy zdlouhavému šetření přestupku spolu se zjišťováním totožnosti pachatele tak, že provozovatele vozidla v písemné formě vyzve k uhrazení určené částky ve výši, kterou správní orgán určí dle pravidel stanovených v ust. § 125h odst. 2 ProvPoz.

Přestože lze hodnotit existenci tohoto právního institutu v kontextu dnešní doby stále zvyšujícího se počtu účastníků provozu na pozemních komunikacích jako jednoznačné odlehčení a zefektivnění činnosti správních orgánů na úseku přestupků spáchaných v dopravě, lze v právní úpravě stále najít některé problematické aspekty spočívající v absenci výslovného stanovení právní povahy výzvy v ust. § 125h ProvPoz, které si žádají pozornost jak odborné veřejnosti, tak zákonodárce. Následující text si proto klade za cíl nejen osvětlit čtenáři způsob praktického využívání výzvy dle ust. § 125h ProvPoz v praxi správních orgánů, ale také zodpovědět otázku, jestli lze výzvu považovat za správní rozhodnutí, nebo jiný úkon. Tuto otázku je třeba si klást zejm. s ohledem na skutečnost, že řada adresátů výzvy je po jejím doručení přesvědčena, že jim bylo doručeno autoritativní správní rozhodnutí správního orgánu a že, laicky řečeno, „dostali pokutu“. Dalším logickým cílem tohoto textu je zodpovězení navazující otázky, jestli a příp. jakým způsobem a za jakých podmínek se lze bránit proti samotné výzvě ve správním soudnictví.

Podstata výzvy k uhrazení určené částky a její užití v praxi

Jak bylo naznačeno v úvodu tohoto článku, tak samotná realizace předmětného ustanovení ve správní praxi probíhá tak, že správní orgán vyzve provozovatele vozidla k dobrovolnému a včasnému uhrazení částky určené ve výzvě. Uhradí-li provozovatel vozidla správnímu orgánu ve výzvě určenou částku dobrovolně a ve splatnosti stanovené dle ust. § 125h odst. 3 ProvPoz, správní orgán v souladu s ust. § 125h odst. 5 ProvPoz přestupkovou věc odloží, a dojde tak ke zbavení se odpovědnosti za spáchaný přestupek. Dle názoru odborné veřejnosti lze hovořit o jakési formě odpustku.[7] Pro snazší pochopení fungování tohoto právního institutu objasnil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku[8] jedinečnost výzvy jejím označením za obdobu blokové pokuty[9] pro obviněného z přestupku, za současného vymezení rozdílných situací, v nichž lze institut výzvy účinně využít. Nejvyšší správní soud uvedl, že se výzva dle ust. § 125h ProvPoz vydává: ,,[při splnění ostatních podmínek dle § 125h odst. 1 písm. a) a c) zákona] jen v případech, kdy bezprostředně po spáchání přestupku není ani z podkladů pro zahájení přestupkového řízení zřejmé, kdo mohl být řidičem vozidla a vůči komu vést přestupkové řízení, a není tak možné s osobou podezřelou z přestupku věc projednat v blokovém řízení.“[10]

Co se pak týče zákonem stanovených podmínek pro možnost aplikace předmětného právního institutu, je třeba, aby došlo ke splnění tří podmínek.

První podmínkou je splnění podmínek uvedených v ust. § 125f odst. 2 ProvPoz, tedy že:[11] a) ono porušení pravidel silničního provozu bylo zjištěno pomocí automatizovaného technického prostředku používaného bez obsluhy,[12] a to v rámci dohledu na bezpečnost provozu na pozemních komunikacích, nebo se jednalo o neoprávněné stání či zastavení vozidla, b) předmětné porušení pravidel provozu na pozemních komunikacích nebo povinností řidiče vozidla vykazuje znaky přestupku dle ProvPoz („protiprávním jednáním musí být naplněna některá ze skutkových podstat přestupku, které ProvPoz uvádí například v ustanovení § 125c ProvPoz“[13]), c) a že porušením těchto pravidel nedošlo ke způsobení dopravní nehody[14] ve smyslu ust. § 47 ProvPoz.

Druhá z podmínek pro možnost aplikace předmětného právního institutu vyžaduje, aby při vydání výzvy nebyla známa totožnost řidiče vozidla nebo aby tato totožnost nebyla zřejmá z podkladů pro zahájení řízení o přestupku.

Poslední podmínka bude splněna za předpokladu, že je dané porušení pravidel silničního provozu možné projednat uložením pokuty příkazem na místě.

Prostřednictvím příkazu na místě lze projednat přestupky proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, které ProvPoz blíže specifikuje ve svém ust. § 125c odst. 7. Typicky se bude jednat o překročení nejvyšší dovolené rychlosti v obci. Výzvu však nelze vydat v případě spáchání přestupků v dopravě, za které je obligatorně ukládána sankce zákazu činnosti, protože v tomto případě ProvPoz projednání přestupku pomocí příkazu na místě výslovně zakazuje.[15] Užití výzvy v případě, že jsou naplněny shora popsané zákonné podmínky, by zpravidla mělo předcházet zahájení řízení o již zmíněném přestupku provozovatele vozidla ve smyslu ust. § 125f odst. 1 ProvPoz, jehož se dopustí provozovatel vozidla tím, že nezajistí, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byla dodržena pravidla provozu na pozemních komunikacích a povinnosti řidiče zakotvené v příslušných ustanoveních ProvPoz.[16]

Výzva pak může být vydána nejen na základě podnětu jiných správních orgánů (orgány Policie České republiky, Vojenské policie, jiné správní orgány) ve smyslu ust. § 73 zák. č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen jako „přest. zák.“), ale též z podnětu veřejnosti ve smyslu ust. § 42 zák. č.  500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen jako „spr. řád“), nebo nejčastěji na základě oznámení o podezření, že byl spáchán přestupek ze strany orgánů obecní policie ve smyslu ust. § 10 odst. 2 zák. č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů, neboť monitorování dopravy v obci se zpravidla věnují orgány obecní policie.

Po obdržení podnětu obecní úřad obce s rozšířenou působností věcně a místně příslušný k projednání přestupku ve smyslu ust. § 125e odst. 1 ve spojení s ust. § 124 odst. 5 písm. k) ProvPoz a ust. § 62 odst. 1 přest. zák., jehož spáchání bylo zjištěno, vyzve provozovatele vozidla, jímž byl daný přestupek spáchán, k uhrazení určené částky.

Provozovatel vozidla má níže následující možnosti, jak na danou výzvu k uhrazení určené částky reagovat:

První možností je uhrazení určené částky ve splatnosti ve prospěch správního orgánu.

Druhou možností je podání vysvětlení správnímu orgánu ve smyslu ust. § 137 spr. řádu ohledně totožnosti řidiče, který měl dané vozidlo v čase a místě spáchání přestupku v dopravě řídit. Příslušný správní orgán bude v tomto případě pokračovat v šetření přestupku na základě takto získaných informací, kdy podáním vysvětlení však provozovatel vozidla vystaví řidiče, který dané vozidlo v době spáchání přestupku řídil, riziku, že bude stíhán za spáchaný přestupek.

