V Bulletinu advokacie č. 1–2/2021 byl otištěn na str. 52–55 článek Mgr. Karla Huneše „Podnět k zahájení přezkumného řízení aneb může správní orgán napadnout vlastní rozhodnutí?“ Shodné znění článku bylo publikováno 1. 3. 2021 i ve zpravodajském portálu ČAK Advokátní deník.  Autor se v článku vyjadřuje k povaze přezkumného řízení, zejména jeho zahájení. Vzhledem k tomu, že problematice přezkumného řízení byla v literatuře – ale i judikatuře – věnována již značná pozornost, zajímalo mě, co nového článek přináší k tomuto procesnímu institutu. Protože je v článku více sporných míst a nepřesností, které by mohly zmást i některého čtenáře, chtěl bych na něj reagovat.

Že je přezkumné řízení dozorčím prostředkem a že je zahajováno ex officio (zásadně) nadřízeným správním orgánem orgánu, který přezkoumávané rozhodnutí vydal, jsou notoriety, které autor asi správně v úvodní části textu nazvané „Přezkumné řízení“ zmínil. Za problematické považuji tvrzení, že „přezkumné řízení představuje tradiční institut dozorčího prostředku, který vykonávají správní orgány v rámci tzv. instančního dozoru“, na což navazuje formulace, že „již prvorepubliková právní nauka hovoří o tzv. dozorčím právu či dozoru“. Výraz „přezkumné řízení“ jako dozorčí prostředek umožňující napravit právní vady pravomocného správního rozhodnutí, případně předběžně vykonatelného rozhodnutí, užil až platný správní řád (zákon č. 500/2004 Sb. – dále jen „spr. řád“), předchozí úpravy správního řízení sice znaly dozorčí prostředky, ale neoznačovaly je jako „přezkumné řízení“. To, že znala nejenom prvorepubliková, ale i starší právní nauka institut dozoru a dozorčího práva, je věc jiná, nebylo ale „přezkumné řízení“. Správní řád z roku 1928 [vládní nařízení č. 8/1928 Sb., o řízení ve věcech náležejících do působnosti politických úřadů (správní řízení)], postup dozorčího postupu vůči pravomocným správním rozhodnutím ani neupravoval, jen uváděl v § 83, že „dosavadní právo úřadu rušiti nebo měniti pravoplatné rozhodnutí z úřední moci zůstává nezměněno“.

Stávající institut přezkumného řízení navazuje na předchozí úpravu přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení, obsaženou v § 65 až 68 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád). Obdobně jako podle nyní platné úpravy mohl rozhodnutí, které bylo v právní moci, přezkoumat správní orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal, tento orgán mohl rozhodnutí pro rozpor se zákonem nebo jiným právním předpisem zrušit nebo změnit, tzv. mimoodvolací řízení se zahajovalo výhradně z moci úřední, podnětu účastníka řízení k přezkoumání rozhodnutí mohl v plném rozsahu vyhovět i správní orgán, který rozhodnutí vydal, netýkalo-li se rozhodnutí jiného účastníka nebo souhlasili-li s tím ostatní účastníci. Podstatný rozdíl od současné úpravy spočíval v tom, že byla stanovena objektivní tříletá lhůta počítaná od právní moci, do kdy bylo možné mimo odvolací řízení zrušit nebo změnit přezkoumávané rozhodnutí (v této lhůtě muselo být rozhodnutí vydané mimo odvolací řízení právně účinné). Lhůty pro nápravu pravomocných rozhodnutí podle současné právní úpravy přezkumného řízení jsou kratší: usnesení o zahájení přezkumného řízení lze vydat nejdéle do měsíců ode dne, kdy se příslušný správní orgán o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděl, nejpozději však do 1 roku od právní moci rozhodnutí ve věci, rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v první stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci.

Podstatnou část věnuje autor článku podnětům, které předcházejí zahájení přezkumného řízení. Lze vyčíst, že rozlišuje mezi „vlastním podnětem“, kterým chápe znalost správního orgánu o konkrétním rozhodnutí (řízení), jež je způsobilá vyvolat pochybnosti o zákonnosti daného rozhodnutí, a „jiným podnětem“. Tyto „jiné podněty“ rozděluje do tří kategorií – na podnět podaný účastníkem řízení dle § 94 odst. 1 věty třetí spr. řádu, podnět podaný ostatními subjekty stojícími mimo veřejnou správu (který má povahu obecného podnětu dle § 42 spr. řádu) a podnět(y) jiných správních orgánů. V textu o třetí kategorii podnětů (jiných správních orgánů) odkazuje autor na právo dotčených orgánů podat podnět k zahájení přezkumného řízení, jak ho stanoví § 136 odst. 4 věta poslední spr. řádu, a dále na úpravu „§ 149 odst. 6“. Článek ale nezareagoval na změny § 149 spr. řádu vyvolané novelou – zákonem č. 403/2020 Sb., účinným od 1. 1. 2021. Autorem citovaný text z § 149 není již v odst. 6, ale v odst. 8, a byl doplněn tak, že nyní zní (tučně je nově vložený text): „Nezákonné závazné stanovisko lze zrušit nebo změnit v přezkumném řízení, k němuž je příslušný nadřízený správní orgán správního orgánu, který vydal závazné stanovisko. Přezkumné řízení lze zahájit do 1 roku od právní moci rozhodnutí, které bylo závazným stanoviskem podmíněno; závazné stanovisko nelze v přezkumném řízení zrušit nebo změnit po uplynutí 15 měsíců od právní moci rozhodnutí, které bylo závazným stanoviskem podmíněno. Jestliže správní orgán při své úřední činnosti zjistí, že jiný správní orgán učinil nezákonné závazné stanovisko, dá podnět správnímu orgánu příslušnému k přezkumnému řízení a vyčká jeho rozhodnutí.“ Autor opomíjí, zda podnět k zahájení přezkumného řízení by mohl učinit i jiný správní orgán či jiný orgán veřejné moci, tedy i pokud nebude v postavení dotčeného orgánu ve smyslu § 136 spr. řádu.

