Soudní přezkum postupu správního orgánu při nezahájení řízení z moci úřední

Zdeněk Vojtášek

Následující článek se zabývá otázkou přípustnosti soudního přezkumu postupu správních orgánů v případě, že neshledají důvod k zahájení správního řízení z moci úřední dle § 42 správního řádu na základě podnětu fyzické či právnické osoby.

Není ničím neobvyklým, že osoba, která se cítí dotčena na svých právech nebo je přesvědčena o tom, že je ohrožen či poškozován veřejný zájem, podá k příslušnému správnímu orgánu podnět k zahájení správního řízení z moci úřední dle § 42 zák. č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále „spr. řád“). Správní orgán je povinen takový podnět přijmout, prověřit a v případě, že neshledá důvody pro zahájení správního řízení, vyrozumět o tomto podatele (pokud podatel o vyrozumění o tom, jak bylo s jeho podnětem naloženo, požádal).

Pokud podatel nebude spokojen s tím, že správní orgán neshledal důvody pro zahájení řízení, má možnost podat stížnost na postup správního orgánu dle § 175 spr. řádu. Pokud ani v řízení o stížnosti nebude shledáno správním orgánem, případně nadřízeným správním orgánem, pochybení správního orgánu, jsou pro podatele možnosti přezkumu vyřízení jeho podnětu správním orgánem vyčerpány.

Může se v takové situaci podatel domoci přezkumu postupu správních orgánů v rámci správního soudnictví? Je vůbec žádoucí, aby byla podatelům dána možnost se takového přezkumu domoci? Jak se k této otázce staví dosavadní judikatura?

Pro věcnou ilustraci dané problematiky můžeme po­užít případ, který je aktuálně projednáván před Nejvyšším správním soudem (dále jen „NSS“) pod č. j. 6 As 108/2019.

V uvedené věci se žalobkyně jako vlastník pozemků, na kterých je zčásti umístěn areál golfového hřiště provozovaného jinou osobou, obrátila na příslušný stavební úřad s dotazem, na základě jakého povolení vydaného dle stavebního zákona je na pozemcích v jejím vlastnictví umístěn a provozován areál golfového hřiště. Stavební úřad žalobkyni sdělil, že žádné takové rozhodnutí nevydal a že dle jeho názoru není takového rozhodnutí k provozu a umístění golfového hřiště zapotřebí, neboť hrací plocha není stavbou (došlo pouze k drobným terénním úpravám a úpravám zeleně) a jako administrativní a technické zázemí slouží původní budova, která byla k obdobným účelům využívána již dříve. Stavební úřad tak neshledal důvody k tomu, aby zahájil řízení z moci úřední.

Žalobkyně, stejně jako kterýkoliv jiný podatel podnětu k zahájení řízení z moci úřední, musela zvážit, zda jsou dány podmínky pro soudní přezkum postupu stavebního úřadu při vyřizování jejího podnětu v rámci správního soudnictví. Klíčovým pro takové posouzení je ust. § 2 zák. č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále „s. ř. s.“), dle kterého poskytují soudy ve správním soudnictví ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob.

Ze samotné dikce § 2 s. ř. s. je zřejmé, že aby byla správní žaloba v námi sledované věci projednatelná ve správním soudnictví, musí se danou správní žalobou fyzická nebo právnická osoba domáhat ochrany svých veřejných subjektivních práv, tedy nezahájením řízení z moci úřední by podatel podnětu k zahájení řízení z moci úřední musel být dotčen na svých subjektivních veřejných právech.

Rozhodovací praxe prvorepublikového Nejvyššího správního soudu 

Existence veřejného subjektivního práva jakožto podmínka založení pravomoci správního soudnictví ostatně není žádnou novinkou. V této otázce navazuje soudní řád správní na právní úpravu přijatou zákonem č. 3/1918 Sb. ze dne 2. listopadu 1918, o Nejvyšším správním soudě a o řešení kompetenčních konfliktů, kterým byla převzata právní úprava rakouského správního soudnictví obsažená v zákoně ze dne 22. října 1875, č. 36, „o zřízení správního soudu“.

