Nejvyšší správní soud vydal dne 30. června 2021 rozsudek 3 As 355/2019 – 46, v němž konstatoval, že nutnost vedení spisu při pořizování opatření obecné povahy byla výslovně judikována ve věci mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví, přijatých podle zákona o veřejném zdraví (zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů) a podle tzv. pandemického zákona (zákon č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění covid-19 a o změně některých souvisejících zákonů). Tato opatření jsou samozřejmě odlišná od územního plánu, resp. v tomto případě od Metropolitního plánu hlavního města Prahy; nicméně pokud Nejvyšší správní soud vyslovil určité závěry (zde o vedení spisu) ve vztahu k těmto opatřením obecné povahy, mají obecnou platnost, neboť se neopírají o nějakou zvláštní povahu tehdy přezkoumávaných opatření, ale míří k povinnostem, které se vztahují ke všem opatřením obecné povahy bez rozlišení předmětu úpravy. Dne 29. listopadu 2021 Městský soud v Praze svým rozsudkem č. j. 5 A 175/2017- 49 zrušil rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 19. 9. 2017, č.j. 34229/2017-81, a vrátil věc Ministerstvu pro místní rozvoj k dalšímu řízení.

 

Klient vedl několik let spor s Hlavním městem Prahou o tom, jestli se vede spis k územnímu plánu a jestli do něj mají už během pořizování právo nahlížet občané a další subjekty.

Ministerstvo pro místní rozvoj svým rozhodnutím ze dne 11. 4. 2017, č. j. 13223/2017-81, zamítl odvolání žalobce pražské organizace Arnika – Centrum pro podporu občanů proti usnesení Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 20. 2. 2017, č. j. HMP 258479/2017, a toto rozhodnutí potvrdil. Posledně uvedeným rozhodnutím správní orgán prvního stupně odmítl žalobci nahlížení do dokumentace ve věci pořizování opatření obecné povahy – Metropolitního plánu hlavního města Prahy (dále jen „OOP“).

Magistrát takto rozhodl o žádosti žalobce ze dne 9. 2. 2017 „o povolení nahlížení do spisu“, v níž žalobce uvedl, že název spisu, do něhož chce nahlédnout, je „Opatření obecné povahy – Metropolitní plán hl. m. Prahy“. Konkrétně požadoval nahlédnout „do všech částí spisu, včetně soupisky (včetně termínu, kdy byly do spisu jednotlivé části vloženy), komunikace mezi pořizovatelem a zpracovatelem, pořizovatelem a ministerstvem pro místní rozvoj nebo ministerstvem životního prostředí, pořizovatelem a dotčenými orgány, dotčenými orgány a zpracovatelem, zpracovatelem a ministerstvem pro místní rozvoj nebo ministerstvem životního prostředí, pořizovatelem a Zastupitelstvem hl. m. Prahy a Radou hl. m. Prahy, zpracovatelem a Zastupitelstvem hl. m. Prahy a Radou hl. m. Prahy, vyjádřeními či podněty či jiné komunikace mezi pořizovatelem či zpracovatelem a městskými částmi.“

Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 9. 10. 2019, č. j. 6 A 134/2017 – 39, zamítl jako nedůvodnou.

Městský soud dospěl k závěru, že ve věci pořizování OOP se nevede spis ve smyslu § 17 správního řádu, neboť z právní úpravy taková povinnost správního orgánu nevyplývá. Poukázal přitom na povahu OOP, které není ani právním předpisem, ani rozhodnutím. Má však blíže k právnímu předpisu, při jeho vydání se nevede správní řízení, v němž by se rozhodovalo o právech a povinnostech konkrétních osob. Naopak, vedení spisu je podle Městského soudu v Praze typické pro správní řízení a institut nahlížení do spisu je zásadně výsadou účastníků řízení.

MS dále uvedl, že pokud by zákonodárce zamýšlel založit povinnost správního orgánu vést spis a právo určitých osob do něj nahlížet, učinil by tak výslovně, a nikoliv prostřednictvím obecného odkazu (dle § 174 odst. 1 správního řádu) na přiměřené použití části druhé správního řádu. Žalobce se případně může domáhat těchto informací a dokumentů podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.