Třetí možností je úplná nečinnost provozovatele vozidla, kdy na výzvu nebude žádným způsobem reagovat, a dojde tak k ne­uhrazení určené částky a zároveň k nepodání vysvětlení ohledně totožnosti řidiče, který dané vozidlo v době spáchání přestupku řídil.

Touto nečinností však provozovatel vozidla umožní správnímu orgánu zahájení přestupkového řízení ohledně přestupku provozovatele vozidla dle ust. § 125f odst. 1 ProvPoz. Předmětné přestupkové řízení bude moci být zahájeno také v případě, že se nepodaří na základě podaného vysvětlení ze strany provozovatele vozidla ve smyslu ust. § 137 spr. řádu spáchaný přestupek objasnit.[17] Právě v tomto okamžiku začíná nabývat na významu zodpovězení otázky, jaká je právní povaha výzvy a jakou je formou činnosti veřejné správy, jestli správním rozhodnutím, nebo jiným úkonem, kdy se od odpovědi na tuto otázku může dále odvíjet postoj adresáta výzvy k celé věci a případná obrana proti výzvě k uhrazení určené částky.

Výzva z pohledu forem činnosti veřejné správy – správní rozhodnutí, nebo jiný úkon?

Na úvod je třeba pro úplnost uvést, že v ČR dochází k výkonu veřejné moci prostřednictvím různých forem, kdy z pohledu moci zákonodárné či soudní nepřináší v praxi určení konkrétní formy realizace veřejné správy zpravidla problémy.[18] Toto však s určitostí nelze tvrdit ve vztahu k oblasti moci výkonné, a zejm. pak ve vztahu k činnostem orgánů veřejné správy, neboť veřejná správa je velmi různorodou činností, jež směřuje k naplňování či ochraně řady veřejných zájmů. Zároveň se jedná o činnost realizovanou řadou různých orgánů. Tyto různorodé formy činnosti mohou např. regulovat chování blíže neurčeného počtu osob, jindy se mohou týkat pouze výlučně jmenovitě určených adresátů. Jindy naopak ani nemusí přímo zasahovat do právních sfér svých adresátů.[19] Všechny předmětné formy činnosti veřejné správy však spojuje skutečnost, že jsou plně navázány na zásadu zákonnosti tak, jak vyplývá např. z čl. 2 odst. 3 Ústavy,[20] čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod,[21] a zejm. z ust. § 2 spr. řádu. Každá činnost veřejné správy tak musí mít zákonný základ,[22] kdy výše uvedené závěry platí i pro výzvu, pro kterou je zákonným podkladem ust. § 125h ProvPoz, ve kterém, jak bylo shora popsáno, absentuje výslovné stanovení její právní povahy. Při zodpovídání otázky, jestli lze výzvu považovat za správní rozhodnutí, nebo jiný úkon, je tak třeba mít tyto závěry na paměti.

Výzva k uhrazení určené částky z pohledu spr. řádu a zákona o odpovědnosti za přestupky

Jak je zřejmé s ohledem na výše uvedené, smyslem a účelem výzvy je možnost potrestání přestupků proti bezpečnosti a plynulosti v dopravě, zjištěných pomocí tzv. automatizovaného zařízení bez obsluhy, v případech, kdy nedojde ke zjištění totožnosti řidiče, který spáchal přestupek,[23] společně s procesní ekonomií a možností odložení řešené přestupkové věci ve prospěch řidiče.[24] Lze tedy s ohledem na tento smysl a účel výzvy považovat výzvu za správní rozhodnutí ve smyslu spr. řádu, příp. rozhodnutí o přestupku ve smyslu přest. zák., vydané v rámci správního řízení, nebo nikoli? Předmětnou otázku je třeba si klást s ohledem na to, že řada adresátů předmětné výzvy je po jejím doručení přesvědčena, že jim bylo doručeno rozhodnutí správního orgánu a „dostali pokutu“.

Pokud se podíváme do odborné literatury, tak P. Vetešník ve svém článku[25] a dále také v komentářové literatuře[26] řadí postup podle ust. § 125h ProvPoz mezi tzv. zkrácená řízení[27] (autor však v předmětné odborné literatuře užívá kromě pojmu „zkrácené řízení“ taktéž pojem „postup“). Mezi zkrácená řízení dále řadíme příkaz na místě, který s datem účinnosti od 1. 7. 2017 nahradil dřívější blokové řízení,[28] a dále příkazní řízení. Právní teorie výše zmíněná řízení nakonec zařazuje pod širší skupinu nazvanou „zvláštní druhy řízení.“[29] Těmito zvláštními řízeními tak označujeme procedurální postupy, které vykazují jisté odchylky od klasického správního řízení,[30] jejichž účelem je vyřízení méně závažných a skutkově jednoduchých přestupků.[31] Ze shora uvedeného je seznatelné, že postup podle ust. § 125h ProvPoz vykazuje znaky těchto zvláštních řízení, jejichž východiskem by měla být právě určitá forma správního rozhodnutí,[32] a mohlo by se tak na první pohled zdát, že i výzva, jakožto východisko postupu dle ust. § 125h ProvPoz, který vykazuje znaky zvláštních řízení, by se mohla na základě skutečností uvedených výše jevit jako správní rozhodnutí. Opačné závěry však vyplývají z níže zmíněných zdrojů, ve kterých lze nalézt další úvahy týkající se právní povahy výzvy.

K otázce právní povahy výzvy se vyjádřilo Ministerstvo dopravy, a to ve své metodice.[33] Ministerstvo dopravy je v předmětné metodice, která je určena pro správní orgány využívající institut výzvy ve své praxi, toho názoru, že v první fázi – ve fázi zasílání výzvy k uhrazení určené částky provozovateli vozidla, se nejedná o řádné formální řízení v procesu správního trestání. Správní orgány v této fázi nezjišťují totožnost pachatele oznámeného a zdokumentovaného přestupku, nevedou řízení o přestupku a nemusí si obstarat souhlas provozovatele vozidla s určenou částkou k uhrazení.[34]

K právní povaze výzvy se v průběhu několika let jejího působení v právním řádu ČR vyjádřil i Nejvyšší správní soud. Zmínit můžeme např. rozsudek NSS ze dne 26. 11. 2014, č. j. 1 As 131/2014-45. V tomto rozsudku, který byl v tomto článku již výše zmíněn, se Nejvyšší správní soud vyjádřil tak, že: „Výzva dle § 125h zákona o silničním provozu adresovaná provozovateli vozidla tak de facto představuje obdobu blokové pokuty pro obviněného z přestupku.“[35] Dále je nutné uvést např. rozsudek NSS ze dne 16. 3. 2021, č. j. 5 As 139/2020-37, ve kterém soud uvedl, že je třeba přihlédnout ke skutečnosti, že výzva podle ust. § 125h není rozhodnutím správního orgánu, a nelze tak na ni klást stejné nároky jako na rozhodnutí. Dle Nejvyššího správního soudu by se tak mělo jednat o určitý postup, jímž se správní řízení vůbec nezahajuje, ale právě naopak, pokud dojde k zaplacení určené částky, tak je celá věc odložena.[36] Ke stejnému názoru dospěl Nejvyšší správní soud také ve svém rozsudku ze dne 6. 9. 2019, č. j. 5 As 341/2018-42.[37] Pro úplnost je možné uvést také rozsudek NSS ze dne 24. 7. 2019, č. j. 6 As 78/2019-45, ve kterém soud uvedl, že „Při vydání výzvy dle ust. § 125h zákona o silničním provozu ke sdělení totožnosti řidiče nebo k úhradě určené částky přitom ještě není vedeno správní řízení o správním deliktu provozovatele motorového vozidla podle ust. § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, ale fakticky jsou pouze zjišťovány informace o údajném řidiči motorového vozidla a pachateli přestupku podle ust. § 125c zákona o silničním provozu.“[38]