Otázkou, co je či není veřejným subjektivním právem, se tak zabýval ve své rozhodovací praxi již prvorepublikový Nejvyšší správní soud, který v rozhodnutí (SJS) 10.976/20 ze dne 16. 11. 1920 uvedl, že „Nejvyšší správní soud poskytuje dle § 2 zákona o správním soudě právní ochranu stěžovatelům, kteří tvrdí, že nezákonným rozhodnutím neb opatřením úřadu správního byli zkráceni ve svých subjektivních právech“ a v rozhodnutí NSS (SJS) 8470/30 ze dne 20. 5. 1930 vyslovil, že správní „soud je povolán chránit jen veřejná subjektivní práva“.

Prvorepublikový NSS se ve své rozhodovací praxi musel vypořádávat i s otázkou, jaké právo je veřejným subjektivním právem a jaké ne, když např. v rozhodnutí (SJS) 18705/22 ze dne 29. 1. 1923 nepřiznal osobám užívajícím veřejné statky subjektivní veřejné právo na užívání veřejných statků a dovodil, že nemohou „tudíž tito jednotliví účastníci obecného užívání z titulu jeho v řízení nesoucím se k zrušení veřejnosti věci reklamovati pro sebe postavení strany procesní, nejsou proto také oprávněni z důvodu, že veřejného statku jako takového užívali, ani rekursem v pořadí správním, ani stížností na nejvyšší správní soud domáhati se zachování veřejnosti jeho, ani vytýkati, že řízení o zrušení veřejnosti je vadno“. Uvedený názor ve vztahu k užívání veřejného statku potvrdil NSS rozhodnutím (SJS) 8234/33 ze dne 16. 6. 1933, když dále dovodil, že domáhat se ochrany práv ve správním soudnictví by mohl jen ten, „komu by příslušelo k oné cestě nějaké veřejné právo na kvalifikované její užívání, jež by pak požívalo ochrany podle § 2 zákona o správním soudě“. V rozhodnutí (SJS) 6849/24 ze dne 22. 4. 1924 se NSS pak zabýval otázkou subjektivního práva veřejného ve vztahu ke stavebním řádům, kde dovodil, že i když stavební řád dává sousedům „jak v řízení parcelačním (§ 10), tak v řízení o povolení stavby (§ 32) postavení procesních stran, aby jim umožnil, by na svoje zájmy projektem dotčené stavební úřad upozornili a je uplatňovali“, tak „nedává však zákon sousedům ještě materiální nárok na to, aby zájmy jejich v stavebním řízení uplatněné byly také respektovány a uspokojeny“. Takový materiální nárok „přísluší jim jenom potud, pokud stavební řád, stanově předpisy na ochranu zájmů obecných, speciálně také z hlediska paralelních zájmů sousedů, dává najevo, že tyto interesy sousedů zvláště chce chrániti a tím je kvalifikuje jako subjektivní veřejná práva sousedská“.

Stejně tak se NSS vypořádal i s otázkou, zda podateli náleží či nenáleží veřejné subjektivní právo na zahájení řízení z moci úřední. NSS tak např. v rozhodnutí (SJS) 8033/20 ze dne 29. 11. 1920 shledal, že podatelům, kteří ve své stížnosti vytýkali, „že zemský správní výbor neužil ve věci práva dozoru, jež mu dle názoru stěžovatelů poskytuje § 23 hon. zák.“, čímž se domáhali zahájení řízení z moci úřední, nesvědčí žádné (veřejné) subjektivní právo, neboť „výkon práva dozorčího, kteréž dáno jest úřadu toliko v zájmu veřejném, straně subjektivního práva nepřísluší“, a proto se NSS nemohl „touto námitkou vzhledem k ust. § 2 zák. o správ. sou­dě zabývati“.

Prvorepublikový NSS tedy přistupoval k otázce existence veřejného subjektivního práva restriktivně a neshledával existenci veřejného subjektivního práva u podatele, který se domáhal zahájení správního řízení z moci úřední.