Městský soud nepovažoval za relevantní ani žalobcův odkaz na § 168 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).

Městský soud uvedl, že § 168 stavebního zákona ve svém prvním odstavci sice pojednává o OOP, avšak odstavec druhý (zde citovaný) se vztahuje pouze k vedení spisu o projektové dokumentaci v rámci stavebního řízení, a nikoliv k vedení spisu ohledně návrhu OOP.

Proti rozsudku Městského soudu v Praze brojí žalobce, resp. stěžovatel kasační stížností z důvodů, které podřazuje pod § 103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu správního.  Trvá na tom, že ve věci územního plánu musí být veden spis dle § 17 odst. 1 správního řádu. … Zdůrazňuje, že o existenci spisu se zmiňuje několik rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, přičemž odkazuje na konkrétní rozhodnutí. Povinnost vést spis upravuje i zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů. Stěžovatel poukazuje na komentář k § 174 odst. 1 správního řádu autora Josefa Vedrala, podle něhož se ve věci OOP vede spis a právo do něj nahlížet mají osoby, které mohou k návrhu OOP podávat připomínky nebo námitky, neboť v jejich případě na tom existuje nepochybný zájem. Povinnost vést spis tedy podle stěžovatele nelze omezit pouze na správní řízení. Městský soud v napadeném rozsudku nezohlednil existenci zákona o archivnictví ani stěžovatelem zmíněnou judikaturu.

Nejvyšší správní soud konstatoval, že kasační stížnost je důvodná.

…

Ve věci pořízení OOP – územního plánu – je jeho pořizovatel povinen vést spis. Co se týče dílčích argumentů stěžovatele, prvně je třeba mu přisvědčit, že Nejvyšší správní soud opakovaně ve svých rozsudcích cituje ze spisů vedených ve věci tohoto typu OOP – viz například rozsudek ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Aos 1/2013 – 85 (všechna judikatura tohoto soudu je dostupná na www.nssoud.cz; na citovaný rozsudek, jakož i na tři další rozhodnutí, stěžovatel odkazuje v kasační stížnosti). Samozřejmě tyto zmínky samy o sobě nepředstavují právní názor, nicméně jejich četnost dokládá, že faktická existence spisu ve věci pořizování územního plánu je naprosto běžnou záležitostí a správní soudy z obsahu spisu vycházejí při posuzování otázek přednesených účastníky řízení či osobami zúčastněnými na řízení. Jen pro úplnost soud dodává, že aby šlo o judikovaný právní názor, muselo by jít „o jasně formulovaný a alespoň minimalisticky zdůvodněný závěr týkající se konkrétní právní úpravy, popř. by muselo jít o otázku, se kterou se soud při rozhodování věci nezbytně musel vypořádat, aby dospěl k závěru vyjádřenému ve výroku soudního rozhodnutí“ (viz k tomu usnesení rozšířeného senátu tohoto soudu ze dne 23. 4. 2021, č. j. 6 As 174/2019 – 35).

Stěžovateli je též třeba přisvědčit, že nutnost vedení spisu při pořizování OOP byla výslovně judikována ve věci mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví, přijatých podle zákona o veřejném zdraví (zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů) a podle tzv. pandemického zákona (zákon č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů). Tato opatření jsou samozřejmě odlišná od územního plánu; nicméně pokud Nejvyšší správní soud vyslovil určité závěry (zde o vedení spisu) ve vztahu k těmto opatřením obecné povahy, mají obecnou platnost, neboť se neopírají o nějakou zvláštní povahu tehdy přezkoumávaných opatření, ale míří k povinnostem, které se vztahují ke všem OOP bez rozlišení předmětu úpravy; dopadají tedy i na nyní zkoumané OOP.