Z výše uvedeného tak můžeme učinit závěr, že Nejvyšší správní soud a Ministerstvo dopravy jsou přesvědčeny, že se v případě výzvy dle ust. § 125h ProvPoz skutečně nejedná o správní rozhodnutí ve smyslu spr. řádu, příp. rozhodnutí o přestupku ve smyslu přest. zák., vydané v rámci správního řízení, a to i navzdory skutečnosti, že postup, jehož východiskem je vydání předmětné výzvy, vykazuje znaky zvláštních řízení. Ze zákonné definice vyplývá, že správní řízení je „postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, tj. aktu, jímž správní orgán zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá, příp. v zákonem stanovených případech rozhoduje o procesních otázkách“.[39] Při pohledu na toto zákonné vymezení správního rozhodnutí a správního řízení je nutné učinit závěr, že výzvu skutečně nelze považovat za správní rozhodnutí ve smyslu ust. § 67 spr. řádu a její vydání nelze považovat za správní řízení ve smyslu ust. § 9 téhož zákona, kdy tento závěr lze učinit i pro rozhodnutí o přestupku ve smyslu ust. § 93 přest. zák.

Jestliže výzvu nelze považovat za správní rozhodnutí, nelze považovat ani postup jejího vydávání za zvláštní řízení. Pokud by byla výzva považována za správní rozhodnutí a její vydávání za správní řízení či za některý druh zvláštních řízení, tak by došlo k zamezení efektivního využívání tohoto právního institutu, neboť jeho efektivní využívání vyžaduje právě zachování rychlosti a flexibility. Jestliže by byly na výzvu k uhrazení určené částky kladeny obdobné nároky jako na správní rozhodnutí, tak by i toto bránilo jejímu efektivnímu využívání, což by bylo v přímém rozporu s jejím smyslem a účelem. Je tedy namístě přitakat závěru, který zastává zmíněná judikatura Nejvyššího správního soudu a Ministerstvo dopravy ve své metodice.

Výzva není správním rozhodnutím i přesto, že vykazuje znaky zvláštních řízení. Závěr, že výzva k uhrazení určené částky není správním rozhodnutím, podporuje i skutečnost, že ve vztahu k tomuto institutu ProvPoz nepředpokládá možnost obrany v podobě jakéhokoli opravného prostředku. Není však vyloučen postup dle ust. § 175 spr. řádu.[40] Je však nutné poznamenat, že efektivita této prakticky jediné možnosti „obrany“ proti výzvě na úrovni spr. řádu, tedy mimo oblast správního soudnictví, zůstává na pováženou. Dle mého názoru lze tuto absenci prakticky jakýchkoli opravných prostředků proti výzvě považovat za určitý nedostatek předmětné právní úpravy, a to s ohledem na výše popsané skutečnosti a na již zmíněný fakt, že mnoho adresátů výzvy, i přes shora dovozený závěr, že výzva není správním rozhodnutím, považuje výzvu, z důvodů popsaných níže, za autoritativní správní rozhodnutí správního orgánu.

Byť bylo konstatováno, jakou formou činnosti veřejné správy výzva není, tak z výše uvedeného ani ze soudní judikatury nebo stanoviska Ministerstva dopravy výslovně nevyplývá, o jakou formu činnosti veřejné správy se v případě výzvy jedná, a za co danou výzvu vlastně můžeme považovat.

Dle mého názoru je možné na základě shora popsaných zjištění, a zejm. s ohledem na právní povahu výzvy, uzavřít, že se s vysokou pravděpodobností jedná o tzv. jiný úkon prováděný orgánem veřejné správy podle části čtvrté spr. řádu. Právní teorie mezi jiné úkony prováděné orgány veřejné správy zařazuje např. osvědčení, ověření, posudky, stanoviska, vyjádření, registrace, informační, materiální a programovací úkony, doporučení, veřejnoprávní ujednání a právě výzvy.[41] Pro tyto uvedené jiné úkony, a tedy i pro výzvu, platí, že se jedná o úkony s určitou nižší intenzitou právních účinků, než má správní rozhodnutí, protože se jejich prostřednictvím s konečnou platností nezakládají, nemění ani neruší práva nebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo se jimi neprohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá.[42] Přestože výzva tedy ze své podstaty přímo nezasahuje do práv adresátů veřejné správy, má velký význam pro správní orgán, který výzvu vydal, neboť některé z popsaných možných reakcí adresáta výzvy mohou zapříčinit vydání rozhodnutí o zjištěném přestupku nebo vydání rozhodnutí o přestupku provozovatele vozidla dle ust. § 125f ProvPoz.

Bylo by vhodné poznamenat, že i v případě vydávání výzvy musí být dodržena zásada legality zakotvená v čl. 2 odst. 3 Ústavy, resp. čl. 2 odst. 2 Listiny, a stanoveny určité minimální požadavky[43] pro provádění tohoto jiného úkonu. S ohledem na tuto zásadu legality platí, že kromě ust. § 125h ProvPoz, ve kterém je postup vydávání výzvy primárně upraven, se na výzvu přiměřeně uplatní i právní úprava jiných úkonů části čtvrté obsažená ve spr. řádu, vůči kterému je ProvPoz v poměru speciality a spr. řád vůči ProvPoz v poměru subsidiarity. Výzva je totiž úkonem správního orgánu, který je současně projevem výkonu vrchnostenské veřejné správy, a zároveň se nejedná o správní rozhodnutí, rozhodnutí o přestupku, veřejnoprávní smlouvu nebo opatření obecné povahy.[44] Při vydávání výzvy se dále uplatní i základní zásady činnosti správních orgánů upravené v ust. § 2 až 8 spr. řádu, které musí mít správní orgán příslušný k vydání výzvy také stále na paměti, a to zvlášť za situace, kdy ProvPoz při určování částky k úhradě předpokládá užití správního uvážení ze strany příslušného správního orgánu.[45] Jestliže výzva není správním rozhodnutím dle spr. řádu, a tedy ani rozhodnutím o přestupku dle přest. zák., tak se při její aplikaci nepostupuje vůbec podle přest. zák. a ani dle části druhé (příp. třetí) spr. řádu. V této souvislosti se tak nabízí otázka, zdali předmětná právní ustanovení dostatečně garantují ochranu adresáta výzvy proti případné libovůli správního orgánu při vydávání výzvy a při určování částky k úhradě, a to s ohledem na neexistenci efektivních opravných prostředků proti výzvě.