Rozhodovací praxe současného Nejvyššího správního soudu 

Obdobně přísný a striktní přístup, jako zastával prvorepublikový NSS, zastává ve své rozhodovací praxi i současný NSS. Z poměrně bohaté rozhodovací praxe NSS plyne, že podatelé „podnětu k zahájení řízení z moci úřední se nemohou domoci zahájení řízení a následného vydání rozhodnutí ani pomocí jiných zákonných institutů, než je opatření proti nečinnosti, a to z toho důvodu, že jim na základě ust. § 42 správního řádu ani jiného ustanovení tohoto zákona žádné takové právo nevzniká. Toto ustanovení totiž ukládá správnímu orgánu pouze povinnost podnět v zákonné lhůtě vyřídit a podatele o tom informovat, nelze z něj však dovodit právo na vyhovění podnětu a tomu odpovídající vynutitelnou povinnost správního orgánu řízení zahájit. Je tomu tak především proto, že možnost zahájit správní řízení z moci úřední slouží prvořadě k tomu, aby ve veřejném zájmu byla určitá věc správním orgánem autoritativně vyřešena, resp. rozhodnuta, a nikoliv k realizaci individuálních veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob. Dalším důvodem nepochybně je i skutečnost, že podnět k zahájení řízení z moci úřední může podat kdokoliv, tedy i ten, o jehož právech či povinnostech by nebylo v řízení jednáno a jehož práv či povinností by se výsledné rozhodnutí správního orgánu nijak nedotklo. Takový podatel by tedy nebyl účastníkem tohoto řízení, a nebylo by tudíž ani účelné mu právě jen pro tuto fázi řízení přiznávat nějaká procesní práva. V souhrnu zde tedy není dán legitimní zájem na tom, aby zahájení správního řízení z moci úřední bylo vynutitelné na základě pouhého podnětu, a není zde proto ani důvodu podatelům podnětu poskytovat soudní ochranu“ (rozsudek ze dne 8. 7. 2009, č. j. 3 Ans 1/2009-58).

I když se v rozhodovací praxi NSS vyskytly odklony od shora popsaného přístupu (ty jsou podrobně popsány v odst. 13 až 18 usnesení NSS ze dne 10. 12. 2019, č. j. 6 As 108/2019-28), tak se v rozhodovací praxi NSS prosadil a ustálil názor, že podateli nesvědčí veřejné subjektivní právo na zahájení správního řízení z moci úřední, a proto se nemůže dovolat soudního přezkumu postupu správního orgánu, který na základě podatelova podnětu nezahájil řízení z moci úřední. Tyto závěry NSS přestály i několikerý přezkum ze strany Ústavního soudu např. v usneseních ze dne 21. 11. 2017, sp. zn. III. ÚS 3466/17 (rozsudek č. j. 4 As 117/2017-46), či ze dne 30. 7. 2019, sp. zn. III. ÚS 2041/19 (rozsudek č. j. 9 As 73/2019-65).

Usnesení NSS ze dne 10. 12. 2019, č. j. 6 As 108/2019-28 

Může ale takto striktně odmítavý přístup obstát před definicí soudní ochrany, která by měla být poskytována správním soudnictvím, jak ji vymezil sám NSS usnesením rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS? V uvedeném rozhodnutí je deklarováno, že smyslem „a účelem soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy je poskytnout jednotlivci účinný prostředek obrany, a to zásadně bez ohledu na formu, kterou veřejná správa jedná. Takový právní prostředek musí dokázat nezákonnému jednání či postupu zabránit, děje-li se, včetně toho, aby veřejnou správu donutil konat tam, kde konat má … rozsah tří základních typů žalob v řízení podle s. ř. s. je nutné v pochybnostech vykládat tak, aby pokud možno každý úkon veřejné správy směřující vůči jednotlivci a zasahující do sféry jeho práv nebo povinností … jinak zasahující do jeho právem chráněné sféry konáním, anebo opomenutím, tedy mj. i nekonáním v případě, že právo stanovuje povinnost veřejné správy za stanovených podmínek konat, … byl podroben účinné soudní kontrole. … zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Zásahem proto může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.“

Stejnou otázku vlastně pokládá šestý senát NSS rozšířenému senátu NSS v usnesení ze dne 10. 12. 2019, č. j. 6 As 108/2019-28. V uvedené věci (skutkově popsané shora v tomto článku) šestý senát NSS rozhodoval o kasační stížnosti proti usnesení soudu, který neshledal existenci veřejného subjektivního práva na zahájení správního řízení zahajovaného z moci úřední ani u žalobkyně, která by byla účastníkem takového řízení, v tomto případě v řízení o odstranění stavby, případně následně vedeném řízení o dodatečném povolení stavby částečně stojící na pozemcích v jejím vlastnictví.

