Zastavování dlouhodobě bezvýsledných exekucí v rozměru právně výkladovém, ústavním a společenském

30. 11. 2022 Eva Dvořáková Žádné komentáře

S účinností od 1. ledna 2022 došlo k rozsáhlé novele exekučního práva provedené zákonem č. 286/2021 Sb. Jejím prostřednictvím se dosavadní materie exekučního práva rozšířila mimo jiné o řadu tzv. amnestujících institutů, mezi které patří Milostivé léto I, zastavování tzv. marných bagatelních exekucí a zastavení dlouhodobě bezvýsledných exekucí. Dále pak počínaje dnem 1. září 2022 nabyl účinnosti zákon č. 214/2022 Sb., který upravuje zejména Milostivé léto II. Lze tak pozorovat legislativní snahy inkorporovat do oblasti exekučního práva principy, které jsou charakteristické zejména pro insolvenční právo. Nelze však souhlasit s tím, že se jedná o krok správným směrem, protože exekuční a insolvenční řízení plní v rámci právního řádu České republiky zcela odlišnou úlohu. Obě řízení byla původně legislativně vystavěna na zcela odlišných základech a jejich umělé přibližování je pro fungování právního státu škodlivé.

Ze všech výše uvedených institutů je v současné době největší pozornost upřena na zastavování dlouhodobě bezvýsledných exekucí upravené v § 55 odst. 7 až 13 ex. řádu. V první části příspěvku předložím procesní postup včetně praktické aplikace výše uvedené části zákona z pohledu soudního exekutora.

Ve druhé kapitole se zaměřím na atributy ústavnosti, systematiky úpravy v kontextu exekučního práva a společenské prospěšnosti. Poslední část věnuji vybraným praktickým důsledkům předmětné úpravy. V závěru se zamyslím nad směřováním legislativy exekučního práva.

Z hlediska využívaných zdrojů musím konstatovat, že se potýkám s jejich nedostatkem. Důvodem je především skutečnost, že příspěvek převážně reaguje na právní úpravu, která se bude aplikovat až po 1. lednu 2023. O to intenzivněji jsem projednávanou problematiku konzultoval s odborníky z řad soudních exekutorů. Okrajovým způsobem jsem využíval mé odborné články nebo komentářovou literaturu týkající se úpravy zastavování marných bagatelních exekucí nebo Milostivého léta II.

1. Zastavování dlouhodobě bezvýsledných exekucí – procesní postup

1.1 Obecně

Výše bylo uvedeno, že právní materie exekučního řádu byla o zastavování dlouhodobě bezvýsledných exekucí rozšířena prostřednictvím novely exekučního práva provedené zákonem č. 286/2021 Sb. Právní úprava tradičního a aplikačně srozumitelného institutu zastavení exekuce obsahuje nově od 1. ledna 2022 v § 55 odst. 7 až 13 ex. řádu procesní postup zastavování dlouhodobě bezvýsledných exekucí. Z hlediska legislativně technického zvolil zákonodárce tzv. vrstvenou legislativu,[1] kdy původních šest odstavců upravuje zastavení exekuce jako jediný opravný prostředek v exekuci. K nim nově přibylo dalších sedm odstavců upravujících speciální důvod zastavení exekuce. Proto legislativní vyjádření § 55 ex. řádu aktuálně nemusí pro řadu adresátů normy působit systematickým dojmem.

Podle § 10 bodu 2 zák. č. 214/2022 Sb., o zvláštních důvodech pro zastavení exekuce a o změně souvisejících zákonů, dopadá úprava zastavování dlouhodobě bezvýsledných exekucí i na řízení zahájená přede dnem 1. ledna 2022.[2] Došlo tak k novelizaci původního přechodného ustanovení uvedeného v zákoně č. 286/2021 Sb.[3] V této souvislosti nelze než souhlasit s tím, že „novelizace již účinných přechodných ustanovení je nepřípustná nejen proto, že se to nedělá, ale proto, že to často vede k protiústavním následkům pro adresáty normy. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně a trvale připomíná spjatost principu předvídatelnosti důsledků právního předpisu s principy právního státu“.[4]

Pominu-li procesní postup, včetně právních důsledků (ne)zaplacení zálohy, nemohu než uzavřít, že zákonodárcem v úpravě v § 55 odst. 7 ex. řádu je založena maximálně přípustná doba, po kterou může být exekuce vedena bez toho, aniž by se oprávněný ex lege musel podílet na nákladech exekuce v těch řízeních, kde dosud nedošlo k žádnému uspokojení vymáhané povinnosti, ledaže je exekucí postižena nemovitá věc.

1.2 Základní právní předpoklady

Základní právní předpoklady zastavování dlouhodobě bezvýsledných exekucí jsou upraveny v § 55 odst. 7 ex. řádu. Předně platí, že úprava se užije v řízeních, kde po dobu posledních 6 let počítaných po vyznačení doložky provedení exekuce[5] nedošlo k žádnému plnění.[6] Uhrazení, byť jen jedné koruny, nelze vyložit jinak, než že na uvedenou exekuci úprava nedopadá.[7] Ve výčtu základních předpokladů aplikace normy je explicitně vymezena pouze jedna negativní podmínka. Úprava se neužije v případě, že exekucí je postižena nemovitá věc.[8] K zastavení rovněž nedojde ani v případě, je-li exekuční řízení podle zvláštního předpisu přerušeno nebo pokud další právní předpis stanoví, že exekuci nelze provést.[9]