Výzva k uhrazení určené částky z pohledu právního laika

Byť jsem výše dospěl k závěru, že výzva není správním rozhodnutím a jedná se o tzv. jiný úkon prováděný orgánem veřejné správy podle části čtvrté spr. řádu, tak jsem se ve své vlastní právní praxi přesvědčil, že mnoho adresátů výzvy, i navzdory výše uvedeným závěrům, považuje výzvu za autoritativní správní rozhodnutí správního orgánu. Domnívám se, že je tomu tak proto, že výzva se z pohledu právního laika na první pohled velmi podobá správnímu rozhodnutí, potažmo rozhodnutí o přestupku, což jistě může být pro adresáta výzvy – právního laika – velmi matoucí, a z tohoto důvodu se adresát může mylně domnívat, že tzv. „dostal pokutu“, a z toho důvodu ve výzvě určenou částku bez dalšího raději uhradí, a to i navzdory skutečnosti, že samotná výzva mu tuto povinnost závazně neukládá. Aby bylo možné určit, z jakého důvodu ke shora uvedenému dochází, je třeba porovnat obsahové a formální náležitosti výzvy a obsahové a formální náležitosti správního rozhodnutí dle spr. řádu a rozhodnutí o přestupku dle přest. zák. Po provedení takového porovnání je skutečně možné dojít k závěru, že mezi těmito úkony správních orgánů existuje mnoho podobností, které jsou způsobilé zapříčinit z pohledu právního laika záměnu výzvy za rozhodnutí.

Z tohoto důvodu je třeba se nejprve zabývat výzvou. Co se týče obsahových a formálních náležitostí výzvy, tak je třeba, aby výzva k uhrazení určené částky obsahovala náležitosti, které vymezuje ust. § 125h odst. 4 ProvPoz. Podle tohoto ustanovení musí každá výzva obsahovat popis skutku spolu s označením konkrétního místa a času jeho spáchání, vymezení právní kvalifikace přestupku, jehož znaky jsou předmětným skutkem naplněny, výši určené částky, datum její splatnosti a další údaje potřebné k provedení platby. Jak vyplývá ze samotného názvu zkoumaného právního institutu, tak z obsahu textu výzvy musí být adresátovi výzvy zřejmé, že ho správní orgán vyzývá k uhrazení určené částky ve stanovené lhůtě, pakliže se neuchýlí k jinému možnému postupu, o němž musí být poučen. Pro tyto případy musí výzva obsahovat také poučení adresáta výzvy o možnosti sdělení totožnosti řidiče vozidla v době spáchání přestupku obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností, jenž výzvu vydal, s tím, že toto sdělení bude považováno za podání vysvětlení.[46] Stejně tak je třeba adresáta výzvy poučit nejen o důsledcích včasného uhrazení určené částky ve prospěch správního orgánu, kterým dojde k odložení celé věci, ale též o tom, že uhrazením určené částky po dni splatnosti se tato stává přeplatkem, na který se uplatní pravidla zakotvená v ust. § 125h odst. 9-12 ProvPoz.

Mimo tyto obsahové náležitosti výzvy je třeba uvést i její další formální náležitosti sloužící pro řádnou konkretizaci správního orgánu, samotného skutku i provozovatele vozidla. Mezi takové formální náležitosti patří podrobné označení správního orgánu, který předmětnou výzvu vydal, tedy specifikaci konkrétního obecního úřadu obce s rozšířenou působností, názvu odboru i uvedení úřední oprávněné osoby, sdělení adresy správního orgánu, telefonního čísla a e-mailové adresy, dále uvedení spisové značky správního spisu, čísla jednacího, datum vydání výzvy, údaj o skutečnosti, že se jedná o výzvu k uhrazení určené částky, a dále odkazy na příslušná ustanovení spr. řádu a ProvPoz. V neposlední řadě bývají ve výzvě popsány i údaje o vozidlu (tovární a registrační značka), jímž měl být přestupek spáchán, a údaje o adresátovi předmětné výzvy – o provozovateli vozidla.

Od výzvy naopak nelze očekávat, že by obsahovala precizní odůvodnění, ze kterého budou zřejmé konkrétní úvahy správního orgánu při postupu stanovování konkrétní výše určené částky za použití správního uvážení. K této problematice se vyjádřil i Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 16. 3. 2021, č. j. 5 As 139/2020-37,[47] ze kterého vyplývá, že stěžejním účelem institutu výzvy k uhrazení určené částky je právě snížení nákladů při uplatnění zásady hospodárnosti správního řízení, přičemž mnohdy zdlouhavé a detailní zvažování všech okolností přestupku by šlo striktně proti tomuto záměru. Není ovšem vyloučeno, aby správní orgán přiložil k výzvě přílohy vztahující se k předmětnému skutku, jako jsou např. protokol o měření rychlosti, fotografie vozidla nebo formulář sloužící k podání vysvětlení.

Za účelem porovnání obsahových a formálních náležitosti výzvy a správního rozhodnutí dle spr. řádu je dále namístě se zabývat správním rozhodnutím. Co se týče obsahových náležitostí správního rozhodnutí, tak každé správní rozhodnutí musí ve smyslu ust. § 68 spr. řádu obsahovat výrokovou část, odůvodnění výrokové části a poučení účastníků řízení o opravném prostředku.[48] Výrokovou část rozhodnutí a poučení účastníků o opravném prostředku musí obligatorně ze zákona obsahovat každé správní rozhodnutí bez výjimky.[49] Podstatnou náležitostí výroku je taktéž uvedení odkazů na ustanovení právních předpisů nebo mezinárodních smluv, na jejichž základě bylo o věci rozhodováno.[50] Správní rozhodnutí musí taktéž vykazovat řadu formálních náležitostí, mezi které patří zákonný požadavek na písemné vyhotovení správního rozhodnutí, označení správního orgánu, který správní rozhodnutí vydal, uvedení čísla jednacího, data vyhotovení správního rozhodnutí, jména, příjmení, funkce nebo služebního čísla a podpisu oprávněné úřední osoby, otisk úředního razítka, označení správního rozhodnutí označením „rozhodnutí“ nebo jiným označením dle zvláštních zákonů a uvedení jmen a příjmení nebo název a sídlo všech účastníků řízení.[51]

Za účelem porovnání obsahových a formálních náležitostí výzvy a rozhodnutí o přestupku dle přest. zák. je třeba se zabývat i rozhodnutím o přestupku. Ohledně obsahových a formálních náležitostí rozhodnutí o přestupku, kterým se obviněný uznává vinným, platí, že i rozhodnutí o přestupku musí vyhovovat obsahovým a formálním náležitostem správního rozhodnutí ve smyslu spr. řádu, který je ve vztahu k přest. zák. v poměru subsidiarity, a přest. zák. ve vztahu k spr. řádu v poměru speciality. Rozhodnutí o přestupku dále musí, kromě shora uvedených obsahových i formálních náležitostí, obsahovat další náležitosti dle ust. § 93 odst. 1 přest. zák. Podle předmětného zákonného ustanovení se tedy ve výrokové části rozhodnutí o přestupku, kterým se obviněný uznává vinným, uvede výrok o vině, který musí obsahovat popis skutku s označením místa, času a způsobu jeho spáchání, právní kvalifikaci skutku, vyslovení viny a rovněž i formy zavinění.[52] Výroková část rozhodnutí o přestupku musí dále obsahovat výrok o trestu, tedy stanovení druhu a výměry správního trestu ve smyslu ust. § 35 přest. zák. Rozhodnutí o přestupku dále může obsahovat např. výrok o náhradě škody nebo výrok o náhradě nákladů řízení ve smyslu ust. § 95 přest. zák. či některé další druhy výroků.

