Autor ve svém příspěvku shrnuje legislativní a judikatorní vývoj problematiky odškodnění zejména romských žen za protiprávní sterilizace v době od 1. 7. 1966 do 31. 3. 2012, s důrazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu a Evropského soudu pro lidská práva.

Vyrovnání s touto kapitolou naší minulostí trvalo dlouhých šestnáct let: první podnět k odškodnění žen, převážně šlo o ženy romského původu, které podstoupily protiprávní sterilizaci, dal totiž již v roce 2005 tehdejší veřejný ochránce práv Otakar Motejl, ale až do roku 2021 trvalo, než byl přijat speciální zákon o poskytnutí jednorázové peněžní částky osobám sterilizovaným v rozporu s právem a o změně některých souvisejících zákonů, zák. č. 297/2021 Sb.^[1]

Zákon se vztahuje na ženy postižené v období od 1. 7. 1966 do 31. 3. 2012.^[2] Jak známo, choval se režim po roce 1948 k romskému obyvatelstvu tak, že problémy s ním nechtěl vidět, resp. jejich řešení spatřoval především v represi.^[3] Romové byli více méně oficiálně považováni za občany druhé kategorie, nechtěná část obyvatelstva, jejichž počet by se měl snižovat, k čemu měl dokonce sloužit v 70. a 80. letech zavedené výplaty eugenicky motivovaných dávek za sterilizaci.^[4]

Příběhy postižených žen se přitom v mnohém opakovaly, byť se odehrávaly ve zdravotnických zařízeních v různých částech republiky. Mnohdy šlo o porod císařským řezem a ženám byl v době, kdy již několik hodin měly porodní bolesti, předložen formulář, že souhlasí se sterilizací, který tak nepochybně nemohl mít povahu svobodného a informovaného souhlasu, což následně potvrdila konstantní judikatura správních soudů, když rušila zamítavá rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví ve věci přiznání náhrad.^[5]

České soudy často odkazovaly na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva ve věci stížnosti romských žen proti Slovensku. Zmiňován byl zejména rozsudek ve věci V. C. versus Slovensko (stížnost č. 18968/07), kdy slovenské soudy odmítly přiznání nároku na odškodnění, který se opíral právě o to, že postižená nebyla řádně informována o zákroku, jeho následcích ani o možných alternativách, přičemž sterilizace měla následně devastující vliv na její zdravotní stav i společenskou situaci. Vnitrostátní soudy její žalobě nevyhověly s odůvodněním, že se zákrokem souhlasila, což stvrdila svým vlastnoručním podpisem. Evropský soud pro lidská práva dospěl ovšem k závěru, že dotyčná nemohla dát relevantní informovaný a svobodný souhlas a došlo k porušení čl. 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, protože byla vystavena nelidskému a ponižujícímu zacházení a čl. 8 úmluvy v podobě negativních dopadů na její soukromý a rodinný život, který je v romské komunitě specifický. V podstatě ke shodnému závěru dospěl ve věci N. B. versus Slovensko (stížnost č. 29518/10), kde byla situace o to choulostivější, že se jednalo o nezletilou. Evropský soud opět konstatoval, a to i s odkazem na rozsudek ve věci V. C., porušení čl. 3 a 8 Evropské úmluvy.

V obou případech bylo poukázáno na to, že sterilizace žen bez informovaného souhlasu postihla jednotlivce ze zranitelné etnické skupiny a třebaže se nepodařilo prokázat, že jednání personálu bylo motivováno organizovaným rasově motivovaným jednáním, neodpustil si soud připomenout, že právní a praktické nedostatky týkající se sterilizace, postihly zvláště členy romské komunity.^[6]