V rozsudku ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021 – 133, Nejvyšší správní soud uvedl, že „správní spis se totiž zakládá ve věci (§ 17 odst. 1 správního řádu), a jeho vedení tudíž vychází z existence věci, kterou v posuzované věci bylo vydání opatření, nikoli z vedení řízení o této věci. Odpůrce proto pochybil, pokud v rozporu s § 17 odst. 1 správního řádu do správního spisu nezaložil podklady, z nichž při vydání mimořádného opatření vycházel.“ Existence určité věci – předmětu úpravy OOP – je tedy společná pro tehdy i pro nyní projednávanou věc. Tento názor vlastně de facto odpovídá i na argument v odůvodnění napadeného rozsudku, v němž městský soud zdůrazňoval právě rozdíl mezi správním řízením, na nějž primárně povinnost vést spis dopadá, a pořizováním OOP, kde se správní řízení nevede. Z absence správního řízení o právech a povinnostech konkrétních osob městský soud dovozoval nutnost neužít na pořizování OOP § 17 správního řádu o vedení spisu (viz odstavec 29 napadeného rozsudku). Tento názor je nesprávný z důvodů uvedených výše a v citované judikatuře.

…

Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že Městský soud v Praze pochybil, když dospěl k závěru, že se ve věci pořízení OOP – Metropolitního plánu hlavního města Prahy – nevede spis. Protože dospěl k tomuto nesprávnému dílčímu závěru, městský soud (ze svého tehdejšího hlediska oprávněně) nevypořádával již ani navazující žalobní body, které vycházely z předpokladu, že povinnost pořizovatele územního plánu k vedení spisu dána je. Kasační soud k tomu dodává, že tímto rozhodnutím nikterak nepředjímá jak konkrétní obsah spisu ve věci dotčeného OOP, tak ani to, zda do něj bude stěžovatel oprávněn nahlédnout či nikoli. Tyto úvahy totiž bude muset činit městský soud v návaznosti na žalobcem předestřené žalobní body.

Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, zrušil napadený rozsudek a vrátil věc k dalšímu řízení Městskému soudu v Praze.

Celý rozsudek 3 As 355/2019 naleznete ZDE.

 

Dne 29. listopadu 2021 Městský soud v Praze svým rozsudkem č. j. 5 A 175/2017- 49 zrušil rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 19. 9. 2017, č.j. 34229/2017-81, a vrátil věc Ministerstvu pro místní rozvoj k dalšímu řízení.

Ve svém rozsudku Městský soud mimo jiné konstatoval: …skutečností, že povolení nahlédnout do spisu jiným osobám, než účastníkům řízení, je podmíněno splněným zákonných podmínek (prokážou-li právní zájem nebo jiný vážný důvod a nebude-li tím porušeno právo některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem), tudíž je oproti témuž právu účastníka řízení spíše výjimečné. Nicméně správní orgán se musí v případě žádosti jiné osoby, než účastníka řízení, o nahlížení do spisu vedeného ve věci územního plánu, zabývat otázkou, zda jsou uvedené zákonné podmínky stanovené ustanovením § 38 odst. 2 správního řádu v případě konkrétního žadatele splněny. Dle názoru soudu nelze žádost o nahlížení do spisu v takovém případě odmítnout s tím, že žadatel má dle zákona možnost podat proti návrhu opatření obecné povahy v zákonem stanovené lhůtě, která běží od zveřejnění tohoto návrhu, námitky. Účelem nahlížení do spisu je možnost žadatele, který prokáže svůj právní zájem nebo jiný vážný důvod k nahlížení do spisu, seznámit se všemi dokumenty, které se dané věci týkají, tedy nikoli pouze s výsledným návrhem územního plánu. Soud proto vyhodnotil, že správní orgán I. stupně, potažmo i žalovaný, postupovali nesprávně, pokud neposoudili (v souladu s ustanovením § 38 odst. 2 správního řádu), zda důvody žalobcem uváděné v žádosti o nahlížení do spisu svědčí o právním zájmu žalobce či o jiném vážném důvodu žalobce k nahlížení do spisu a neposoudili, zda žalobce tento právní zájem nebo důležitý důvod prokázal, a žádost odmítli buď z důvodu, že ve věci pořízení opatření obecné povahy není veden spis (prvostupňový správní orgán) nebo není na místě aplikovat ustanovení § 38 odst. 2 správního řádu. Tento nesprávný postup správních orgánů vedl k vydání nezákonného rozhodnutí a z toho důvodu soud rozhodl o jeho zrušení.