Exekutor tak při zkoumání naplnění zákonných znaků úpravy nerozlišuje, jestli je účastníkem[10] fyzická, nebo právnická osoba. Ani jestli oprávněným je veřejnoprávní nebo soukromoprávní subjekt, jako v případě Milostivého léta I a II. Nezohledňuje výši pohledávky oprávněného, kterou byl povinen zkoumat při zastavování tzv. marných bagatelních exekucí. Současně nezjišťuje, jaký exekuční titul[11] byl podkladem pro zahájení exekučního řízení. Lze tak přijmout závěr, že exekutor zkoumá toliko plnění po dobu posledních 6 let počítaných po vyznačení doložky provedení exekuce, dále pak, jestli došlo v exekuci k postižení nemovité věcí (nebo podílu na nemovité věci), a skutečnost, zda se jedná o exekuci uvedenou v § 55 odst. 9 ex. řádu.[12]

Obsahem § 55 odst. 12 ex. řádu jsou definované procesní situace, pro které shodně platí, že lhůta posledních 6 let počítaných po vyznačení doložky provedení exekuce neběží (exekuce nepeněžitého plnění; doba, po kterou probíhala některá dílčí řízení; doba, po kterou byla exekuce jako celek odložena).

V praxi to bude pro exekutora znamenat značný nárůst administrativní agendy v otázce individuálního posuzování jednotlivých exekucí. Výkladově nejasné mohou být situace běhu lhůty v případě podání procesního návrhu odmítnutého z důvodu nesrozumitelnosti atd.

1.3 Bezvýslednost exekuce

Výše bylo uvedeno, že hlavním znakem úpravy je bezvýslednost. Ta je definována jako doba posledních 6 let počítaných po vyznačení doložky provedení exekuce, kdy nedošlo k žádnému plnění, ledaže je exekucí postižena nemovitá věc. Na tomto místě je však nutné připomenout, že bezvýslednost založená § 55 odst. 7 ex. řádu se zcela obsahově odchyluje od bezvýslednosti výkonu rozhodnutí tak, jak ji známe z § 268 odst. 1 písm. e) o. s. ř.[13]

Zákonodárcem definovanou podmínku v § 55 odst. 7 ex. řádu tak nelze vnímat jako bezvýslednost v pravém slova smyslu. Mám za to, že zastavování dlouhodobě bezvýsledných exekucí má dopadat především na ty exekuce, u kterých mimo podmínek uvedených v § 55 odst. 7 ex. řádu by navíc mělo být vysoce pravděpodobné, že ani do budoucna nelze očekávat byť jen částečné plnění.[14] V přímém rozporu s touto vyřčenou premisou jsou pak exekuce, ve kterých sice jsou naplněny podmínky podle § 55 odst. 7 ex. řádu, ovšem z obsahu zjištěného majetku lze usuzovat, že v budoucnu k plnění nepochybně dojde (např. podle výše srážek ze mzdy a současného pořadí). Odhlédnout nelze ani od případů, kdy sice v určeném období nedošlo k žádnému plnění, ale již po nějakou dobu probíhá např. dědické řízení nebo se povinný opakovaně procesními i mimoprocesními prostředky snaží systematicky vyhnout nebo oddálit provedení exekuce atd. V obdobných případech ani nelze vyloučit, že exekutor využije možnost podle § 55 odst. 9 ex. řádu (k tomu více v oddíle 1.4.1).

Bezvýslednost definovaná v § 268 odst. 1 písm. e) o. s. ř. je z pohledu exekučního práva považována za tradiční, navíc s bohatým judikatorním základem. Definování další bezvýslednosti, byť do lex specialis, směřuje ke zbytečné potřebě nového výkladu a rozhodnutím vyšších soudů. Hodnocení ohledně toho, že zvolenou definici bezvýslednosti považuji za nesystémovou v rámci úpravy exekučního řízení, obsahuje dále podkapitola 2.2.

1.4 Záloha na další vedení exekuce

Jsou-li splněny všechny výše uvedené právní předpoklady, vyzve[15] exekutor oprávněného, aby ve lhůtě do 30 dnů sdělil, zda souhlasí se zastavením exekuce, nebo aby ve stejné lhůtě sdělil,[16] že se zastavením exekuce nesouhlasí. Záloha na další vedení exekuce činí 500 Kč.[17] Zákon neukládá, že výzva musí být ve formě usnesení. Zvolí-li však exekutor formu usnesení, nebude proti němu na základě § 202 odst. 1 písm. a) o. s. ř. odvolání přípustné. Vadným nebude postup exekutora, který výzvu učiní i prostým přípisem, a to i hromadně ve více věcech ve prospěch téhož oprávněného. Proti výzvě, i pokud bude vydána formou usnesení, není opravný prostředek přípustný.

Úprava nezakládá, na rozdíl o zastavování tzv. marných bagatelních exekucí, exekutorovi žádnou lhůtu, dokdy musí oprávněného vyzvat. Bylo-li již výše uvedeno, že exekutor v řadě případů bude muset exekuce posuzovat individuálně, musí účastníci spravedlivě očekávat, že doba, za kterou dojde k případnému zastavení exekuce, bude úměrná administrativní i ekonomické náročnosti popisovaného procesu. Lze si tak dokonce představit, že exekutor bude formálně řízení zastavovat až v poslední čtvrtině roku 2023, nebo dokonce v průběhu roku 2024.