Pokud se vyjde ze shora zmíněných informací a provede porovnání obsahových náležitostí výzvy dle ust. § 125h ProvPoz, správního rozhodnutí dle spr. řádu a rozhodnutí o přestupku dle přest. zák., tak je možné dospět k závěru, že předmětné úkony správních orgánů vykazují tyto podobné nebo stejné obsahové náležitosti:

• popis skutku společně s označením konkrétního místa a času jeho spáchání,
• vymezení právní kvalifikace přestupku, jehož znaky jsou předmětným skutkem naplněny (právní kvalifikace skutku), s uvedením odkazů na ustanovení užitých právních předpisů,
• stanovení částky určené k úhradě, což se může adresátovi výzvy jevit jakožto výrok o stanovení druhu a výměry správního trestu (s ohledem na skutečnost, že nejčastější formou sankce dle přest. zák. je právě pokuta),
• poučení adresáta výzvy a účastníků správního/přestupkového řízení. Správní rozhodnutí i rozhodnutí o přestupku musí obsahovat poučení účastníků řízení o opravném prostředku. Výzva taktéž musí obsahovat poučení adresáta, které je ale obsahově zcela odlišné. Jsem však toho názoru, že i tuto podobnost lze z pohledu adresáta výzvy – právního laika, i navzdory odlišnému obsahu poučení, považovat za určitou podobnou obsahovou náležitost.

Jestliže se provede porovnání formálních náležitostí výzvy dle ust. § 125h ProvPoz, správního rozhodnutí dle spr. řádu a rozhodnutí o přestupku dle přest. zák., tak je možné dospět k obdobnému závěru, že zkoumané úkony správních orgánů vykazují tyto následující podobné nebo stejné formální náležitosti:

• požadavek na písemné vyhotovení výzvy a rozhodnutí,
• označení správního orgánu, který výzvu nebo rozhodnutí vydal,
• uvedení údajů o oprávněné úřední osobě,
• uvedení spisové značky správního spisu a čísla jednacího daného úkonu,
• uvedení data vydání výzvy nebo data vydání rozhodnutí,
• uvedení údajů o adresátovi předmětné výzvy a údajů o účastnících řízení.

Jak lze uzavřít na základě provedeného porovnání obsahových a formálních náležitostí výzvy dle ust. § 125h ProvPoz, správního rozhodnutí dle spr. řádu a rozhodnutí o přestupku dle přest. zák., tyto úkony správních orgánů mají řadu stejných nebo podobných obsahových a formálních náležitostí. Jsem tak přesvědčen, že předmětné podobnosti jsou bezesporu způsobilé zapříčinit z pohledu právního laika záměnu výzvy za rozhodnutí. Právní laik skutečně může dospět k závěru, že v situaci, kdy mu byla doručena výzva k uhrazení určené částky, ve které je konstatováno porušení právních předpisů při provozu na pozemních komunikacích, a tedy i spáchání přestupku, a ve které je konkrétně určena částka k úhradě za spáchání přestupku, že mu bylo doručeno správní rozhodnutí, kterým bylo rozhodnuto o přestupku a o uložení pokuty, a že skutečně tzv. „dostal pokutu“, kterou už jen z důvodů popsaných výše „raději“ uhradí.

Tento problém předmětné právní úpravy má svůj původ ve skutečnosti, že ust. § 125h ProvPoz přímo neukládá správnímu orgánu povinnost v rámci poučení adresáta výzvy výslovně uvést, že se v případě výzvy nejedná o uložení pokuty za spáchaný přestupek, že se vůbec nejedná o správní rozhodnutí, ale pouze o výzvu provozovateli vozidla. Tato absence povinnosti správního orgánu výslovně poučit adresáta o shora uvedeném je dle mého názoru palčivým nedostatkem právní úpravy zkoumané výzvy, který jde na úkor adresátů výzvy a měl by být ze strany zákonodárce vyřešen. Jako vhodné řešení se nabízí např. zakotvení zákonné povinnosti správních orgánů ve výzvě adresáta výslovně poučit o tom, že se skutečně v případě výzvy nejedná o správní rozhodnutí ve smyslu spr. řádu, příp. o rozhodnutí o přestupku ve smyslu přest. zák., kterým bylo autoritativně rozhodnuto o přestupku a o uložení pokuty, ale že se jedná pouze o výzvu k uhrazení určené částky.

Výzva k uhrazení určené částky z pohledu soudního řádu správního

Jak vyplývá ze závěru části tohoto článku nazvané Výzva k uhrazení určené částky z pohledu spr. řádu a zákona o odpovědnosti za přestupky, tak výzvu k uhrazení určené částky nelze, ani přes četné podobnosti, považovat za správní rozhodnutí ve smyslu spr. řádu, příp. za rozhodnutí o přestupku ve smyslu přest. zák. Na základě tohoto závěru však nelze bez dalšího učinit i závěr, že výzva současně není rozhodnutím správního orgánu dle ust. § 65 odst. 1 zák. č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Ust. § 65 odst. 1 s. ř. s. definuje pojem „rozhodnutí“ jako úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti konkrétně určené osoby. Přestože se pojmy „rozhodnutí“ z pohledu spr. řádu a s. ř. s. mohou jevit jako totožné nebo velmi podobné, je třeba k oběma z nich přistupovat nezávisle a hodnotit je ryze individuálně, neboť se v žádném případě nejedná o synonyma.[53] Pojem „rozhodnutí“ je tak nutné chápat zcela autonomně, a to jak pohledem spr. řádu, tak i pohledem s. ř. s.[54] Za rozhodnutí ve smyslu ust. § 65 s. ř. s. tedy může být považován i úkon, který není rozhodnutím ve smyslu spr. řádu, nebo třeba i přest. zák., a naopak. Z tohoto důvodu dílčí závěr, že výzva k uhrazení určené částky není správním rozhodnutím ve smyslu spr. řádu nebo přest. zák. neznamená, že nemůže být rozhodnutím ve smyslu ust. § 65 s. ř. s.[55] Zodpovězení otázky, jestli je možné považovat výzvu k uhrazení určené částky za rozhodnutí ve smyslu ust. § 65 odst. 1 s. ř. s., nebo jestli se v případě výzvy jedná o jinou formu činnosti správního orgánu (zásah), je klíčové pro stanovení, zda vůbec a příp. prostřednictvím kterého druhu ze správních žalob, jež připouští s. ř. s., se může adresát výzvy domáhat soudní ochrany.[56]