M. Tomisová v analýze judikátu ještě uvádí, že Česko podobné spory před Evropským soudem nečekají, protože její soudy nároky uznávají. Objevil se však jiný problém, když v roce 2008 Nejvyšší soud dovodil, že i právo náhradu nemajetkové újmy v penězích podle § 13 odst. 2 zák. č. 40/1964 Sb., občanský zákon, je právem majetkové povahy, které se promlčuje v obecné promlčecí době, tj. tří let. Tím by se stalo, že snad všechny nároky plynoucí z protiprávní sterilizace se fakticky staly nevymahatelnými. Nejvyšší soud sice dovodil, mj. i s odkazem na judikaturu Ústavního soudu, že právě v případě nároků plynoucích z nedobrovolné sterilizace by uplatnění námitky promlčení bylo v rozporu s dobrými mravy. Jenže byl to opět Ústavní soud, který celou věc problematizoval, když v jiném případě uplatnění nároků za neoprávněnou sterilizaci konstatoval, že výjimka se vztahuje pouze na případ, kdy by námitka promlčení byla v rozporu s dobrými mravy (což v konkrétním případě neshledal). ^[7]

To, že Česká republika byla ušetřena řízení před Evropským soudem, zachránil zákonodárce tím, že v § 4 odst. 2 zákona č. 297/2021 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky osobám sterilizovaným v rozporu s právem, stanovil, že nárok je třeba uplatnit nejpozději do tří let od účinnosti tohoto zákona (tj. 1. ledna 2022), jinak zaniká.

Tím však anabáze neskončila, protože Ministerstvo zdravotnictví vázalo vyplacení náhrad na prokázání neoprávněné sterilizace žadatelkami, čímž na ně přesunulo důkazní břemeno, které by je nemohly unést a nárok úspěšně uplatnit. Sotva lze říci, že mu šlo o náklady s náhradami spojené, protože, jak se pravilo v důvodové zprávě, s předpokládanou částkou, která měla být na odškodnění vydána, tj. 120 milionů Kč, se v příslušných kapitolách rozpočtu počítalo, spíše to lze označit za výraz jakési torpidity a neochoty vyložit právní předpis tak, aby odpovídal smyslu úpravy a její teleologii.

Naposledy se k tomu vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 8. 2024, č. j. 7 As 266/2023-47, při rozhodování o kasační stížnosti podané Ministerstvem zdravotnictví proti rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 15 Ad 2/2023‑46. Ten zrušil jeho rozhodnutí, jímž nepřiznal nárok na odškodnění za nezákonnou sterilizaci s poukazem na to, že bez zdravotnické dokumentace, která byla zřejmě skartována, nelze žádost shledat jako oprávněnou. Městský soud i s odkazem na svoji konstantní judikaturu dovodil, že stěžovatel pochybil, pokud zůstal pouze na požadavku zdravotnické dokumentace jako „korunního“, resp. snad až výlučného důkazu. Ministerstvu zejména vytkl, že nesplnilo poučovací povinnost, především pokud se týče možnosti předložit další důkazní prostředky.

Obsah kasační stížnosti lze ve stručnosti shrnout tak, že v daném případě jde o řízení o žádosti, kde mají projevovat svoji aktivitu především účastníci řízení a k jeho povinnostem patří chránit veřejný zájem, a označilo napadený rozsudek za nepřezkoumatelný.^[8]

Nejvyšší správní soud se ovšem postavil za závěr přijatý městským soudem, potažmo i argumenty žalobkyně. Bez přehánění lze říci, že v poměrně stručném rozsudku, celkově o 30 bodech, se brilantně vyrovnal s řadou složitých interpretačních problémů, které vyložil s ohledem na účel a funkci úpravy.