V § 55 odst. 10 ex. řádu je upraven procesní postup, ve kterém může exekutor, jsou-li pro to zvlášť závažné důvody, rozhodnout, že oprávněný je zproštěn od složení zálohy na další vedení exekuce. Předpokladem je, že oprávněný podá návrh do 10 dnů od doručení výzvy ke složení zálohy. V této části se jedná o obdobnou procesní možnost jako v případě § 138 o. s. ř. Proto lze v případě výkladových nejasností přiměřeně odkázat na odbornou literaturu nebo judikaturu vztahující se k uvedenému ustanovení občanského soudního řádu.

1.4.1 Privilegované exekuce

Zákon podává v § 55 odst. 9 ex. řádu taxativní výčet exekucí, ve kterých je oprávněný zproštěn od složení zálohy na další vedení exekuce. Podstatné rovněž je, že na tyto exekuce nedopadá úprava § 55 odst. 11 věty druhé až čtvrté ex. řádu (prodloužení lhůty je možné nejvýše dvakrát, včetně zákazu překročení nepřerušeného trvání exekuce po sobě následujících 12 let od vyznačení doložky provedení exekuce).

Lze očekávat, že z uvedeného výčtu bude zřejmě nejvíce diskutovanou ta, která se týká zproštění od složení zálohy, pokud by zastavení exekuce odporovalo dobrým mravům. Koncepci výčtu v § 55 odst. 9 ex. řádu vnímám tím způsobem, že zákonodárce předkládá vybrané exekuce, u nichž má zájem na jejich nepřetržitém vymáhání bez ohledu limitace dalších lhůt. Opakem je § 55 odst. 10 ex. řádu, kde je zproštění od složení zálohy odvislé od poměrů oprávněného.

Úvaha nad tím, jestli by zastavení konkrétní exekuce odporovalo dobrým mravům, přísluší toliko exekutorovi. Svojí úvahou by však neměl rozšiřovat výčet negativních podmínek aplikace normy uvedené v § 55 odst. 7 ex. řádu. Je nezbytné, aby úvaha byla založena na objektivních skutečnostech získaných úřední činností, které lze zpětně přezkoumat. V každém případě musí vždy především zohledňovat princip nestrannosti a nezávislosti.

Jako obecný příklad lze uvést např. posouzení osoby oprávněného nebo původ exekučního titulu (např. výživné pro neprovdanou matku). Dalšími důvody, u kterých mám za to, že splňují rozpor s dobrými mravy, jsou zjevné a účelové snahy povinného vyhnout se úkonům exekutora (např. neúčinná právní jednání nebo zatajení či zcizení věcí v rozporu s § 44a odst. 1 ex. řádu).[18]

Za nesprávný bych ovšem zřejmě nepovažoval ani postup exekutora, který by uvedeným způsobem rozhodl, pokud by měl pochybnost u skutečné bezvýslednosti. Nemravnost totiž nelze posuzovat toliko z pohledu jen jednoho účastníka řízení, tedy povinného, ale také i optikou oprávněného. Proto lze nemravnost spatřovat in eventum i v tom, že oprávněný, který byl v minulosti bdělý[19] a doposud trpělivě čeká na první pořadí, bude muset nyní vynaložit ekonomický výdaj k tomu, aby jeho pořadí bylo zachováno. Pokud tak neučiní, výrazně zlepší pořadí ostatních věřitelů, kteří exekuční návrh podali paradoxně později.

V souvislostech výše uvedených lze očekávat, že problematika zproštění od složení zálohy na další vedení exekuce, pokud by zastavení exekuce odporovalo dobrým mravům, může být v budoucnu předmětem rozhodování vyšších soudů.

1.5 Prodloužení doby bezvýsledné exekuce

Složením zálohy se podle § 55 odst. 11 prodlužuje lhůta 6 let počítaných po vyznačení doložky provedení exekuce o další 3 roky. Její prodloužení je možné však nejvýše dvakrát. Po uplynutí prodloužené lhůty první,[20] resp. druhé, exekutor exekuci zastaví. Zákonodárce definuje maximální možnou dobu, po kterou může být exekuce vedena v době po vyznačení doložky za předpokladu, že nedošlo k žádnému plnění.

Exekuce nesmí v nepřerušeném trvání překročit po sobě následujících 12 let od vyznačení doložky provedení exekuce nebo posledního vymoženého plnění.[21] Podstatným účinkem složení zálohy je, že soud zamítne případný návrh na zastavení pro nemajetnost.[22]

1.6 Zastavení bezvýsledné exekuce

Jestliže oprávněný vyslovil k výzvě exekutora souhlas se zastavením exekuce nebo lhůta podle § 55 odst. 7 ex. řádu uplynula marně, má exekutor zákonnou dispozici takovou exekuci zastavit. Stejným způsobem bude postupovat také v případě, pokud oprávněný nebyl podle § 55 odst. 10 ex. řádu od složení zálohy na náklady exekuce zproštěn rozhodnutím exekutora nebo bylo-li mu zproštění odňato s tím, že do 15 dnů od doručení takového rozhodnutí nesloží zálohu na další vedení exekuce.