Co se týče samotného posouzení, zda lze výzvu považovat za rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., je třeba předně určit, z jakého hlediska je třeba hledané odpovědi docílit, tedy zda je pro zodpovězení této otázky rozhodující tzv. materiální, či naopak tzv. formální pojetí rozhodnutí správního orgánu. Z odborné literatury[57]^{, [58]} a taktéž konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu[59]^{, [60]} vyplývá, že správní rozhodnutí ve smyslu ust. § 65 odst. 1 s. ř. s. je definováno kombinací formálních a materiálních znaků. Toto pojetí tak vyžaduje v rámci posuzování, jestli zkoumaný úkon správního orgánu rozhodnutím je nebo není, v první řadě hodnotit účinky zkoumaného úkonu ve vztahu k právní sféře adresáta tohoto úkonu, tedy ve vztahu k jeho veřejným subjektivním právům, a tímto tak hodnotit jeho obsahové – materiální znaky.[61] Pro materiální pojetí je tak rozhodující samotný obsah zkoumaného úkonu, nikoli jeho označení či jiné náležitosti (jestli je úkon označen jako rozhodnutí nebo výzva nebo jiným způsobem).[62] Následně je třeba také hodnotit, jestli zkoumaný úkon naplňuje i požadavek na dodržení určitého minima formálních prvků – formální znaky.[63]

Pokud se jedná o naplnění materiálních znaků, tak dle konstantní judikatury[64] je třeba, aby zkoumaný úkon, v tomto případě výzva, splňoval následující:

• správní úkon (výzvu) vydal orgán moci výkonné či jiný z orgánů popsaných v definici, tedy správní orgán musí být autorem zkoumaného úkonu,
• jednalo se o úkon v oblasti veřejné správy,
• správní orgán rozhodoval o právech a povinnostech fyzických a právnických osob
• činností správního orgánu byla dotčena veřejná subjektivní práva fyzických či právnických osob.[65]

Co se týče první podmínky, tak lze konstatovat, že výzva k uhrazení určené částky vydaná obecním úřadem obce s rozšířenou působností je správním úkonem učiněným správním orgánem, tak jak jej definuje ust. § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Zároveň je možné výzvu charakterizovat jako správní úkon vydaný v rámci výkonu (vrchnostenské) veřejné správy, kdy v rámci vydávání výzvy se subjekty nenacházejí v rovném postavení, a vydání výzvy je tak projevem výkonu veřejné moci. Výzva naplňuje i znaky individuálního správního aktu, kdy se týká individualizovaného adresáta, konkrétní věci, a je aktem podzákonným a jednostranným.[66] Je tak možné konstatovat, že i druhá požadovaná podmínka je tímto naplněna.[67] Ohledně naplnění třetí podmínky jsem toho názoru, že i tato podmínka je naplněna, neboť vydáním výzvy správní orgán rozhoduje o právech a povinnostech jejího adresáta, zejm. o právu na uhrazení určené částky či o umožnění dalších reakcí adresáta na výzvu. Ohledně poslední podmínky, jestli vydáním výzvy dochází k dotčení veřejných subjektivních práv adresáta výzvy a k dotčení jeho právní sféry, je třeba uvést následující. Podle mého názoru vydáním výzvy nedochází k dotčení veřejných subjektivních práv adresáta výzvy a ani k dotčení jeho právní sféry ve smyslu vyžadovaném ust. § 65 odst. 1 s. ř. s. i navzdory skutečnosti, že se tak může adresátu výzvy – právnímu laikovi, na první pohled zdát. Je si však třeba uvědomit, že i přesto, jak se výzva „tváří navenek“, správní orgán jejím vydáním definitivně a autoritativně neurčuje a nezakládá práva a povinnosti adresáta výzvy. Vzhledem k výše uvedenému lze uzavřít, že výzva nevykazuje materiální znaky správního rozhodnutí ve smyslu ust. § 65 odst. 1 s. ř. s.

Pokud se jedná o zodpovězení otázky, jestli lze ve vztahu k výzvě hovořit o naplnění shora zmíněného požadavku na dodržení určitého minima formálních prvků – formálních znaků, tak je namístě zkoumat, jestli:

• byl úkon (výzva) učiněn v rámci zákonem stanovené procedury pro vydání zkoumaného úkonu,[68]
• daný úkon (výzva) obsahuje náležitosti dle právních předpisů, a byla tak dodržena právem vyžadovaná formalizovaná podoba zkoumaného úkonu,[69]
• došlo k řádnému oznámení zkoumaného úkonu (výzvy) jeho adresátům,
• byla o zkoumaném úkonu (výzvě) vedena spisová, či jiná písemná dokumentace nebo alespoň nějaká spisová dokumentace.[70]

Co se týče první a druhé podmínky, tak lze konstatovat, že zkoumaný úkon tyto podmínky naplňuje, neboť ust. § 125h ProvPoz skutečně stanovuje proceduru vydávání výzvy a předmětné právní ustanovení stanovuje zákonné, obsahové a formální náležitosti výzvy, a existuje tak i formalizovaná podoba zkoumaného úkonu. Třetí podmínka je dle mého názoru taktéž splněna. Jestliže má výzva plnit svoji funkci, tak musí být vždy doručena do dispoziční sféry svého adresáta a musí dojít k jejímu řádnému oznámení ve smyslu zkoumané podmínky. Ohledně poslední podmínky jsem toho názoru, že tato podmínka je taktéž splněna. Výzva k uhrazení určené částky je vydávána prakticky vždy v písemné podobě (i navzdory skutečnosti, že ust. § 125h ProvPoz požadavek na její písemné vyhotovení výslovně nestanovuje), avšak s ohledem na její zákonem vyžadované obsahové a formální náležitosti si její vydání v jiné než písemné podobě nelze představit. Z tohoto důvodu je zřejmé, že o vydání výzvy bude typicky vedena alespoň nějaká spisová dokumentace, protože výzva běžně obsahuje číslo jednací nebo spisovou značku. Předmětná spisová dokumentace následně slouží jako podklad pro navazující rozhodování o spáchaném přestupku dle příslušného ustanovení ProvPoz, nebo jako podklad pro rozhodování o přestupku provozovatele vozidla dle ust. § 125f odst. 1 ProvPoz. Výzva tak vykazuje formální znaky správního rozhodnutí ve smyslu ust. § 65 odst. 1 s. ř. s.

Vzhledem k uvedeným skutečnostem lze učinit následující závěr. I přesto, že výzva vyhovuje požadavkům na dodržení určitého minima formálních prvků a vykazuje formální znaky správního rozhodnutí ve smyslu ust. § 65 odst. 1 s. ř. s., tak není rozhodnutím ve smyslu tohoto ustanovení, neboť zcela nevyhovuje materiálnímu pojetí správního rozhodnutí a nevykazuje potřebné materiální znaky. Nelze totiž hovořit o naplnění poslední podmínky spočívající v dotčení veřejných subjektivních práv adresáta výzvy v důsledku jejího vydání. Výzvu dle ust. § 125h ProvPoz tak nelze považovat ani za rozhodnutí ve smyslu ust. § 65 odst. 1 s. ř. s. a nelze se proti ní bránit žalobou proti rozhodnutí správního orgánu. Je tedy namístě souhlasit se závěry soudní judikatury,[71]^{, [72]} ve které bylo deklarováno, že výzva vydaná dle ust. § 125h ProvPoz není rozhodnutím ve smyslu ust. § 65 odst. 1 s. ř. s. S čím naopak nelze souhlasit, je názor soudů, že výzva údajně nevykazuje ani formální znaky rozhodnutí, protože jsem výše dospěl k závěru, že výzva tyto formální znaky jednoznačně vykazuje.