Pomineme-li tvrzení o nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu, což byl argument spíše okrajový, jádro rozsudku spočívá v řešení otázky, byla-li dodržena veškerá kritéria potřebná k naplnění povinnosti zjistit stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti (§ 3 správního řádu) a ochranou veřejného zájmu, resp. „rozumné rovnováhy mezi povinností tvrzení a důkazní nouze žadatelek v řízení podle zák. č. 297/2021 Sb. na straně jedné a naopak povinností správního orgánu zjistit stav věci bez důvodných pochybností“. Dovodil zde, že v úvahu je nutno brát dílem i extralegální kritéria, což s odkazem na své jiné rozhodnutí argumentoval tím, že „je třeba postupovat citlivě s ohledem na situaci žadatelek. Správní orgány by jim proto měly vycházet maximálně vstříc, a to tím spíše, že na jim způsobené újmě má zásadní podíl stát, který se svá pochybení snaží alespoň do jisté míry odčinit“.^[9] Poukázal na to, že stát nese největší odpovědnost za samotné protiprávní sterilizace, tak za to, že včas nepřijal dostatečně efektivní právní úpravu, která by těmto jevům zabránila, resp. zajistila odškodnění obětí.^[10]

Soud připomněl, že řízení o odškodnění je značně specifické z celé řady důvodů, z nichž zmínil mimo jiné intimní povahu zákroku, o jehož existenci se postižená osoba nebude často šířit mimo kruh úzké rodiny, a jejímu zranitelnému postavení a rasovém podtextu sterilizací, protože většinu postižených tvořily ženy romského původu. Proto výslovně zdůraznil, že k prokázání skutkového stavu je třeba využít veškeré prostředky, které mohou osvětlit stav věci, a je na aktivitě správních orgánů, aby je aktivně vyhledaly. Lze říci, že soud zde přistoupil na obrácené důkazní břemeno, obdobně jako je tomu u antidiskriminačního zákona, resp. § 133a o. s. ř.

S ohledem na povahu předmětu úpravy zák. č. 297/2021 Sb. odmítl tradiční rozdíly mezi řízením o žádosti a zahajovaném ex officio, protože jejím hlavním smyslem je odčinit křivdy, které způsobil stát, a uzavřel tak, že „postačí, pokud žadatelka o peněžitou dávku předestře na první pohled plausibilní tvrzení, že v rozhodném období podstoupila sterilizaci v rozporu s právem“ a je na správních orgánech, aby prokazovaly opak.

Osvojena nebyla ani námitka, že poučovací povinnost podle § 4 odst. 2 o. s. ř. se vztahuje pouze na procesní práva a povinnosti, kdežto zde by se měla týkat i práv hmotných. Poučení, které se žalobkyni dostalo, označil za nedostatečné, protože se omezilo fakticky na sdělení, že se může seznámit s podklady pro rozhodnutí, z něhož bylo zřejmé, že zdravotnická dokumentace není k dispozici, třebaže jí měl s ohledem na její statut a charakter projednávané věci srozumitelně vysvětlit, co může učinit, aby přispěla ke zjištění stavu věci, čili zjištění, že došlo k neoprávněné sterilizaci, a sám aktivně vyhledávat podklady, resp. učinit kroky k jejich vyhledání a vyzvat k součinnosti, jak to ukládá § 50 odst. 2 správního řádu a § 6 odst. 2 zák. č. 297/2021 Sb.

Možnost zamítnout žádost o peněžitou částku za neoprávněnou sterilizaci Nejvyšší správní soud ve svém zásadním rozsudku k této problematice ze dne 4. 7. 2024, č. j. 9 As 61/2023-65,[11] na který odkázal i citovaný rozsudek č. j. 7 As 266/2023-47, celkově zredukoval na tři situace:

1. obstará-li správní orgán zdravotnickou dokumentaci, že k sterilizaci buď vůbec nedošlo nebo se tak stalo, ale ta nebyla protiprávní;
2. při neexistenci této dokumentace nebudou tvrzení žadatelky na první pohled hájitelná, což musí prokazovat správní orgán;
3. ačkoli budou tvrzení žadatelky hájitelná, správní orgán je zpochybní a prokáže, že existuje jiné objektivní vysvětlení.

Jak tedy patrno, bude naplnění kterékoli z uvedených podmínek značně obtížné, a troufám si říci, že snad až nemožné.