Zastavením exekuce nejsou dotčeny účinky již provedených úkonů a zejména již vymožená plnění. Podstatným rozdílem oproti zastavování tzv. marných bagatelních exekucí je, že lze pohledávku, která byla předmětem zastavené exekuce, uplatňovat před soudem nebo jiným orgánem. V této souvislosti platí podle § 90 odst. 3 věty druhé ex. řádu, že je-li exekuce vedena pro pohledávku, při jejímž vymáhání již byla jednou exekuce zastavena, nebo k vymožení nákladů řízení z exekuce, která byla zastavena a náklady řízení nebyly zaplaceny, požádá exekutor oprávněného o přiměřenou[23] zálohu na náklady exekuce.

1.7 Náklady bezvýsledné exekuce

Základní principy, ze kterých exekutor bude při určování nákladů vycházet, jsou obsaženy v § 55 odst. 13 ex. řádu.

Lze tak definovat dvě pravidla.

První se týká nároku exekutora na určení nákladů exekuce. Podle něho má exekutor nárok na náklady exekuce ve výši minimální odměny a paušální náhrady hotových výdajů určených shodně podle exekučního tarifu.[24]
Druhé pravidlo se vztahuje k uspokojení určených nákladů. Platí, že náklady exekuce se uspokojují ze zálohy na náklady exekuce nebo ze zálohy na další vedení exekuce. Pokud určené náklady exekuce přesahují zálohu na náklady exekuce nebo zálohu na další vedení exekuce, pak právo exekutora na náklady exekuce v části přesahující výši složené zálohy zaniká. Úprava současně nevylučuje určení nákladů oprávněného.

Předně podle § 3 ex. řádu platí, že exekutor vykonává exekuční a další činnost za úplatu.[25] Ve vztahu k určení nákladů exekuce je nutné dále vycházet především z § 87 ex. řádu. Konkrétně nesmí být opomenut odst. 2, který oprávněnému přiznává právo na náhradu nákladů s tím, že je hradí povinný. A dále pak odst. 4, podle kterého náklady exekuce hradí exekutorovi povinný.

Nelze se tak spokojit s čistě gramatickým výkladem § 55 odst. 13 ex. řádu, podle kterého právo exekutora na náklady exekuce v části přesahující výši složené zálohy zaniká. Citovanou část ustanovení je nutné považovat za legislativní chybu. V opačném případě jej považuji za nesouladné s Ústavou (k tomu více podkapitola 2.1). Pokládám si otázku, jak a kdy mohou zaniknout uložené náklady exekutorovi, které má hradit povinný. Proč by měl exekutor náklady určovat, když zaniknou? A k jakému okamžiku mají zaniknout?[26] Komentovaná část zákona je tak zcela nesrozumitelná. Z oblasti exekučního práva mi není ani znám analogický případ. Proto mám za to, že jediným možným výkladem je, že určené náklady exekutora a oprávněného nemohou zaniknout a je následně i možné po právní moci usnesení je uplatnit vůči povinnému (např. podáním exekučního návrhu).

S výše uvedeným závěrem souvisí i další důsledek. Nebyla-li zákonodárcem zvolena obdobná právní konstrukce ohledně nákladů exekuce jako u zastavování tzv. marných bagatelních exekucí,[27] lze si jednoduše představit situaci, kdy usnesení o zastavení exekuce bude v části určených nákladů exekuce novým exekučním titulem v neprospěch povinného. Jak bylo výše popsáno (podkapitola 1.6), není ani vyloučeno, že oprávněný opětovně uplatní pohledávku v nové exekuci. Proto nezamýšleným důsledkem aplikace normy v praxi bude objektivní vznik vykonatelných exekučních titulů vůči týmž povinným znějících na náklady oprávněného a nejspíše i na náklady exekuce.

2. Cui bono?

Právní úpravu zastavování dlouhodobě bezvýsledných exekucí považuji za problematickou hned z několika aspektů. Jsou jimi ústavnost, systematika úpravy v kontextu celého exekučního řízení a společenská prospěšnost.

Postupně se pokusím o hodnocení všech vyjmenovaných atributů. V úvodu jsem zmínil nedostatek odborných zdrojů k materii, o níž v tomto příspěvku pojednávám. Právě z těchto důvodů budu níže předkládat toliko vlastní původní právní názory bez toho, aniž bych je mohl konfrontovat s odbornou literaturou nebo judikaturou.

2.1 Hodnocení ústavnosti

Na pomyslném vrcholu posuzování jakékoliv právní normy je její ústavnost. Při úvaze nad ústavností zastavování dlouhodobě bezvýsledných exekucí vycházím předně ze skutečnosti, že úprava v § 55 odst. 7 až 13 ex. řádu dopadá i na řízení zahájená před účinností zák. č. 286/2021 Sb. (k tomu více v podkapitole 1.1). Lze tak konstatovat, že podle znění § 10 odst. 1 zák. č. 214/2022 Sb. byla ve vztahu k užití úpravy zastavování dlouhodobě bezvýsledných exekucí založena pravá retroaktivita.

Díky pravé retroaktivitě dopadající na exekuční řízení zahájená nejpozději do 31. prosince 2021 mám za to, že právní úprava výrazně negativně dopadá na podnikatelské subjekty (oprávněného a exekutora).

Pravá retroaktivita je v rozporu s principem legitimního očekávání věřitele při uplatňování jeho judikovaného nároku prostřednictvím exekučního řízení. Oprávněný je v exekučních řízeních zahájených nejpozději do dne 31. prosince 2021 úpravou v § 55 odst. 7 až 13 ex. řádu omezen v tom, že nemůže i nadále uplatňovat svůj nárok ve vybraných exekucích, ledaže řádně a včas uhradí zálohu na další vedení exekuce. V okruhu takových řízení je navíc upozaděna rovněž dispoziční zásada oprávněného. Toliko oprávněný totiž má vedle možnosti podat exekuční návrh i právo kdykoliv za řízení učinit návrh na zastavení exekuce. Zvolenou úpravou je také zcela upozaďováno římskoprávní pravidlo vigilantibus iura scripta sunt (podrobněji v oddílu 1.4.1).