Šestý senát NSS shledal v projednávané věci v judikatuře NSS existenci rozporu, který spatřuje v tom, že „dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu se rozchází v názoru na klíčovou otázku předkládané kauzy. Ta zní, zda má stěžovatelka právo na ochranu ze strany správních soudů v situaci, kdy stavební úřad odmítá na základě jejího podnětu zahájit řízení o odstranění údajně nepovolené stavby umístěné na jejích pozemcích a na pozemcích s nimi sousedících, resp. odmítá podniknout jakékoliv kroky k řešení tohoto údajně protiprávního stavu (kontrolní prohlídka stavby apod.).“

V citovaném usnesení následně šestý senát dochází k závěru, že je zapotřebí rozlišovat mezi „případy, kdy podnět k zahájení řízení podává osoba přímo dotčená na svých hmotných právech protiprávním stavem, k jehož odstranění má řízení zahajované z moci úřední sloužit“ a ostatními případy, když u těch prvních má dle jeho názoru „totiž řízení vedené ex offo za úkol chránit vedle veřejného zájmu i veřejná subjektivní práva dotčených osob“. Shledává tak u nich existenci veřejného subjektivního práva, které pak zakládá právo podatele dovolávat se soudního přezkumu postupu správních orgánů v rámci správního soudnictví. „V oblasti stavebního práva půjde typicky o vlastníky pozemků a staveb přímo dotčených nepovolenou stavbou, ať již tím, že na nich bude přímo umístěna, nebo tím, že může negativně ovlivňovat jejich užívání nejrůznějšími imisemi (stíněním, hlukem, zápachem apod.). Jinak řečeno, pokud se v územním obvodu stavebního úřadu nachází ‚černá‘ stavba a stavební úřad zůstává nečinný, pak svou nečinností podle předběžného názoru šestého senátu zasahuje do (veřejných) subjektivních práv osob, které jsou přímo dotčeny prováděním, existencí či užíváním dané stavby, zejména vlastníka pozemku, na němž se černá stavba nachází. Fakticky tím totiž spornou stavbu ‚mlčky‘ legalizuje, a dotčeným osobám tak bere jejich právo účastnit se řízení o jejím umístění a povolení – ať již řádném, či dodatečném – a v tomto řízení hájit svá práva způsobem, který stavební zákon předvídá.“ Další přiléhavý příklad toho, kdy má řízení vedené ex offo za úkol chránit vedle veřejného zájmu i veřejná subjektivní práva dotčených osob, nachází šestý senát v oblasti pozemních komunikací, když uvádí, že lze „konstruovat veřejné subjektivní právo vlastníků nemovitostí přiléhajících k veřejně přístupné účelové komunikaci na ochranu ze strany státní moci před svévolným zasahováním do obecného užívání této komunikace“.

Dle šestého senátu NSS by v projednávané věci měl rozšířený senát NSS v případě, že neshledá existenci podatelova subjektivního veřejného práva, ještě zvážit, zda pravomoc správního soudnictví v dané otázce nezakládá ta skutečnost, že „,soudy ve správním soudnictví poskytují ochranu také takovým zásahům do práv a povinností prováděných veřejnou správou, které se týkají soukromoprávních věcí, ale jimž se dotčené osoby nemohou bránit v občanském soudním řízení‘ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2017, č. j. 9 As 329/2016-42). Žalobní legitimace dotčených osob by tedy i v takovém případě měla být dána,“ protože jsou případy, kdy „,poskytnout ochranu před tvrzeným zásahem správního orgánu … může jen správní soud, a to dokonce i tehdy, byla-li by sporná věc svou povahou soukromoprávní‘ (usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zák. č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 31. 1. 2007 č. j. Konf 30/2006-5, č. 1244/2007 Sb. NSS“).

Šestý senát NSS tak ze shora uvedených důvodů předkládá rozšířenému senátu NSS tyto otázky:

„Může se žalobce bránit ve správním soudnictví žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu proti faktické nečinnosti stavebního úřadu ve věci nepovolené stavby či terénní úpravy provedené jinou osobou? Pokud ano, za jakých podmínek?

