Zákonem č. 286/2021 Sb. bylo s účinností od 1. ledna letošního roku vloženo do exekučního řádu hned několik nových institutů směřujících k povinnému zastavování či částečnému zastavování exekucí, z nichž některé byly současně doprovázeny zavedením povinné zálohy na pokračování v exekuci, nemá-li být zastavena. Jmenovitě jde o zastavování exekucí po šesti letech v § 55 odst. 7 až 13, zastavování vybraných bagatelních exekucí a Milostivé léto, z nichž poslední dva jmenované instituty byly poněkud nesystematicky zařazeny do čl. IV upravujícího přechodná ustanovení k zákonu č. 286/2021 Sb.

 

Podle čl. IV bodu 1 přechodných ustanovení není-li dále stanoveno jinak, dokončí se exekuční řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona podle zákona č. 120/2001 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, a zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.

Z části druhé čl. IV bodu 11 zákona č. 286/2021 Sb. (přechodné ustanovení k exekučnímu řádu) plyne, že „Nestanoví-li se dále jinak, v řízeních zahájených přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona začne běžet lhůta podle § 55 odst. 7 zákona č. 120/2001 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona“. V řízeních zahájených přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, v nichž přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona byla vyznačena doložka provedení exekuce, se do lhůty podle § 55 odst. 7 a 11 zákona č. 120/2001 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, započítává doba, v níž nedošlo ani k částečnému uspokojení vymáhané povinnosti ve výši postačující alespoň ke krytí nákladů exekuce a exekucí nebyla postižena nemovitá věc; § 55 odst. 12 zákona č. 120/2001 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se použije obdobně. V řízení podle věty druhé lhůta podle § 55 odst. 7 a 11 zákona č. 120/2001 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, neuplyne dříve než uplynutím jednoho roku ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Pro účely postupu podle § 55 odst. 7 až 13 zákona č. 120/2001 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se vyznačením doložky provedení exekuce rozumí též nabytí právní moci usnesení o nařízení exekuce.

Dlužno dodat, že legislativní proces byl zatížen řadou zmatečností. Například při projednávání v Poslanecké sněmovně bylo ve třetím čtení nedopatřením přijato zavedení povinných záloh na začátku exekuce, což muselo být z návrhu odstraněno pozměňovacím návrhem na půdě Senátu. I přes desítky pozměňovacích návrhů však zůstalo bez povšimnutí, že ve výčtu ustanovení obsažených v bodě 7 přechodných ustanovení obsahujícím výčet ustanovení novely, která se na řízení zahájená před nabytím účinnosti novely použijí v novelizovaném znění, chybí § 55 exekučního řádu. To má za následek, že exekuční řád ve znění zákona č. 286/2021 Sb. se použije výlučně na řízení zahájená po 1. 1. 2022, naopak se nepoužije na exekuční řízení zahájená do 31. 12. 2021.

Na tom nic nemění ani čl. IV bod 11 přechodných ustanovení zákona č. 286/2021 Sb. stanovující konec běhu lhůty podle § 55 odst. 7, neboť jde o ustanovení obsolentní, odkazující na neaplikovatelnou normu pro řízení zahájená do 31. 12. 2021 neexistující, tudíž neaplikovatelnou.

Ministerstvo spravedlnosti v reakci na zjištěné chyby připravilo návrh zákona, jímž se mimo jiné mají dodatečně změnit vybraná přechodná ustanovení zákona č. 286/2021 Sb.

 

Problémy kolem novelizace přechodných ustanovení

Podle části druhé čl. III bodu 1 předmětného návrhu má nově platit, že

v exekučních řízeních zahájených přede dnem 1. ledna 2022 se použije § 55 odst. 7 až 13 zákona č. 120/2001 Sb., ve znění zákona č. 286/2021 Sb.