Pro postavení exekutora dlouhodobě platí závěr (srov. Pl. ÚS 14/17), že exekutor je podnikatelem[28] nesoucím podnikatelské riziko. Absentuje u něj možnost vykonávat jinou úplatnou činnost. Exekutor je současně orgánem veřejné moci i osobou samostatně výdělečně činnou. Je-li jediným příjmem exekutora při výkonu exekuční a další činnosti jeho odměna,[29] nelze mu bez adekvátní ekonomické náhrady odejmout, byť vrchnostenským aktem, možnost nabývat majetek, který je mimo jiné také nutný k zajištění ekonomického chodu exekutorského úřadu. Navíc v době dramaticky zhoršené ekonomické situace.

V souvislosti s náhradou exekutorovi ve všech řízeních zastavených postupem podle § 55 odst. 7 až 13 ex. řádu si pokládám otázku, jakou odlišnost spatřoval zákonodárce při konstruování náhrady v právním režimu zastavování tzv. marných bagatelních exekucí, na které se podílel stát (paušální náhrada nákladů exekuce byla exekutorovi hrazena státem), a zastavování dlouhodobě bezvýsledných exekucí (náklady v zásadě ponese dlouhodobě nemajetný povinný). V obou případech nelze exekutorovi odepřít, že i při vedení dlouhodobě bezvýsledných řízení musel vynaložit značné ekonomické prostředky. Z hlediska nastavení parametrů porovnávaných zastavovacích důvodů i samotného procesu shledávám rozdíl toliko v tom, že u bagatelních exekucí byla zákonem určena výše pohledávky oprávněného. Jiný podstatný rozdíl mi zřejmý není. Proto považuji odchýlení od toho, že stát nese náklady exekuce, za zcela nesystémové. Navíc s negativními důsledky popsanými výše (vznik nového exekučního titulu vůči povinnému).

Domnívám se, že výše nastíněný pohled, zejména pak hodnocení dopadu úpravy v § 55 odst. 7 až 13 ex. řádu na podnikatelskou veřejnost (oprávněný, právní zástupce, exekutor), nesporně bude v blízké budoucnosti posuzován u Ústavního soudu.

2.2 Hodnocení systematiky úpravy v rámci exekučního řízení

Předně musím uvést, že jsem plně srozuměn s tím, jaký záměr sleduje zákonodárce zastavením dlouhodobě bezvýsledných exekucí. Tvrdím však, že zvolil nešťastnou systematiku, navíc bez žádného technického nastavení. Prostor pro zlepšení vidím ve dvou aspektech.

Prvním je příliš obecná plošnost dopadů úpravy. Jediným negativním kritériem je, že exekucí je postižen nemovitý majetek. V této souvislosti ovšem nespatřuji větší rozdíl v bezvýslednosti u exekuce, kde povinný nemá žádnou nemovitost, oproti exekuci, kde vlastní podíl 1/1000 blíže neurčené a rozměrově zanedbatelné ostatní plochy. Opakem pak je situace, kdy exekuce je podle parametrů § 55 odst. 7 dlouhodobě bezvýsledná, ale lze očekávat v nejbližší době alespoň částečné plnění (více v podkapitole 1.2 a oddílu 1.4.1).

Nemohu než definovat dílčí závěr, že zákonodárce se měl více zabývat negativními podmínkami, zejména probíhají-li v neprospěch povinného srážky ze mzdy nebo jiných příjmů. Domnívám se tak, že jako jedno z kritérií dlouhodobé bezvýslednosti, jsou-li povinnému prováděny srážky ze mzdy a jiných příjmů, měl být analogicky využit § 290 odst. 1 o. s. ř.[30] Nelze si ani nevšimnout, že úprava je zcela v rozporu se zásadou uvedenou v § 18 o. s. ř.[31]

Níže se v třetí kapitole budu mimo jiné stručně zabývat tím, že v souvislosti s praktickou aplikací komentované části zákona očekávám intenzivní zvýšení součinnostních dotazů na zaměstnavatele povinného. Důvodem je, že pořadí ohledně srážek ze mzdy a jiných příjmů bude patrně základním kritériem rozhodování oprávněného ve vztahu ke složení zálohy na další vedení exekuce. Při této úvaze docházím k závěru, že by bylo v kontextu celého exekučního práva mnohem systematičtější, aby účinnost § 55 odst. 7 až 13 ex. řádu nastala až poté, kdy bude technicky nastavena elektronická výměna dat mezi exekutory a zaměstnavateli.[32] Tímto by se na obou stranách ušetřilo velké množství administrativních činností.

2.3 Hodnocení společenské prospěšnosti

Úvodem pojednání o společenské prospěšnosti úpravy § 55 odst. 7 až 13 ex. řádu musím uvést tvrzení, že exekuční právo má ve společnosti plnit především preventivní funkci. Několikrát bylo uvedeno, že základním znakem úpravy zastavování dlouhodobě bezvýsledných exekucí je, že po dobu posledních 6 let počítaných po vyznačení doložky provedení exekuce nedošlo k žádnému plnění. V souvislosti s touto hypotézou se v následujících případech pokusím demonstrovat své pochybnosti o společenské prospěšnosti.