Pokud ne (resp. pokud nejsou příslušné podmínky splněny), má správní soud žalobu odmítnout, nebo zamítnout?“

A zároveň předestírá odpověď, když tvrdí, „že k podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu by měl být ve správním soudnictví žalobce legitimován i tehdy, pokud neúspěšně podal správnímu orgánu podnět k zahájení řízení z moci úřední, a to za současného splnění dvou podmínek:

  1. Protiprávní stav, k jehož nápravě má toto řízení sloužit, se přímo dotýká hmotných práv žalobce (§ 2 a 82 s. ř. s.).
  2. Domáhá-li se žalobce zákazového či příkazového výroku, nesmí mít zároveň v rámci veřejné správy či správního soudnictví k dispozici jiný prostředek k dosažení nápravy nebo k ochraně svého práva, resp. musí jej neúspěšně vyčerpat (§ 85 s. ř. s.).“

Ke shora citovanému návrhu šestého senátu mám jen drobnou připomínku, která se týká toliko formulace první ze shora uvedených podmínek, kterou bych spíše formuloval takto: „Protiprávní stav, k jehož nápravě má toto řízení sloužit, se přímo dotýká práv žalobce.“ Z uvedené podmínky bych tak vypustil její vazbu na zásah do hmotných práv žalobce, neboť jsem přesvědčen, že ze soudního přezkumu prostřednictvím správního soudnictví by neměla být a priori vyloučena nehmotná práva žalobců.

Závěrem 

Oblast regulovaná prostřednictvím veřejné správy se od dob první republiky mnohonásobně rozšířila, stejně tak přibylo osob vykonávajících úřední činnosti, a to i ve vysoce specializovaných oblastech. Rozšíření činností veřejné správy samozřejmě vedlo ke strmému nárůstu jednotlivých případů řešených správními orgány, což společně s přijímáním speciální právní úpravy jednotlivých oblastí práva a rostoucím právním povědomím jednotlivců klade stále vyšší nároky na odbornou způsobilost veřejné správy jako celku. Přitom je třeba si uvědomit, že většina správního rozhodování je prováděna lidmi bez vysokoškolského právního vzdělání.

Veřejná správa tak stále více zasahuje do života fyzických či právnických osob, a to nejen, když rozhoduje přímo o jejich právech či povinnostech, ale i v situacích, kdy má veřejná správa poskytnout ochranu veřejnému zájmu např. v podobě veřejného zdraví či životního prostředí. A to i tam, kde se konání veřejné správy dovolává osoba, která by nebyla účastníkem řízení zahájeného z podnětu takové osoby.

V této situaci judikatura NSS svou dosavadní rozhodovací praxí, jejíž kořeny lze dohledat již v rozhodnutích prvorepublikového NSS, jednoznačně inklinuje k právnímu názoru, že neexistuje veřejné subjektivní právo podatele podnětu k zahájení řízení z moci úřední na to, aby bylo na základě jeho podnětu zahájeno správní řízení, čímž znemožňuje v této oblasti soudní přezkum postupu správních orgánů.

Takovýto přístup je nadále neudržitelný, neboť (vycházeje z názoru zakořeněného v době, kdy veřejná správa byla zcela jinou veřejnou správou, než je dnes) odjímá kontrole nezávislých soudů širokou oblast právní problematiky, což má ve svém důsledku zásadní a nenapravitelný dopad do práv a povinností nejen podatelů takových podnětů. Takový přístup nejenže umožňuje veřejné správě „odkládat“ nepohodlná, komplikovaná či nejasná podání (bez možnosti soudního přezkumu), ale hlavně jí odpírá možnost opřít se při své rozhodovací činnosti o soudní výklad práva, který je naprosto zásadní nejen pro rozhodování veřejné správy, ale i pro kontrolu jejího výkonu veřejností.

Vzhledem ke shora uvedenému jsem přesvědčen o tom, že je nezbytné, aby se NSS odklonil od ustálené judikatury a přiznal podateli podnětu na zahájení řízení právo na soudní přezkum postupu správního orgánu přinejmenším v řízeních, ve kterých by podatel byl účastníkem. Jestli bude o nutnosti změny ustálené judikatury přesvědčen i rozšířený senát NSS, se dozvíme zanedlouho. O otázkách předestřených v usnesení NSS ze dne 10. 12. 2019, č. j. 6 As 108/2019-28, bude rozšířený senát rozhodovat pod pořadím věci RS 2/2020.

 

Mgr. Zdeněk Vojtášek působí jako advokát v Olomouci.

Go to TOP