Lze se tedy proti výzvě dle ust. § 125h ProvPoz ve správním soudnictví vůbec nějakým způsobem bránit? Ze soudní judikatury[73] vyplývá, že pokud adresát výzvy nesouhlasí s obsahem výzvy k uhrazení určené částky, nezbývá mu nic jiného než určenou částku nehradit, vyčkat na zahájení správního řízení o přestupku, a své námitky tak uplatnit až v navazujícím správním řízení.[74]

Vzhledem k těmto závěrům je namístě otázka, jestli lze proti výzvě k uhrazení učené částky brojit alespoň prostřednictvím žaloby proti nezákonnému zásahu ve smyslu ust. § 82 s. ř. s. Dle judikatury Nejvyššího správního soudu[75] je ochrana podle ust. § 82 s. ř. s. důvodná pouze tehdy, pokud jsou kumulativně naplněny všechny podmínky stanovené v tomto ustanovení, a zejm. podmínka zkrácení na právech žalobce. Nejvyšší správní soud ve své judikatuře,[76] zabývající se vztahem výzvy k uhrazení určené částky a žaloby proti nezákonnému zásahu, toto zkrácení na právech žalobce shledal a zároveň připustil žalobní legitimaci adresáta výzvy k podání žaloby proti nezákonnému zásahu v situaci, kdy správní orgán po zaplacení uhrazené částky provozovatelem vozidla po stanovené splatnosti ve výzvě nevrátil provozovateli vozidla tuto po splatnosti uhrazenou částku, která představovala přeplatek. Toto nevrácení přeplatku tak Nejvyšší správní soud vyhodnotil jako zásah, kterým byl žalobce zkrácen na svých právech, tak jak předpokládá ust. § 82 s. ř. s. Lze tak s určitostí tvrdit, že v předmětné situaci se může adresát výzvy bránit prostřednictvím žaloby proti nezákonnému zásahu. Dovoluji si taktéž tvrdit, že se jedná prakticky o jedinou situaci bezprostředně související s výzvou, ve které je možné uvažovat o využití soudní ochrany ve správním soudnictví. Přípustnost žaloby proti nezákonnému zásahu v jiných situacích se jeví s přihlédnutím k nutnosti naplnění podmínky zkrácení na právech žalobce jako nepravděpodobná. Je tedy otázkou, jestli tato absence soudně správní ochrany není v rozporu s čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.[77] Uvedené skutečnosti a dovozený závěr o velmi omezené možnosti přezkumu výzvy před správními soudy tak jen zdůrazňuje nutnost zakotvení výslovného poučení adresátů výzvy o tom, že se skutečně v případě výzvy nejedná o správní rozhodnutí ve smyslu spr. řádu, příp. o rozhodnutí o přestupku ve smyslu přest. zák., kterým bylo autoritativně rozhodnuto o přestupku a o uložení pokuty, ale že se jedná pouze o výzvu k uhrazení určené částky.

Závěr

Z výše uvedených skutečností lze, i navzdory nedůsledné právní úpravě, učinit následující závěry ve vztahu k právní povaze a formě výzvy dle ust. § 125h ProvPoz. V případě výzvy se jedná o úkon správního orgánu, který má veřejnoprávní povahu a jeho užití ze strany správního orgánu lze označit za projev výkonu vrchnostenské veřejné správy. Smyslem a účelem této výzvy je umožnění neformálního a rychlého vyřízení méně závažných přestupků v dopravě za situace, kdy nedošlo k odhalení totožnosti pachatele přestupku. Jestliže je hlavním účelem a smyslem výzvy zachování určité neformálnosti, rychlosti a flexibility při jejím užívání, tak nelze výzvu považovat za správní rozhodnutí ve smyslu ust. § 67 spr. řádu a její uložení nelze považovat za správní řízení ve smyslu ust. § 9 spr. řádu. Výzvu taktéž nelze považovat ani za rozhodnutí o přestupku ve smyslu ust. § 93 přest. zák. a shodně pak její uložení za přestupkové řízení ve smyslu téhož zákona.

Výzvu je proto s ohledem na její povahu nutné chápat jako tzv. jiný úkon prováděný orgánem veřejné správy podle části čtvrté spr. řádu. Správní orgán vydávající výzvu je tak povinen postupovat dle příslušných zákonných ustanovení ProvPoz, dle právní úpravy tzv. jiných úkonů části čtvrté spr. řádu, a také v souladu se základními zásadami činnosti správních orgánů upravených v ust. § 2 až 8 spr. řádu. Zároveň se jedná o úkon, který se svými obsahovými a formálními náležitostmi na první pohled velmi podobá správnímu rozhodnutí. Předmětné podobnosti jsou pak bezesporu způsobilé zapříčinit z pohledu právního laika záměnu výzvy za rozhodnutí a adresát výzvy se může mylně domnívat, že „dostal pokutu“. Bylo by vhodné, aby ze strany zákonodárce došlo k zakotvení zákonné povinnosti správních orgánů ve výzvě adresáta výslovně poučit, že se skutečně v případě výzvy nejedná o správní rozhodnutí, kterým bylo autoritativně rozhodnuto o přestupku a o uložení pokuty, ale že se jedná pouze o výzvu k uhrazení určené částky.

Dále bylo dovozeno, že výzva nenaplňuje veškeré zákonné znaky správního rozhodnutí ve smyslu ust. § 65 odst. 1 s. ř. s. v jeho materiálně-formálním pojetí, neboť se nejedná o úkon veřejné správy, kterým by bylo zasaženo do veřejných subjektivních práv adresáta výzvy a do jeho právní sféry, a nelze tak hovořit o naplnění materiálních znaků správního rozhodnutí. To vše i navzdory skutečnosti, že dle mého názoru, odlišného od soudní judikatury, v případě výzvy byly naplněny formální znaky správního rozhodnutí a že byl dodržen minimální standard zákonem požadovaných formálních znaků. Výzva sama o sobě tak není přezkoumatelná před správními soudy prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, za určitých podmínek je však přezkoumatelná před správními soudy prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem. Tato absence možnosti širšího přezkumu výzvy ve správním soudnictví tak jen zdůrazňuje a podtrhuje závěr o nutnosti poučit adresáty výzvy, že se skutečně nejedná o správní rozhodnutí.

 

Mgr. Štěpán Vencl je advokátním koncipientem v AK Kužílek s. r. o. v Přerově a doktorandem na Katedře správního práva a finančního práva PF UP v Olomouci.

Ilustrační foto: Pixabay.com

---

[1] P. Vetešník a kol.: Dopravní právo, C. H. Beck, Praha 2016.

[2] Š. Vencl: Problematika ustanovení § 125h a souvisejících ustanovení zák. č. 361/2000 Sb., zákona o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, diplomová práce, vedoucí Martin Škurek, Univerzita Palackého, Katedra správního a finančního práva, Olomouc 2021, str. 19.

[3] P. Vetešník: Zkrácené řízení o některých přestupcích podle zákona o silničním provozu, Právní rozhledy č. 6/2013, str. 208-212.

[4] P. Mates, K. Šemík: Zamyšlení nad ústavností správního deliktu provozovatele vozidla, Jurisprudence č. 3/2013, str. 14-18.

[5] Nález ÚS ze dne 22. 5. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 15/16.

[6] Op. cit. sub 2, str. 13.

[7] Op. cit. sub 3, str. 208-212.