V prvním hypotetickém případě máme povinného žijícího v panelovém domě v garsoniéře. Povinný si je plně vědom své povinnosti. Řádně přebírá poštu, s exekutorem komunikuje (nebo se alespoň před ním systematicky neskrývá). Jsou mu prováděny srážky ze mzdy a nad jejich rámec se snaží posílat exekutorovi splátky. Na doporučení exekutora si dokonce nechal zřídit chráněný účet. Jeho vymáhaná povinnost je ovšem v takové výši, že není schopen svůj dluh ani za více než 6 let od zahájení exekuce řádně splnit. Jeho situaci lze zjednodušeně shrnout tak, že má jednu větší exekuci a žádné další exekuce (ani dluhy) nemá.
Oproti tomu, v témže panelovém domě, dokonce na stejném patře, v bytě 4+1, žije povinný, který však má trvalý pobyt na ohlašovně. V bytě bydlí se svojí partnerkou, která je současně formálním nájemníkem. Povinný je podnikající osobou (např. řemeslník). Poštu si zásadně nepřebírá (doručovací adresu ani datovou schránku zřízenou nemá). Veškeré příjmy z výkonu jeho ekonomické činnosti (cca 50 tisíc měsíčně v závislosti na sezonní poptávce) mu jsou vypláceny v hotovosti s tím, že je následně vloží na účet své partnerky. Exekutorovi se systematicky vyhýbá, veškeré cennější movité věci, které užívá,[33] jsou v prokazatelném vlastnictví jeho partnerky. Zdravotní a sociální pojištění si dlouhodobě neplatí. Má dalších sedm exekucí, ve kterých postupuje shodným způsobem.

Jak na oba výše popsané případy v praxi dopadne právní úprava? Na povinného v prvním případě nedopadne žádným způsobem, protože ten se plnění svých povinností nevyhýbá. Má zaměstnání, jsou mu prováděny srážky ze mzdy atd. Naopak úprava se v plné míře uplatní u povinného z druhého příkladu. Ten se totiž v posledních 6 letech úspěšně vyhýbal jakémukoliv plnění, a jsou tak v jeho exekucích naplněny základní předpoklady aplikace právní normy. Budou tedy vůči němu zastaveny všechny exekuce, které naplní podmínky v § 55 odst. 7 ex. řádu. Fakticky se tak dokonce může stát, že po nějaký čas vůči němu nebude vedeno žádné exekuční řízení. Negativním společenským dopadem pak může být, že povinný popsaný v prvním příkladu podstatně ztratí důvěru v exekuční systém a právem si položí otázku, jestli není výhodnější mít k exekuci systematicky pasivní přístup a vstoupit do zóny šedé ekonomiky.[34]

Nemohu než uzavřít, že ve vztahu k výše demonstrovaným příkladům jen velmi obtížně hledám společenskou prospěšnost komentované právní úpravy. Nastavený základní parametr považuji za nesprávný, navíc demotivující tu část povinných, kteří se ke své situaci v exekuci staví čelem.

3. Vybrané praktické důsledky

V poslední části svého příspěvku uvedu vybrané praktické důsledky (zřejmě původně zákonodárcem nezamýšlené), o kterých se domnívám, že díky aplikaci § 55 odst. 7 až 13 ex. řádu je u nich velmi vysoký předpoklad, že mohou v praxi nastat.

Prvním reálným dopadem bude další výrazné omezení činnosti exekutorských úřadů. V posledním roce prodělaly exekutorské úřady ekonomicky i procesně náročnou adaptaci na všechna další ustanovení velké novely exekučního práva provedené zákonem č. 286/2021 Sb. Proběhly dvě vlny tzv. Milostivého léta. Došlo také k extrémní administrativní zátěži ohledně zajištění procesu zastavování tzv. marných bagatelních exekucí, kde podle mých informací jsou některá exekuční oddělení soudů napříč Českou republikou natolik zahlcena, že se s ní budou vypořádávat ještě několik následujících měsíců. K tomu musíme spravedlivě připočíst i aktuálně známé dopady současné energetické krize a růstu inflace. Zátěž v podobě dalšího zastavování značného množství exekucí, navíc bez jakékoliv ekonomické účasti státu, bude pro exekutorskou obec velká zkouška, protože řada do té doby standardně fungujících úřadů pociťuje významné ekonomické potíže. Z hlediska ekonomiky fungování exekutorského úřadu je navíc velmi nepravděpodobné, že pro účely zvládnutí komentované agendy bude exekutor nabírat další zaměstnance. Proto, jako bylo uvedeno, účastníci musí spravedlivě očekávat, že proces zastavování dlouhodobě bezvýsledných exekucí nemusí být vyřizován plynulým způsobem.

Považuji současně za pravděpodobné, že se velmi zintenzivní součinnostní dotazy na zaměstnavatele v těch případech, kde se bude oprávněný rozhodovat o případném složení zálohy na další vedení exekuce. V reálném vyjádření to může představovat až několik set tisíc dotazů. Vlivem absence místní příslušnosti tak bude obvyklé, že na jednoho povinného učiní dotaz několik exekutorů.