Nová přechodná ustanovení mají dle předkladatele postavit na jisto, že v exekučních řízeních zahájených přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 286/2021 Sb. se použije § 55 odst. 7 až 13 ex. ř. a že i v těchto řízeních lze za splnění dalších zákonných podmínek bezvýsledné exekuce zastavovat a umožnit zopakování Milostivého léta v období září až listopad 2022.

Jako by si zákonodárce nebyl vědom, že dodatečná novelizace přechodných ustanovení již účinného zákona je pojmově vyloučena a že tím do právní jistoty vnese víc zmatků a nerovností, než dosud vytvořil.

Především zákonodárce opomněl do novely odzrcadlit obdobu bodu 11 přechodných ustanovení k exekučnímu řádu z novely č. 286/2021 Sb., chybí tak explicitní stanovení počátku běhu lhůty v dříve zahájených řízeních, stejně tak chybí i explicitní úprava konce lhůty, pokud lhůta uplynula před účinností zákona. Pokud tak neučinil, pak odložený konec lhůty pro řízení zahájená do 31. 12. 2021 nenastane. K aplikaci na řízení zahájená do 31. 12. 2021 totiž ve vztahu k § 55 přechodná ustanovení zákona č. 286/2021 Sb. použít nemůžeme, neboť ta byla přesně protichůdná (neaplikovat).

V prvé řadě je třeba upozornit na rozpor s pravidly pro psaní přechodných ustanovení. Ta upravuje Metodická pomůcka pro přípravu návrhů právních předpisů (II. část), kterou vypracoval autorský kolektiv odboru vládní legislativy Úřadu vlády pod vedením JUDr. Josefa Vedrala, Ph.D.[1]

 

V metodické pomůcce vyčteme tyto zásady:

• přechodná ustanovení zásadně nelze novelizovat,
• účelem přechodných ustanovení je zejména ochrana právní jistoty a práv nabytých v dobré víře,
• změna přechodných ustanovení by zpochybnila jak jejich účel, tak samotné právní vztahy, které jsou jimi chráněny,
• při vzniku každé další nové právní úpravy je proto třeba vztah nové právní úpravy k právní úpravě dřívější řešit také novými přechodnými ustanoveními,
• přechodná ustanovení lze výjimečně novelizovat nejpozději do dne nabytí jejich účinnosti, pokud je to odůvodněno např. potřebou odstranit věcnou nebo právní chybu v nich obsaženou,
• do přechodných ustanovení rovněž nelze novelami vkládat další ustanovení, která s původními přechodnými ustanoveními nesouvisejí.

Novelizace již účinných přechodných ustanovení je nepřípustná nejen proto, že se to nedělá, ale proto, že to často vede k protiústavním následkům pro adresáty normy. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně a trvale připomíná spjatost principu předvídatelnosti důsledků právního předpisu s principy právního státu.[2] Ústavní soud nálezem pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl ÚS 1/14 ze dne 31. 3. 2015 zrušil dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů přechodná ustanovení v čl. LII bodu 2 zákona č. 303/2013 Sb., neboť dospěl k závěru, že přechodné ustanovení není ústavně konformně vyložitelné, a to zejména s přihlédnutím ke skutečnosti, že vedle něj již existuje přechodné ustanovení v čl. IV bodu 1 zákona č. 396/2012 Sb. Napadené přechodné ustanovení vyvolávalo retroaktivní účinky, jež lze označit jako účinky pravé retroaktivity, a to ve vztahu k exekučním řízením zahájeným do 31. 12. 2012, neboť (od 1. 1. 2014) na ně vztahuje právní úpravu exekučního příkazu účinnou až od 1. 1. 2013, a to navzdory výslovnému znění přechodných ustanovení k zákonu č. 396/2012 Sb., dle nichž řízení zahájená přede dnem 1. 1. 2013 se dokončí podle dosavadních právních předpisů (čl. IV bod 1 zákona č. 396/2012 Sb.).