Výhrady lze mít však zejména k textu pod nadpisem „Podnět správního orgánu, který rozhodnutí sám vydal?“ a v „Závěru“. Autor v nich reaguje na případy, kdy správní orgán prvního stupně podá po nabytí právní moci rozhodnutí, které sám vydal, nadřízenému správnímu orgánu podnět k přezkumnému řízení. Ač to v textu není zmiňováno, jsou v praxi spíše případy, kdy správní orgán prvního stupně, jehož rozhodnutí změnil odvolací správní orgán, dává podnět správnímu orgánu nadřízenému jeho odvolacímu orgánu, aby v přezkumném řízení změnil nebo zrušil rozhodnutí odvolacího orgánu. Autor si klade otázku, „zda správní orgán může takto své rozhodnutí vlastně napadnout a zda již tímto postupem nepřiměřeně nezasahuje do ochrany práv nabytých v dobré víře, jakož i do zásady legitimního očekávání, a především pak do zásady zákonnosti“. Přitom si odpovídá, že „pokud správní orgán podá proti vlastnímu rozhodnutí podnět k zahájení přezkumného řízení, jedná bez zákonného zmocnění k takovému aktu, tedy ultra vires, a tento úkon, by měl být prohlášen za nicotný. Nicotný, tedy nulitní, bude výše uvedený úkon vzhledem k tomu, že správní orgán neměl k podání podnětu k zahájení přezkumného řízení pravomoc. Nulitním právním aktem nejsou vyvolány žádné právní účinky, jeho adresátu ani orgány veřejné správy jim tak nejsou vázáni.“

Je otázkou vhodnosti, zda hierarchicky níže postavený správní orgán podá nadřízenému orgánu podnět k zahájení přezkumného řízení ve věci, v níž sám rozhodl, případně zda se obrátí k vyššímu nadřízenému orgánu, aby zrušil nebo změnil rozhodnutí vydané odvolacím orgánem. Podle mě ale na tom není nic nezákonného. Nemohu souhlasit s autorem článku, že by takový podnět k zahájení přezkumného řízení byl „aktem“ – tím lze totiž rozumět jednostranný závazný úkon správního orgánu. „Podnět k přezkumnému řízení“ je však úkonem, kterým se v rámci organizace veřejné správy obrací správní orgán na orgán, který je příslušný k provedení přezkumného řízení, aby tento, shledá-li k tomu důvod, zahájil z úřední moci přezkumné řízení. Úkon správní orgánu, kterým dává „podnět nadřízenému orgánu k zahájení přezkumného řízení“, není ani rozhodnutím, ani jiným zásahem do práv jakékoli osoby, není ani určen vně veřejné správy, nelze ho považovat za výkon státní moci, tak jak má na mysli čl. 2 odst. 2 Ústavy či čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. O to méně lze uvažovat o tom, že by takový podnět měl být „nicotný“, jak se uvádí v článku. Nicotnost je spojována pojmově s rozhodnutími (správními akty) trpícími takovými vadami, že nevyvolávají právní účinky, ale podnět nižšího orgánu, aby vyšší orgán zahájil přezkumné řízení, přece vůbec žádným aktem (rozhodnutím) není. Lze kvitovat, že autor článku odkazuje na závěr č. 116 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu dne 18. 6. 2012 o tom, že podá-li podřízený správní orgán „podnět k zahájení přezkumného řízení“ vůči rozhodnutí nadřízeného správního orgánu, společně nadřízený správní orgán podnět neposuzuje jako podnět podle ustanovení § 94 nebo 42 spr. řádu, ale pouze jako poznatek z úřední činnosti. S autorovým závěrem, že by snad takový podnět byl „nicotný“, však souhlasit nemohu.

Autor prof. JUDr. Martin Kopecký, CSc., působí jako profesor na Katedře správního práva a správní vědy Právnické fakulty UK a Katedře správního práva Fakulty právnické Západočeské univerzity v Plzni
Foto: canva.com