Třebaže Městský soud v Praze a následně Nejvyšší správní soud zaujaly již dříve v obdobných věcech shodná stanoviska, zdá se, že Ministerstvo spravedlnosti je opakovaně oslyšelo, a lze jen doufat, že „zvýšený hlas“, který tentokrát zazněl, již tuto kauzu jednou pro vždy uzavřel.

 

doc. JUDr. Pavel Mates, CSc., pedagog na Vysoké škole finanční a správní Praha a na FSE UJEP v Ústí nad Labem

Ilustrační foto: Pixabay.com

---

[1] Dostupné na https://eso.ochrance.cz/Nalezene/Edit/2596.

[2] Rozhodné období pro uplatnění nároku je stanoveno rokem 1966, kdy byl přijat zák. č. 20 Sb. o péči o zdraví lidu, který v § 27 umožňoval sterilizaci k žádosti nebo se souhlasem dotčené osoby, a rokem 2021, kdy byl vydán zákon č. 372/2021 Sb., o zdravotních službách, který upravil institut svobodného a informovaného souhlasu.

[3] Nelze ovšem nepřipomenout, že i v období předmnichovské republiky, a zvláště pak za tzv. II. republiky byla preferována především opatření donucovací, např. v podobě kárných pracovních táborů, kam byli Romové zavíráni jakožto osoby práce se štítící (např. P. Mates: Mezi Mnichovem a Berlínem. Státoprávní problémy druhé republiky, Masarykova univerzita, Brno 1992, str. 131-132); příkladem byl zákon o trvalém usídlení kočujících osob, zák. č. 74/1958 Sb., který přetrval až do roku 1998. Jaký efekt tento zákon přinesl, vystihl mistrně ve svém filmu Skřivánci na niti Jiří Menzel ve scéně o svatební noci hodného dozorce vězeňkyň s romskou nevěstou.

[4] Viz např. § 35 vyhlášky Ministerstva zdravotnictví a sociálních věcí č. 152/1988 Sb.; právní úprava byla doplňována řadou metodických příruček a směrnic Ministerstva zdravotnictví.

[5] Zevrubně k tomu viz P. Šustek, T. Holčapek: Informovaný souhlas. Teorie a praxe informovaného souhlasu ve zdravotnictví, Wolters Kluwer, Praha 2007; P. Svoboda: Informovaný souhlas pacienta při lékařských zákrocích (Teoretická východiska, Úmluva o biomedicíně), Správní právo č. 3/2004, str. 140-202; např. rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 14 Ad 9/2022 a rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 290/2022.

[6] Analýzu viz M. Tomisová: Věc V. C. proti Slovensku (Sterilizace romské ženy bez jejího souhlasu), Přehled judikatury Evropského soudu pro lidská práva č. 1/2012, str. 46 a násl.

[7] Rozsudky Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 2819/2009-163 a sp. zn. 30 Cdo 1528/2014; nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 309/95 a usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 7/13. Problematicky ovšem vyznívá rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Maděrová versus Česká republika, stížnost č. 32812/13, kdy z čistě formálních důvodů neshledal, že by nárok na odškodnění za nemajetkovou újmu byl oprávněný, protože námitka nebyla vznesena pro rozpor s dobrými mravy.

[8] Viz k tomu např. K. Frumarová, T. Grygar, O. Pouperová, M. Škurek: Správní právo procesní, C. H. Beck, Praha 2021, str. 208-209.

[9] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2023, č. j. 4 As 290/2022-42.

[10] To, že sterilizace představuje významný a nezvratný zásah do tělesné integrity a soukromí ženy, zdůraznily snad všechny soudy, přičemž jeho škodlivost je násobena ještě tím, že nikdy nepředstavuje zdraví zachraňující úkon.

[11] O důležitosti tohoto rozsudku svědčí, že na něj považoval Nejvyšší správní soud ve svých tiskových zprávách výslovně upozornit, dostupné na https://www.nssoud.cz/aktualne/tiskove-zpravy/detail/nejvyssi-spravni-soud-vyjasnil-podminky-a-postup-pri-odskodnovani-protipravnich-sterilizaci.