[8] Rozsudek NSS ze dne 26. 11. 2014, č. j. 1 As 131/2014-45.

[9] Blokové řízení bylo s účinností od 1. 7. 2017 nahrazeno příkazem na místě.

[10] Rozsudek NSS ze dne 26. 11. 2014, č. j. 1 As 131/2014-45.

[11] Op. cit. sub 3, str. 208-212.

[12] K tomuto pojmu blíže viz R. Michálek: Správní delikty na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, Wolters Kluwer ČR, a. s., Praha 2014, str. 230-232.

[13] Op. cit. sub 2, str. 21.

[14] Dopravní nehodou ve smyslu ust. § 47 ProvPoz je myšlena: „událost v provozu na pozemních komunikacích, například havárie nebo srážka, která se stala nebo byla započata na pozemní komunikaci a při níž dojde k usmrcení nebo zranění osoby nebo ke škodě na majetku v přímé souvislosti s provozem vozidla v pohybu“.

[15] H. Kučerová: Zákon o silničním provozu s komentářem a judikaturou, 4. aktualizované vydání podle stavu k 1. 10. 2018, Leges, Praha 2018.

[16] Op. cit. sub 1.

[17] Op. cit. sub 1, str. 35.

[18] K. Frumarová: Výtka dle zákona o státní službě – právní povaha, forma a důsledky, Acta Iuridica Olomucensia č. 3/2022, str. 25-37.

[19] Tamtéž.

[20] Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů.

[21] Usnesení č. 2/1993 Sb. předsednictva České národní rady o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součástí ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále „Listina“).

[22] Op. cit. sub 18.

[23] Op. cit. sub 2, str. 49.

[24] Rozsudek NSS ze dne 6. 9. 2019, č. j. 5 As 341/2018-42.

[25] Op. cit. sub 3, str. 208-212.

[26] D. Novopacký, P. Vetešník, K. Bezděkovský: Zákon o silničním provozu: komentář, Wolters Kluwer, Praha 2022, str. 845.

[27] Op. cit. sub 2, str. 16.

[28] Op. cit. sub 15, str. 779.

[29] Op. cit. sub 2, str. 16.

[30] Z. Fiala, K. Frumarová, E. Horzinková, M. Škurek: Správní právo trestní, Leges, Praha 2017, str. 188.

[31] D. Hendrych a kol.: Správní právo, Obecná část, 8. vyd., C. H. Beck, Praha 2012, str. 422.

[32] Op. cit. sub 2, str. 16.

[33] Metodika k usměrnění některých správních činností obecních úřadů obcí s rozšířenou působností, krajských úřadů a Magistrátu hl. m. Prahy v souvislosti se změnou zák. č. 361/2000 Sb. zákonem č. 297/2011 Sb., č. j. 8/2013-160-OST/5.

[34] Tamtéž, str. 7.

[35] Rozsudek NSS ze dne 26. 11. 2014, č. j. 1 As 131/2014-45.

[36] Rozsudek NSS ze dne 16. 3. 2021, č. j. 5 As 139/2020-37.

[37] Rozsudek NSS ze dne 6. 9. 2019, č. j. 5 As 341/2018-42.

[38] Rozsudek NSS ze dne 24. 7. 2019, č. j. 6 As 78/2019-45.

[39] Op. cit. sub 18.

[40] Op. cit. sub 26, str. 847.

[41] V. Sládeček: Obecné správní právo, 3. aktualizované a upravené vydání, Wolters Kluwer ČR, a. s., Praha 2013.

[42] L. Jemelka, K. Pondělíčková, D. Bohadlo: § 154 [Použití jiných ustanovení], in L. Jemelka, K. Pondělíčková, D. Bohadlo: Správní řád, 7. vyd., C. H. Beck, Praha 2023, marg. č. 3, str. 970.

[43] Tamtéž.

[44] Op. cit. sub 18.

[45] Op. cit. sub 2, str. 68.

[46] Tamtéž, str. 25.

[47] Rozsudek NSS ze dne 16. 3. 2021, č. j. 5 As 139/2020-37.

[48] Op. cit. sub 42, marg. č. 1. str. 510-532.

[49] S. Skulová: Správní právo procesní, 3. upravené vyd., Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, Plzeň 2017.

[50] Rozsudek KS v Hradci Králové ze dne 26. 6.1998, sp. zn. 30 Ca 169/1997.

[51] Op. cit. sub 42, marg. č. 1, str. 495-510.

[52] D. Bohadlo, J. Brož, S. Kadečka a kol.: Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich: Komentář, 2. vyd. [online], Wolters Kluwer, Praha 2022 [cit. 20. 1. 2024], dostupné z: https://www.aspi.cz/products/lawText/13/139/1/2.

[53] Op. cit. sub 18.

[54] K. Frumarová, T. Grygar, Z. Koudelka, L. Potěšil, O. Pouperová et al.: Správní soudnictví, Leges, Praha 2022, str. 154 a násl.

[55] Op. cit. sub 18.

[56] Op. cit. sub 18.

[57] Z. Kühn in Z. Kühn, T. Kocourek a kol.: Soudní řád správní. Komentář, Wolters Kluwer, Praha 2019, str. 514.

[58] Op. cit. sub 18.

[59] Rozsudek NSS ze dne 17. 10. 2019, sp. zn. 6 Ans 1/2013.

[60] Rozsudek NSS ze dne 20. 2. 2018, sp. zn. 9 As 336/2017.

[61] Usnesení NSS ze dne 23. 3. 2005, sp. zn. 6 A 25/2002.

[62] O. Pouperová: Kapitola 9. Rozhodnutí. Materiální pojetí správního rozhodnutí, in K. Frumarová, T. Grygar, O. Pouperová, M. Škurek: Správní právo procesní, 1 vyd., C. H. Beck, Praha 2021, str. 268.

[63] Rozsudek NSS ze dne 19. 5. 2016, sp. zn. 6 As 69/2016.

[64] Usnesení NSS ze dne 10. 7. 2018, sp. zn. 9 As 79/2016.

[65] Z. Kühn: § 65. Žalobní legitimace, in op. cit. sub 57, str. 515-516.

[66] Rozsudek KS v Hradci Králové ze dne 28. 6. 2021, sp. zn. 30 A 21/2021.

[67] Op. cit. sub 18.

[68] Usnesení NSS ze dne 10. 7. 2018, č. j. 9 As 79/2016-41.

[69] Usnesení NSS ze dne 17. 9. 2019, sp. zn. 1 As 436/2017.

[70] Z. Kühn in op. cit. sub 57, str. 515.

[71] Rozsudek KS v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 29. 7. 2014, sp. zn. 58 A 4/2014.

[72] Rozsudek NSS ze dne 6. 9. 2019, č. j. 5 As 341/2018-42.

[73] Tamtéž.

[74] Rozsudek NSS ze dne 18. 4. 2019, č. j. 1 As 26/2019-26.

[75] Rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2017, č. j. 4 As 117/2017-46.

[76] Rozsudky NSS ze dne 18. 12. 2019, č. j. 6 As 167/2019-36, a ze dne 11. 7. 2019, č. j. 9 As 138/2019-35.

[77] Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb., o sjednání Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a Protokolů na tuto Úmluvu navazujících.