U srážek ze mzdy je možné predikovat ještě následující specifika. Za prvé ti, kteří doposud neměli šanci dosáhnout na srážky, se významně posunou v pořadí. Ve většině případů tak bude docházet k uspokojení na úkor dříve zastavených exekucí postupem podle § 55 odst. 7 až 13 ex. řádu. Ve svém důsledku to bude představovat i potřebu dalších opakovaných součinnostních dotazů na zaměstnavatele. Nelze ani vyloučit vznik administrativního chaosu v evidencích zaměstnavatelů.

Dalším specifikem může být, že tzv. systémoví věřitelé budou dál podávat exekuční návrhy na základě nových exekučních titulů proti týmž povinným, jejichž starší exekuce byly postupem podle § 55 odst. 7 až 13 ex. řádu zastaveny. V praxi pak nelze vyloučit, že později vzniklé tituly a pro ně vedené exekuce budou vymoženy v podstatě na úkor těch starších dluhů.[35] Tzn. exekucemi se budou vymáhat a uhrazovat jen příslušenství starých dluhů, zatímco jistiny vůbec, ledaže bude podán nový exekuční návrh.[36]

Aplikovaná právní úprava se může v brzké době projevit také na trhu s pohledávkami, kdy bude docházet mezi subjekty k postupování souboru pohledávek, které byly zastaveny postupem podle § 55 odst. 7 až 13 ex. řádu.

Přijde-li v takové věci znovu exekuční návrh s jinými účastníky k jinému exekutorovi, je otázka, zda se podaří uhlídat, že jde o vymáhání titulu již dříve jinde zastaveného, a vyměřit zálohu při zahájení exekuce. Právní úprava exekutorovi žádnou zjišťovací povinnost v tomto směru neklade.

Navíc je nutné uvést, že zákon vůbec neřeší, jak počítat doby a vybírat zálohy v případě, že jde o spojování věcí. Zejména pak v případě, kdy oprávněný podá exekuční návrh nejenom na dříve zastavenou bezvýslednou exekuci, ale současně i na dosud exekučně nevymáhaný exekuční titul. Obdobných praktických otázek, zejména i při následném spojování ex lege podle § 37 odst. 5 ex. řádu, bude celá řada. Právní úprava ovšem na tyto situace převážně jednoznačnou úpravu neobsahuje.

Závěr

Nemohu než přijmout závěr, že právní úpravu v § 55 odst. 7 až 13 ex. řádu, která určuje proces zastavování dlouhodobě bezvýsledných exekucí, nepovažuji za přínosnou. Vnímám její rozpor s Ústavou. Současně zpochybňuji její společenskou prospěšnost. V rámci kontextu celého exekučního řízení na mě působí nesystematickým dojmem. Odporuje základním principům exekučního práva. Její legislativní vyjádření je v některých částech neurčité a nesrozumitelné. Přímou aplikací lze navíc očekávat vznik značného množství nezamýšlených praktických, ale i právních důsledků. Právě všechny tyto důvody mne vedou k hodnocení, že úpravu v § 55 odst. 7 až 13 ex. řádu nepovažuji za zdařilou.

Za poslední dva roky pozoruji v oblasti exekučního práva ostrou změnu kurzu směrem k dílčím změnám, které pro vybrané zákonodárce, a zejména jejich politickou prezentaci, představují zajímavá témata, ovšem výsledné legislativní vyjádření je přinejmenším nesrozumitelné nebo v praxi proveditelné jen s velkými obtížemi. Mezi takové dílčí instituty patří např. chráněný účet, zákonný odklad při prodeji movitých věcí, zvláštní úprava postupu exekutora při soupisu věcí. Dále pak veškeré amnestující instituty, tzn. Milostivé léto I a II a zastavování tzv. marných bagatelních exekucí. Podoba dnešního exekučního práva právě díky těmto novelizacím, kde současně významnou úlohu představuje i zastavování dlouhodobě bezvýsledných exekucí, ani zdaleka nepředstavuje pomyslnou rovnováhu mezi oprávněným, exekutorem a povinným. Nemohu tak o něm bez pochybností prohlásit, že vyvažuje soulad mezi možností rychlého a efektivního vymožení pohledávky oprávněného na straně jedné, proti důstojnému procesu, který šetří práva povinného na straně druhé. Na straně třetí má pak exekutor odpovídající odměnu.

Mezi hlavní atributy dnešního exekučního řízení naopak patří velmi omezené pravomoci exekutora v rámci jednotlivých způsobů provedení exekuce,[37] amnestující instituty, přílišná ekonomická a technická náročnost řízení,[38] která není spojena s adekvátní odměnou exekutora. Vlivem současné podoby exekučního práva se exekutor postupně stává tím, kdo disponuje velmi úzkým okruhem faktických úkonů při exekuční činnosti. Přímo úměrným způsobem se snižuje také vymahatelnost práva na území České republiky, což je pro řádné fungování přirozených hodnot a právního státu škodlivé.

Do budoucna je nezbytné, aby politická reprezentace v oblasti exekučního práva upřednostňovala odbornost a prosazovala principy, které jsou systematické a především ústavní.

JUDr. Ing. Martin Štika je soudním exekutorem v Hradci Králové, současně působí na Katedře občanského práva Fakulty právnické ZČU a jako přidružený člen Právní a legislativní komise Exekutorské komory ČR.

[1] Srov. J. Jirsa: Občanské soudní řízení: soudcovský komentář: podle stavu k 1. 4. 2019, Wolters Kluwer, Praha 2019.