 

Problém novelizace novely

Oprostíme-li se od problému nemožnosti dodatečné novelizace vlastně již zaniklých přechodných ustanovení, pak je třeba upozornit na další, neméně zřejmý problém této ukvapené předlohy – tím je záměr o novelizaci zákona č. 286/2021 Sb., konkrétně v části třetí nazvané Změna zákona č. 286/2021 Sb. Tato část v čl. IV upravuje novelizaci zákona č. 286/2021 Sb., konkrétně čl. IV bod 25, kterým bylo do přechodných ustanovení zákona vloženo tzv. Milostivé léto.

Stejně jako pro novelizaci přechodných ustanovení platí, že i novelu je možné novelizovat jen do doby její účinnosti. Později je to pojmově vyloučeno, neboť novela zákona ode dne nabytí účinnosti pozbývá samostatnou existenci. Po nabytí účinnosti již nelze měnit novelizující právní předpis, neboť takový právní předpis nemá obecně samostatnou právní existenci; tu získává až jako součást právního předpisu novelizovaného; měnit či rušit lze až novelizovaný právní předpis ve znění novely  srov. např. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 ze dne 15. 8. 2000 (U 27/19 SbNU 271), obdobně srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.)]. Stejně tak nelze u Ústavního soudu napadnout novelu samotnou, ale novelou změněný právní předpis. Tím však není vyloučena možnost přezkumu ústavnosti procedury přijetí novelizujícího právního předpisu Ústavním soudem [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)].

Podle čl. 89 odst. 2 Ústavy „Vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu jsou závazná pro všechny orgány i osoby“. Podle judikatury Ústavního soudu je samostatným důvodem zrušení napadeného předpisu také jeho protiústavnost vyplývající z nerespektování nálezových závěrů Ústavního soudu Parlamentem (a tedy z porušení čl. 89 odst. 2 Ústavy); srov. bod 45 odůvodnění nálezu Pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013 publikovaného ve Sbírce zákonů České republiky pod č. 112/2013 Sb. Jinými slovy Ústavní soud řekl, že judikatura Ústavního soudu vydaná v řízení o kontrole norem je pro zákonodárce závazná a tento ji musí v rámci legislativního procesu následovat. Zákony přijaté Parlamentem, při jejichž přijímání se Parlament neřídil závaznými rozhodnutími Ústavního soudu, jsou protiústavní a bude je z toho důvodu rušit.

Ústavně konformní normotvorba zohledňující závěry vykonatelných rozhodnutí Ústavního soudu je i v zájmu Parlamentu. Jedině pak bude mít jistotu, že jeho předpisy nebudou rušeny v řízení o kontrole norem.

 

Návrhy de lege ferenda

Ze všeho nejčistší formou vypořádání se s chybami, k nimž došlo při schvalování zákona č. 286/2021 Sb., by byla cesta nové právní úpravy, tedy přijetí nové úpravy ustanovení § 55 se samostatnými přechodnými ustanoveními řešícími vztah k řízením zahájeným před nabytím účinnosti, tak po nabytí účinnosti zákona. Přitom by mohl odstranit ústavně problematickou otázku zániku nákladů exekuce nebo rozšířit okruh případů, kdy lhůta podle § 55 odst. 7 neběží i na exekuce srážkami ze mzdy přerušené podle zákona č. 119/2001 Sb., neboť ani zde není na místě hovořit o bezvýsledné exekuci.

Stejně tak pro Milostivé léto by zákonodárce namísto ústavně problematického způsobu přijímání Milostivého léta II prostřednictvím krkolomné novelizace zákona č. 286/2021 Sb. měl vystoupit z jeho stínu a zvolit cestu samostatné nové úpravy.

 

JUDr. Lukáš Jícha, autor působí jako soudní exekutor
Foto: canva.com

 

---

[1] Dostupné na  https://www.vlada.cz/assets/ppov/lrv/dokumenty/Metodicka_pomuckaII.pdf.

[2] Srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 38/04.