K odkazu žalovaného na ustanovení § 68 odst. 2 zákona o archivnictví, kterým žalovaný rovněž odůvodňoval nedůvodnost žádosti žalobce o nahlížení do spisu, soud uvádí, že toto ustanovení upravuje výlučně nahlížení do spisů, které jsou po vyřízení věci uloženy ve spisovně či správním archivu správního orgánu, tedy není aplikovatelné v nyní posuzované věci. Žalovaný z citovaného ustanovení zdůraznil jeho část, která stanoví, že obecná úprava nahlížení do spisu, tedy úprava správního řádu, se neuplatní, jestliže dokumenty byly před uložením ve spisovně nebo ve správním archivu veřejně přístupné. Dle soudu, krom toho, že uvedené ustanovení upravuje nahlížení do spisu ve věcech již vyřízených a uložených v příslušném archivu či spisovně, tudíž jeho použití v této věci není možné, neměla by ani případná jeho aplikace vliv na posouzení žádosti žalobce, neboť jednotlivé dokumenty, které jsou součástí spisu ve věci pořízení územního plánu (podkladová dokumentace), do kterých má osoba, jež prokáže svůj právní zájem či jiný důležitý důvod právo nahlížet, se nezveřejňují. Zveřejňuje se pouze samotný návrh územního plánu, jež se doručuje dle ustanovení § 50 odst. 3 stavebního zákona veřejnou vyhláškou, která se dle ustanovení § 172 odst. 1 správního řádu vyvěsí na úřední desce. Soud tedy nesouhlasí se závěrem žalovaného, že právo na nahlížení do spisu je dáno až ve chvíli, kdy již došlo ke zveřejnění opatření obecné povahy – územního plánu.

Pokud žalovaný ve vyjádření k žalobě namítal, že by v případě vyhovění žádosti žalobce o nahlížení do spisu a umožnění mu nahlížet do spisu před tím, než by byl Metropolitní plán hl. města Prahy zveřejněn a doručen veřejnou vyhláškou, došlo k jeho zvýhodnění na úkor jiných dotčených osob, soud k této argumentaci žalovaného konstatuje, že všechny dotčené osoby, které prokáží právní zájem či jiný důležitý důvod, mají právo dle ustanovení § 38 odst. 2 správního řádu do spisu nahlížet, tudíž není upřednostněna jedna osoba před ostatními. Nelze také hovořit o získání výhody, pokud jedna dotčená osoba o nahlížení do spisu požádá, a při prokázání splnění zákonných podmínek je jí vyhověno, před jinou dotčenou osobou, která takovou žádost vůbec nepodá a na nahlížení do spisu neprojeví zájem. Pokud by soud připustil žalovaným předestřený výklad, pak by ustanovení § 38 odst. 2 správního řádu postrádalo svůj smysl.

 

Z důvodů shora uvedených soud postupoval podle § 78 odst. 1 s. ř. s. a zrušil žalobou napadené rozhodnutí pro nezákonnost a věc dle § 78 odst. 4 s. ř. s. vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Právním názorem, který soud vyslovil ve zrušujícím rozsudku, je v dalším řízení správní orgán vázán dle § 78 odst. 5 s. ř. s. V dalším řízení žalovaný posoudí, zda žalobce prokázal právní zájem či jiný závažný důvod, pro který mu svědčí v souladu s ustanovením § 38 odst. 2 správního řádu právo nahlížet do spisu, či nikoliv.

Celé znění rozsudku č. j. 5 A 175/2017 – 49 naleznete ZDE.

Zdroj: NSS, Městský soud v Praze
Foto: canva.com