[2] V řízeních zahájených přede dnem nabytí účinnosti zák. č. 286/2021 Sb. lhůta podle § 55 odst. 7 ex. řádu neuplyne dříve než uplynutím jednoho roku ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Tzn., že skončí nejdříve dnem 1. 1. 2023.

[3] Čl. IV bod 11.

[4] Op. cit. sub 1; viz např. Pl. ÚS 1/14 ze dne 31. 3. 2015.

[5] § 35b odst. 1 písm. i) ex. řádu.

[6] Podle § 9 odst. 1 zák. č. 214/2022 Sb. došlo ke změně exekučního řádu ve znění zák. č. 286/2021 Sb. V § 55 odst. 7 a 11 se zrušila slova „ve výši postačující alespoň ke krytí nákladů exekuce“.

[7] K problematice plateb třetích osob viz např. 31 Cdo 1714/2013.

[8] Pořadí podle zák. č. 119/2001 Sb., kterým se stanoví pravidla pro případy souběžně probíhajících výkonů rozhodnutí, je nerozhodné.

[9] § 46 odst. 7 ex. řádu.

[10] Povinným nebo oprávněným.

[11] § 40 ex. řádu.

[12] Exekuce k vymožení pohledávky na výživné pro nezletilé dítě, pohledávky za náhradní výživné podle jiného zákona, náhrady újmy způsobené poškozenému pracovním úrazem, nemocí z povolání, ublížením na zdraví nebo trestným činem, pohledávky z deliktu podle občanského zákoníku, bezdůvodného obohacení, pohledávky školy nebo školského zařízení z veřejné služby poskytované podle školského zákona, nebo pokud by zastavení exekuce odporovalo dobrým mravům.

[13] Na obdobném principu je dokonce založen i § 44c ex. řádu.

[14] Např. povinný není zaměstnán, má mnohočetné exekuce, exekutor nezná adresu jeho faktického pobytu nebo má naopak po provedeném šetření zjištěno, že nevlastní žádné hodnotné movité věci, atd.

[15] Postačí doručení podle § 50 o. s. ř.

[16] Procesní zákonná lhůta (srov. NSS 1 As 31/2014).

[17] § 12 odst. 4 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 330/2001 Sb., o odměně a náhradách soudního exekutora (dále „exekuční tarif“).

[18] Přiměřené úkony podle § 67 odst. 2 písm. d) ex. řádu.

[19] Včas uplatnil své právo podáním exekučního návrhu.

[20] Po uplynutí první lhůty exekutor vyzve oprávněného ke složení další zálohy na vedení exekuce.

[21] Dojde-li v rozhodné době k částečnému vymožení povinnosti, běží lhůta uvedená v § 55 odst. 7 větě první ex. řádu znovu od počátku ode dne následujícího po dni, v němž naposledy došlo k částečnému vymožení povinnosti.

[22] Soud o zastavení nerozhodne.

[23] Přestože podle § 12 exekučního tarifu platí, že je-li exekuce vedena pro pohledávku, při jejímž vymáhání již byla jednou exekuce zastavena, nebo k vymožení nákladů řízení z exekuce, která byla zastavena a náklady řízení nebyly zaplaceny, činí záloha na náklady exekuce 500 Kč.

[24] Je-li exekutor plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšují se náklady exekuce o daň z přidané hodnoty.

[25] Exekutor může odmítnout provést požadovaný úkon pouze za podmínek uvedených v § 30 ex. řádu.

[26] V této souvislosti není ani jasné, jakým způsobem přistoupit k DPH.

[27] Zákonem vymezená paušální náhrada nákladů exekuce byla exekutorovi hrazena státem a oprávněnému náležela ve formě slevy na dani z příjmu.

[28] § 420 zák. č. 89/2012 Sb.

[29] Určená exekučním tarifem.

[30] Vyjde-li v řízení najevo, že povinný po dobu dvou let nepobírá mzdu, soud nařízený výkon rozhodnutí srážkami ze mzdy zastaví. Nařízený výkon rozhodnutí srážkami ze mzdy zastaví soud i tehdy, vyjde-li v řízení najevo, že povinný nepobíral po dobu tří let mzdu alespoň v takové výši, aby z ní mohly být srážky prováděny. Návrh na zastavení může podat i plátce mzdy.

[31] Rovné postavení účastníků.

[32] Institut kvalifikovaného plátce mzdy, se kterým je spojená povinnost datové komunikace, je účinný až od 1. 4. 2024.

[33] Např. mobilní telefon, notebook nebo dopravní prostředek.

[34] Práce na černo.

[35] Ale i např. z těchto dluhů budou zdravotní pojišťovny dál počítat a vyměřovat penále, resp. úroky z prodlení, smluvní pokuty atd.

[36] Oprávněný však bude muset obligatorně uhradit zálohu podle § 90 odst. 3 ex. řádu.

[37] Zjednodušeně mohu postupně uvést zejména následující: omezení při postižení účtu povinného (možnost výběru až trojnásobku) a jeho manžela (lze postihnout pouze jednou v rámci řízení), soupis věcí povinného (soupis všech věcí provede pouze první exekutor), zákonný odklad při prodeji věcí (hrazením zanedbatelné výše měsíčních splátek nemůže exekutor provést dražbu věcí), prodej nemovitých věcí (minimální hranice prodeje je 100 000 Kč).

[38] Růst všech ekonomických vstupů, zejména poštovného. Povinnost záznamu úkonu při soupisu věcí a všech telefonátů, povinnost zaslat celý spis povinnému na jeho žádost atd.